城鎮(zhèn)化中的城市與區(qū)域治理

朱力奧·維蒂尼

中國不僅處于提升城市和區(qū)域協(xié)同治理的改革過程中，也同時(shí)處于中央地方關(guān)系重新

調(diào)整的特殊時(shí)期，它將見證城市-區(qū)域治理和“自下而上”協(xié)同規(guī)劃的實(shí)踐

為了應(yīng)對當(dāng)下城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遇到的困難，2014年3月，中國政府發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。針對中國“超級城市”出現(xiàn)的社會(huì)與環(huán)境問題，可持續(xù)性成為《規(guī)劃》關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。為了形成“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化模式，城市活動(dòng)密集的中國沿海地區(qū)和欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)需要依靠政策力量來重新平衡。由于國家在區(qū)域發(fā)展上存在長期的不平衡，該政策強(qiáng)調(diào)了中、小城市和新興的城市群落的發(fā)展。

本文旨在探索《規(guī)劃》的內(nèi)涵，并尋找有效的城市-區(qū)域治理政策中協(xié)調(diào)性與可持續(xù)性潛在的積極聯(lián)系。在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，對于《規(guī)劃》目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，主要存在兩個(gè)方面的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)下滑，因此需要使用大量的已有資源；另一種觀點(diǎn)來自于沿海地區(qū)，認(rèn)為需運(yùn)用合作規(guī)劃方法，為區(qū)域治理提供可行性方案。

區(qū)域協(xié)調(diào)治理機(jī)制關(guān)系到未來能否實(shí)現(xiàn)城市和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，但是長期以來，中國城市之間激烈的競爭環(huán)境在很大程度上限制了這一機(jī)制的改進(jìn)。主要指兩個(gè)方面：一方面，地方財(cái)政體制刺激著個(gè)人主義和爭強(qiáng)好勝的政府行為；另一方面，單純追求經(jīng)濟(jì)增長和過分追求政績的競爭也促使該體制被進(jìn)一步扭曲?！兑?guī)劃》提倡城市間協(xié)同規(guī)劃發(fā)展，減少通過拍賣土地來支持地方財(cái)政的做法。

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃：形式與內(nèi)容

《規(guī)劃》明確了到2020年的城鎮(zhèn)化目標(biāo)。由于中國52.5%的人口居住在城市，其中僅有35.5%擁有城市戶口（2012年數(shù)據(jù)），《規(guī)劃》提出了“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右”的目標(biāo)和要求。據(jù)此估計(jì)，到2020年，中國將有1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。這將推動(dòng)中國城市長期以來嚴(yán)格的戶籍制度松綁，并在一定程度上縮小社會(huì)貧富差距。雖然多數(shù)農(nóng)民工目前還無法在城市享受基本社會(huì)保障，但他們是中國工業(yè)生產(chǎn)的主力軍。在中國，城市和農(nóng)村戶口的雙重性，人為地降低了勞動(dòng)力成本，促進(jìn)了出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，為中國成為“世界工廠”奠定了重要基礎(chǔ)。近年來，從就業(yè)狀況的惡化到社會(huì)矛盾的爆發(fā)，尤其是在2008年金融危機(jī)導(dǎo)致出口需求銳減后，中國以出口為導(dǎo)向的增長模式已經(jīng)不可持續(xù)。

2008年，中國政府啟動(dòng)了“四萬億”刺激計(jì)劃，通過加大基礎(chǔ)設(shè)施投資來穩(wěn)增長。然而，刺激政策的代價(jià)也比較大。由于1994年的分稅制改革，中央財(cái)政支持的不足刺激了地方政府追求土地財(cái)政模式，這就導(dǎo)致了地方債務(wù)狀況惡化。因此，在以消耗大量環(huán)境資源為代價(jià)的情況下，盡管那些靠近城市的農(nóng)民被不公平地剝奪了土地和資源，政府的 “刺激政策”依然獲得了立竿見影的增長結(jié)果?？傊?，中國的發(fā)展模式被描述為，以較高的社會(huì)和環(huán)境為代價(jià)，迅速應(yīng)對全球衰退、片面謀求快速增長。近年來，由于一些過去促成中國經(jīng)濟(jì)奇跡的條件不約而同地發(fā)生了變化，中國的現(xiàn)代化之路進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)下滑、環(huán)境問題緊張和政治社會(huì)體制面臨改革的新階段。

由于改革不可能一蹴而就，在當(dāng)前形勢下，制定有效的針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，將會(huì)對城市和區(qū)域的治理和轉(zhuǎn)型非常有益。由于實(shí)際有效的中心區(qū)治理策略與復(fù)雜的城市環(huán)境中資源最大化利用有關(guān)，以及近期中國內(nèi)陸地區(qū)城市群聚集式的快速發(fā)展，《規(guī)劃》將已建成和發(fā)展中的城市群的最大化作為發(fā)展方向。中國不僅處于提升城市和區(qū)域協(xié)同治理的改革過程中，也同時(shí)處于中央地方關(guān)系重新調(diào)整的特殊時(shí)期，它將見證城市-區(qū)域治理和“自下而上”協(xié)同規(guī)劃的實(shí)踐。然而，反思城市管理尺度，城市所面臨的問題是土地越來越少，城市治理策略在政治上并非易事。因此，新興城市群的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們：城市群在中國特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，存在巨大價(jià)值和潛力。對已有實(shí)踐的討論和研究將提升相關(guān)經(jīng)驗(yàn)在中、西部地區(qū)的應(yīng)用，并將回答“實(shí)際有效的城市-區(qū)域治理在中國的下一輪城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)中是否可行”這個(gè)問題。

中國城市-區(qū)域治理現(xiàn)狀

為了應(yīng)對中國城市日新月異的變化，比如城市增長過快、城市功能轉(zhuǎn)型、現(xiàn)有機(jī)構(gòu)改革等帶來的實(shí)際問題，學(xué)界一直在努力探索一套有助于提高城市競爭力和促進(jìn)大城市機(jī)構(gòu)改革的策略。在大都市區(qū)中，城市之間的合作和政策協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)競爭力的基礎(chǔ)。這不僅需要城市機(jī)構(gòu)重構(gòu)角色與尺度，以適應(yīng)地方政治策略的轉(zhuǎn)型；還需要政策和行政界限上的連貫性。相比西方國家，中國在城市和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有很高的效率，這得益于大量“自上而下”的政策。然而，地方治理對“空間上更寬松”的管理方法的訴求，或者對所謂“超越傳統(tǒng)行政邊界”的系統(tǒng)規(guī)劃和“基于新型城市關(guān)系”的政策體系的追求，在中西方都愈演愈烈。對此，大都市區(qū)所面臨的困境并不是簡單復(fù)制大城市的機(jī)械增長模式，而應(yīng)全面治理城市和城市群的盲目增長。人們對“大都市區(qū)的競爭力”的關(guān)注不應(yīng)當(dāng)拘泥于經(jīng)濟(jì)增長，而應(yīng)當(dāng)更多地放在發(fā)展質(zhì)量上，比如公共服務(wù)、就業(yè)機(jī)會(huì)、環(huán)境質(zhì)量等。

基于這個(gè)理論框架和最新研究，我們對于中國治理制度所面臨的挑戰(zhàn)可以展開以下討論。通過研究中國治理結(jié)構(gòu)改革所催生的中央地方間的新型關(guān)系，我們可以看到，在中央事權(quán)下放的20世紀(jì)90年代，在地方保增長聯(lián)盟和區(qū)域一級空間協(xié)同發(fā)展的成功案例的促進(jìn)下，企業(yè)化的城市治理思路已經(jīng)被中國地方政府所接受。

以長三角城市群為例，一些學(xué)者認(rèn)為，長三角區(qū)域的高度工業(yè)化有助于城市進(jìn)一步擴(kuò)張。區(qū)域內(nèi)城市群協(xié)同發(fā)展是中央政府提出的目標(biāo)，但在主要的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，這些城市為了最大程度地吸引外國直接投資，往往獨(dú)立行事。一項(xiàng)針對蘇錫常都市圈規(guī)劃、長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展論壇和江陰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的案例研究顯示，合作與競爭的關(guān)系正在長三角的城市之間不斷發(fā)酵。但有趣的是，“自上而下”的城市區(qū)域規(guī)劃并未能有效地協(xié)調(diào)城市發(fā)展，反而是“自下而上”的或非正式的城市間論壇最終取得了積極成果。

以珠三角城市群為例，廣東省內(nèi)城際鐵路規(guī)劃案例同樣有趣。研究表明，盡管有關(guān)城市間等級衡量和交易談判的制度還存在真空，這些城市為了適應(yīng)協(xié)同發(fā)展的大趨勢，發(fā)展形成了一種有效的、彈性的城市行為，或者說是適應(yīng)地方特色、滿足地方需要的協(xié)商方法。這個(gè)實(shí)例很好地體現(xiàn)了上層治理并不過多參與地方事務(wù)，而是為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的不同行為者提供行動(dòng)框架。

從區(qū)域規(guī)劃角度來看，蓬勃發(fā)展的一系列新的戰(zhàn)略規(guī)劃工具使得“傳統(tǒng)的‘自上而下的區(qū)域規(guī)劃、管理和限制”與旨在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而沒有中央或省級政府批準(zhǔn)的“非法定的”規(guī)劃被明顯區(qū)分開來，這是中國的區(qū)域規(guī)劃在20世紀(jì)90年代末期衰落的重要特點(diǎn)。然而，2005年以來，中央試圖重新集中一些國家職能，以重新明確國家在區(qū)域政策協(xié)調(diào)上的承諾。這并不是意味著“中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制”的復(fù)興，而是通過國家提供動(dòng)機(jī)來刺激地方政府參與高層決策過程——一種 “伴隨著選擇性權(quán)力下放的權(quán)力的重新集中”。當(dāng)然，這些做法的實(shí)際成效仍是未知，選擇性的權(quán)力下放可能會(huì)使地區(qū)發(fā)展不平衡加劇，甚至?xí)a(chǎn)生過度的城市競爭，但依然為區(qū)域治理的討論提供了一個(gè)有用的視角。

探討和結(jié)論

本文簡要描述了中國新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)和政策背景?！兑?guī)劃》宣稱解決中國長期的社會(huì)和環(huán)境難題，并強(qiáng)調(diào)國家在城市治理的作用。這一目標(biāo)也與區(qū)域規(guī)劃理念的復(fù)蘇相一致，為應(yīng)對當(dāng)?shù)刎?cái)政約束，城市越來越企業(yè)化。國家所關(guān)注的、其理應(yīng)承擔(dān)的城市-區(qū)域治理的主導(dǎo)作用能否實(shí)現(xiàn)，主要取決于中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中因地方治理引起的社會(huì)、環(huán)境等挑戰(zhàn)能否處理好。為了兼顧經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)，有關(guān)生態(tài)文明的討論逐漸興起，在實(shí)踐中可以采取全新的評價(jià)體系，通過不同標(biāo)準(zhǔn)來評價(jià)城市績效。《規(guī)劃》的指導(dǎo)原則之一，是基于減輕沿海大城市人口壓力，并刺激其他新興的城市群人口穩(wěn)定增長的區(qū)域發(fā)展策略。

政府在如何有效改善沿海地區(qū)大都市治理、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合理化和環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行了積極的探索?？梢詺w納出以下經(jīng)驗(yàn)：整體來講，密集的城市化區(qū)域塑造了復(fù)雜的城市聚集狀態(tài)，在各個(gè)級別和程度上同時(shí)存在競爭和合作；這些城市仍然在吸引工業(yè)和先進(jìn)服務(wù)業(yè)的投資上展開競爭，這是地方財(cái)政收入的重要來源，地方財(cái)政體制改革比如房產(chǎn)稅改革可能會(huì)有助于解決這一問題；這些城市已經(jīng)開始在一些有關(guān)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施（比如公路和鐵路）或者旅游開發(fā)等具體項(xiàng)目上展開了一系列的合作。

此外，不同層級的地方政府之間的新型關(guān)系可能啟發(fā)中國欠發(fā)達(dá)地區(qū)未來的發(fā)展思路，這些發(fā)現(xiàn)可以概括為以下兩點(diǎn)：第一，近年來，通過各種復(fù)雜的方法，國家逐漸恢復(fù)了其在采取有效的城市-區(qū)域治理中的指導(dǎo)作用。在眾多的實(shí)踐案例中，國家只選擇性地下放了權(quán)力，以便靈活地適應(yīng)當(dāng)?shù)氐睦嫦嚓P(guān)者。第二，在升級或整合行政區(qū)劃的問題上，國家保持著絕對的決定權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行力。這一特點(diǎn)從根本上區(qū)分了中國和西方民主國家，也經(jīng)常被用來有效地對比西方民主國家的行政調(diào)整僵局。

然而，回到有關(guān)《規(guī)劃》如何有效地促進(jìn)城市-區(qū)域治理的問題上，在新興城市群中，中國沿海地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可能并不能被直接復(fù)制。有效的政策協(xié)調(diào)機(jī)制可以應(yīng)用于行政機(jī)構(gòu)成熟、具有多層次治理環(huán)境的地區(qū)。顯然，行政結(jié)構(gòu)再調(diào)整的效果很大程度上取決于一系列的地緣經(jīng)濟(jì)因素：它可能會(huì)給整個(gè)地區(qū)帶來有益的重組，能讓城市（比如在東部沿海）在沒有明確的空間策略的情況下迅速擴(kuò)張，或是可能作為一種思想工具人為地將現(xiàn)代化帶入到（中國中西部的）欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這些發(fā)展密度較低的地區(qū)的特點(diǎn)是社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和體制背景多樣化，它們的城市化主要由經(jīng)濟(jì)聚集程度決定。然而，如果要通過積極的“自上而下”的策略來支持這些城市的發(fā)展，關(guān)鍵則是將領(lǐng)導(dǎo)者的發(fā)展愿望與地方資源特質(zhì)相結(jié)合。一蹴而就的現(xiàn)代化勢必是極其危險(xiǎn)的，但如果這樣的現(xiàn)代化模式伴隨著地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)治理能力的改善，反而可能是高度可取的。

對尚處于城鎮(zhèn)化早期的中國來說，監(jiān)測此類實(shí)踐在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的應(yīng)用十分重要。結(jié)合協(xié)作發(fā)展和地方政策可行性的評估體系，應(yīng)當(dāng)是我們推斷《規(guī)劃》能否在今后幾年落地的基本準(zhǔn)則。

（作者為西交利物浦大學(xué)城鎮(zhèn)化研究所主任、副教授）