我國地方政府投融資平臺風險分析及管理對策探討

王丹

摘要：社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展推動了我國地方政府投融資平臺的誕生，隨著平臺數(shù)量及其債務劇增，給投融資平臺帶來了風險。在這種背景下，投融資平臺作為減輕地方財政負擔的重要融資模式，如何結(jié)合市場經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、我國財政政策的變化規(guī)避風險并進行有效的管理將成為地方政府在新形勢下的重點工作目標。

關鍵詞：地方政府投融資平臺風險分析管理對策

1.我國地方政府投融資平臺綜述

1.1地方政府投融資平臺風險分析的必要性

作為地方政府“無形的手”，投融資平臺為城市的基礎設施建設提供了資金來源，既拓寬了地方政府的經(jīng)濟職能，又刺激了地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。但隨著我國經(jīng)濟迅速躋身于世界前列，地方政府債務數(shù)量和規(guī)模的不斷膨脹，使得投融資平臺中潛伏著的管理問題也逐漸顯現(xiàn)，并制約了地方經(jīng)濟的發(fā)展，最終會影響國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。

地方政府性質(zhì)的投融資平臺在成立之初，為解決當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展瓶頸和緩和地方政府財政支出發(fā)揮了積極作用，并迅速成為我國擴大內(nèi)需發(fā)展策略中規(guī)模最為壯大的投融資主體。但隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善和發(fā)展，融資結(jié)構(gòu)和資金投向的不對口，超過地方政府債務償還能力的投融資現(xiàn)象，成為我國地方政府財政和資本市場的關注焦點。因此，必須采取有效的投融資模式，為實現(xiàn)地方政府投融資平臺的良性健康發(fā)展做出有益的探索。

1.2地方政府投融資平臺的內(nèi)容

地方政府投融資平臺，是指由各個地方政府以及有關職能部門共同出資注冊成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，并擁有獨立法人地位。一般包括各種類型的城市基礎建設投資、城市建設開發(fā)及投資公司。它通常是由政府財政撥款或以股權(quán)、土地、規(guī)費等資產(chǎn)投資的形式，獨立承擔城市基礎設施建設、公共事業(yè)等項目的建設，以達到融資的目的。

在投融資平臺的運行過程中，是由政府作為其直接擔保方，也就是說融資平臺的債務直接作為地方政府的隱形債務。對于大多數(shù)地方政府來說，土地出讓金仍承擔著投融資平臺償還債務的主要來源。此外，該平臺的實際受益者并非平臺公司。

由以上敘述可知，地方政府投融資平臺具有投融資、管理、協(xié)調(diào)資產(chǎn)等功能，對我國的城市化進程起到了積極的推動作用。

2.當前地方政府投融資平臺風險分析

2.1地方政府投融資平臺運轉(zhuǎn)經(jīng)營模式不合理

目前，許多地方政府對投融資平臺運轉(zhuǎn)模式的科學缺乏深入的認識，在進行投融資規(guī)劃和工作部署時，常常沿襲過去運行機制的套路以及投融資的流程，缺乏對當前國家政策的思考分析、對未來市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的評估與預測以及對財政風險的合理規(guī)避，在融資和償債環(huán)節(jié)不確定性因素變化較大或者土地出讓超過政府規(guī)定的情況下，往往會造成經(jīng)濟下行甚至崩潰。同時，很多投融資平臺的治理結(jié)構(gòu)存在嚴重缺陷，對于一些新增負債主體的審批流程較為松散，沒有形成完整合理的監(jiān)管審批體系，一旦出現(xiàn)問題，很可能增大政府債務的不確定性，給本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。

多數(shù)投融資平臺在實際運作中，投資依賴于政府的意志，融資依靠政府的信用，償債則指望政府承擔兜底責任。這種嚴重依賴政府行為的治理結(jié)構(gòu)極易導致責任主體不明確，職能邊界模糊，投融資現(xiàn)狀不公開，投融資效率低下，投融資平臺“軟約束”，引發(fā)系統(tǒng)性風險。

2.2地方政府投融資平臺投融資管理不規(guī)范，缺乏系統(tǒng)性

地方政府投融資平臺的融資擔保存在缺陷。作為社會經(jīng)濟的重要組成部分，地方政府雖然不能直接融資，但卻通過變相舉債的手段間接參與并占據(jù)了市場融資的主要地位。在實際融資時，往往是由政府作保，并承諾由政府財政兜底作為財政預算管理的內(nèi)容。在我國逐步規(guī)范投融資平臺的政策導向下，這種投機取巧的擔保方法難免要承擔一定的國家法律風險。

地方政府投融資平臺的資金流向缺乏合理性。目前，我國很多地方政府都沒有建立細致的關于財政投資方向的制度體系，很容易導致有些政府對所屬區(qū)域內(nèi)重大項目的資金使用情況缺乏透明監(jiān)管，滋生腐敗，降低投融資平臺的資金利用率。

地方政府投融資平臺的投融資規(guī)模缺乏規(guī)劃，具有較大的隨意性。目前，我國還沒有對投融資平臺的融資量做出最高額度的限制，地方政府基本不考慮自身能力而過度負債，大肆擴大投融資規(guī)模，隨意性太大，缺乏規(guī)劃。

地方政府投融資平臺的融資形式單一，容易引發(fā)信貸危機。地方政府融資的形式主要有銀行貸款，發(fā)行債券兩大類。近年來由于信貸危機的警示，商業(yè)銀行已意識到必須嚴格控制融資規(guī)模，平臺融資也變得愈加困難。受國家經(jīng)濟宏觀政策和市場波動的影響，地方政府財政收益的不確定性逐漸增大，直接制約著政府債務的清償能力，其發(fā)行債券亦是舉步維艱。

2.3地方政府投融資平臺存在較大的償債風險

當前，我國地方政府的資金大多用于城市基礎設施建設、公共事業(yè)項目建設，這些項目幾乎沒有直接收入，無法通過項目收益來償還債款，或者資金回流周期過于長久，一時無法實現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)自由，短期內(nèi)這種隱形風險很容易被忽視，可一旦由于經(jīng)濟周期循環(huán)或者其他經(jīng)濟因素導致債務無法償還時，隱含著的償債風險就會爆發(fā)。

地方政府和投融資平臺息息相關，地方政府是投融資平臺的擔保方，投融資平臺為地方政府提供資金來源。由于這種密不可分的關系，使得地方政府投融資平臺的風險實質(zhì)轉(zhuǎn)化為了地方政府的債務風險。政府公債融資的模式嚴重依賴于銀行貸款而存在，若是銀行等金融機構(gòu)停止對地方政府的貸款服務，大量“面子工程”、“形象工程”將會出現(xiàn)，甚至會提前引爆地方政府的“金融危機”。

3.地方政府投融資平臺管理對策探討

3.1借鑒國內(nèi)外投融資平臺建設經(jīng)驗

第一，國外公共基礎設施項目融資模式主要分為美國、英國和日本三種模式。以發(fā)行市政債券為融資渠道的美國模式，各級政府主要通過發(fā)行市政債券的手段籌措發(fā)展經(jīng)濟的資金；公私合營的英國模式，通過吸引私人融資，以期拓寬公共融資渠道，提高平臺管理水平；以政策性金融為主的日本模式，遵循政策性和有償性兼顧的原則，促進平臺有序運行。

第二，國內(nèi)有些地方政府的投融資平臺建設成果顯著，主要介紹以下幾種。重慶“渝富+八大投”模式，巧妙運用“儲地+融資+建設”循環(huán)，既保證了城市基礎設施建設投資，又保證了投資公司的投融資能力；北京“公建私營、網(wǎng)運分離”模式，在政府的積極推動下，改革投融資行為，并取得了明顯收益；天津“市場運作、政府支持”模式，成立了天津城市基礎設施建設投資集團有限公司（天津城投）來改革平臺發(fā)展。

結(jié)合地方政府投融資平臺的投融資特點，吸收國內(nèi)外投融資平臺發(fā)展可取之處，加快平臺的發(fā)展，從而提高投融資效率。

3.2創(chuàng)新地方政府投融資平臺投融資管理

開拓創(chuàng)新地方政府投融資平臺管理機制，加強對投融資行為的管理，明確界定地方政府投融資平臺的融資范圍，規(guī)范商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的貸款活動，優(yōu)化風險規(guī)避機制。

第一，創(chuàng)新地方政府投資項目運作模式、決策管理來提高項目的運作效益。明確地方政府投融資平臺責任制度，以實行項目管理的形式，堅持“誰貸款，誰負責”的原則，落實舉債主體的責任，杜絕資金浪費現(xiàn)象，提高資金利用率。

第二，建立多元化的融資渠道，減少對銀行貸款等金融機構(gòu)的依賴，保持地方政府財政運轉(zhuǎn)的正常秩序。采用適宜的資金籌措方式，緊緊抓住資金籌措的時機，推動資本結(jié)構(gòu)的合理化，并以資信評級來規(guī)范政府的融資行為，使其管理更具有客觀公正性。

第三，采用新型融資工具，對地方政府在投融資平臺中的地位進行理性定位，嚴格界定地方政府投融資的區(qū)域，通過建立政府項目投融資備案保證其管理的高效率，最大限度使政府的財政收入與債務清償相符合。

3.3提高地方政府投融資平臺的債務清償能力

對地方政府投融資平臺債務管理的關鍵是要加強平臺公司自身的債務清償能力，因此，從投資、融資、償債出發(fā)，提升平臺公司的效益，著重推進相關制度的建設，加快現(xiàn)金周轉(zhuǎn)的流動，規(guī)避償債風險。

第一，完善投資項目制度，提升地方政府財政的造血功能，從而增強政府的債務清償能力。分類管理現(xiàn)有投資項目，從投資項目的決策、管理、執(zhí)行方面入手，將建設項目的資金管理貫穿于工程的全過程，實行嚴格審核與監(jiān)管。

第二，通過建立償債風險預警機制，將債務風險扼殺在搖籃里。從資金的注入環(huán)節(jié)開始，對平臺公司的經(jīng)營全過程進行監(jiān)控，把投融資平臺的債務清償風險控制并化解在管理過程中，避免系統(tǒng)性風險的出現(xiàn)。

結(jié)語

投融資平臺風險分析對規(guī)范地方政府的投融資行為、提高地方政府債務清償能力等有較大影響，加強投融資平臺管理要從完善平臺制度建設、加強規(guī)范管理、規(guī)避償債風險等方面入手。本文從地方政府投融資平臺風險分析的必要性、引發(fā)的風險以及管理對策等方面進行了簡單的探討，希望能提供一些有益的參考。

參考文獻：

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