環(huán)保新藍圖

黃潤秋

“十二五”減排目標任務(wù)已超額完成，“十三五”時期的環(huán)保工作正經(jīng)歷既大有作為又負重前行的關(guān)鍵時期，要加強補齊生態(tài)環(huán)境短板，用硬措施應(yīng)對硬挑戰(zhàn)

2016年是“十三五”的開局之年，不久前閉幕的全國人大十二屆四次會議表決通過了“十三五”規(guī)劃綱要，描繪了中國今后五年發(fā)展的美好藍圖，提出要推動形成綠色生產(chǎn)生活方式，加快改善生態(tài)環(huán)境。

五大環(huán)保新理念

中國政府歷來重視環(huán)境保護，20世紀80年代就將保護環(huán)境作為一項基本國策，并致力于解決發(fā)展與保護的矛盾。改革開放30多年，中國在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，也積累了不少環(huán)境問題。

中共十八大以來，中國政府提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，相繼出臺了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》及生態(tài)文明體制改革總體方案，發(fā)布實施大氣污染防治行動計劃、水污染防治行動計劃和環(huán)境保護督察等一系列改革方案，頒布實施新修訂的《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》，用硬措施應(yīng)對硬挑戰(zhàn)，對環(huán)境保護的認識高度、推進力度、實踐深度前所未有。

“十二五”環(huán)保成績單

1. 污染治理。截至2015年年底，中國的城鎮(zhèn)污水日處理能力由2010年的1.25億噸增加到1.82億噸，已成為全世界污水處理能力最強的國家之一。安裝脫硫設(shè)施的煤電基礎(chǔ)設(shè)施由5.8億千瓦增加到了8.9億千瓦，安裝率由83%增加到99%以上。安裝脫硝設(shè)施的煤電基礎(chǔ)設(shè)施由0.8億千瓦增加到了8.3億千瓦，安裝率由12%增加到92%，累計有1.6億千瓦的燃煤電廠完成超低排放改造。隨著燃煤發(fā)電機組超低排放的深入推進，中國煤電行業(yè)將取得革命性進步，成為世界上最大的清潔高效煤電體系。

2. 綠化。加快劃定生態(tài)保護紅線，優(yōu)先發(fā)展空間布局。全國基本都劃定了生態(tài)紅線，加強戰(zhàn)略和規(guī)劃評估，從資源環(huán)境承載力的角度，對發(fā)展“定底線、畫框子”。過去五年，在國家層面相繼完成了西部大開發(fā)和中部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境評價；完成了3000多項規(guī)劃環(huán)評審查；加強標準引導(dǎo)，推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級；現(xiàn)行有效國家環(huán)保標準達到了1700多項。

3. 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。“十二五”期間，累計淘汰煉鐵產(chǎn)能8920萬噸、煉鋼9000萬噸、水泥6.5億噸、電解鋁205萬噸、平板玻璃1.6億重量箱?；痣娦袠I(yè)二氧化硫和氮氧化物排放量累計分別下降47%和50%，單位工業(yè)增加值COD（化學需氧量）排放量和氨氮排放強度分別下降42%和48%。

4. 生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境保護。大力實施天然林資源保護、退耕還林、退牧還草等生態(tài)修復(fù)工程，森林覆蓋率由2010年的20.36%提高到了現(xiàn)在的21.66%。加強生物多樣性保護，建成自然保護區(qū)2740個，約占陸地國土面積的14.8%，高于12.7%的世界平均水平。部分珍稀瀕危物種的種群正在逐步恢復(fù)，大熊貓受威脅等級已從瀕危降為易危，豬獾從極危降為瀕危，藏羚羊已不被列為受威脅物種。同時，開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，全國有7.8萬個村莊完成整治任務(wù)，1.4億農(nóng)村人口直接受益。

通過上述措施，2015年中國化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量比2010年分別下降12.9%、13%、18%和18.6%，“十二五”減排目標任務(wù)超額完成。

減排帶來的最明顯變化就是中國的酸雨面積已經(jīng)回落到20世紀90年代水平，全國城市空氣質(zhì)量總體趨好。在2015年首批實施新環(huán)境質(zhì)量標準的74個城市中，PM2.5的平均濃度同比下降14.1%，比2013年下降了23.6%。2015年全國達到或好于Ⅲ類水質(zhì)的比例比2010年提高了14.6%，重污染的劣Ⅴ類水質(zhì)下降了8.6%，大川大河干流水質(zhì)穩(wěn)定改善。這些進步增加了我們解決環(huán)境問題的信心和決心。

此外，在解決自身環(huán)境問題的同時，中國也為解決全球環(huán)境問題作出了重要貢獻。比如在《維也納公約》和《蒙特利爾協(xié)議》的框架下，中國消耗臭氧層物質(zhì)的淘汰量占發(fā)展中國家淘汰總量的50%以上，成為全球?qū)Τ粞鯇颖Ｗo貢獻最大的國家。我們積極與發(fā)展中國家開展南南合作，分享中國經(jīng)驗，幫助它們提升環(huán)境保護水平和能力?！笆濉睍r期，中國環(huán)保部舉辦了36期針對發(fā)展中國家的環(huán)保培訓(xùn)班，來自48個國家的900多名環(huán)境保護官員和專家接受了培訓(xùn)。中國生態(tài)文明建設(shè)正得到國際社會的普遍關(guān)注和廣泛認同。

“十三五”環(huán)保仍大有作為

“十三五”時期是中國全面建成小康社會的決勝階段，環(huán)境保護正經(jīng)歷既大有作為又負重前行的關(guān)鍵時期，也是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的攻堅期。我們面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)，要加強補齊生態(tài)環(huán)境短板。環(huán)境問題與我們的發(fā)展階段密切相關(guān)。長期以來，中國依托資源環(huán)境、勞動力成本以及后發(fā)優(yōu)勢，走的是壓縮型、追趕型的快速工業(yè)化道路，各種環(huán)境問題在短期內(nèi)集中爆發(fā)。發(fā)達國家環(huán)境問題是在一兩百年工業(yè)化發(fā)展過程中逐步顯現(xiàn)并解決的。對比發(fā)達國家的發(fā)展歷程，中國在相同階段面臨的環(huán)境問題更加復(fù)雜：傳統(tǒng)煤煙型污染與臭氧、PM2.5、揮發(fā)性有機物等新的環(huán)境問題并存，生產(chǎn)與生活、城市與農(nóng)村、工業(yè)與交通環(huán)境污染交織。中國十幾億人口的現(xiàn)代化過程中，這么大的經(jīng)濟體量、這么快的發(fā)展速度、這么短的趕超時間，環(huán)境壓力比世界上其他國家都大。而且，中國是在較低的收入水平上解決更為復(fù)雜的環(huán)境問題。

美國提出對PM2.5控制是在1996年，其人均GDP已經(jīng)達到2.8萬美元，煤炭、工業(yè)能耗在能源消費中的占比僅為20%和7%左右。中國2011年提出控制PM2.5時，人均GDP為5400美元，能源消費中煤炭占到68.4%，工業(yè)能耗占到70%。中美能源和經(jīng)濟發(fā)展階段差距較大，中國環(huán)境治理的復(fù)雜性和難度很大。

還要看到，中國是在發(fā)展中來解決環(huán)境問題，難度極大。發(fā)達國家實現(xiàn)小康時，已基本完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，而中國到2020年工業(yè)化和城鎮(zhèn)化仍然在進行。

當然，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，一方面經(jīng)濟增長速度由高速轉(zhuǎn)向中高速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由低端邁向中高端，結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級，有利于降低單位產(chǎn)值污染物排放強度。另一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、發(fā)展模式粗放等因素，仍然使環(huán)境問題在一些地區(qū)具有鎖定效應(yīng)，經(jīng)濟總量和增量仍然持續(xù)上升，污染物新增量依然處于高位。特別是伴隨經(jīng)濟下行壓力加大，發(fā)展與保護的矛盾更加突出。在某些地方，人們解決環(huán)境問題的責任和動力會削弱。面對這樣的形勢和要求，我們既不能操之過急，又要全力攻堅、扎實作為。

“十三五”時期，中國環(huán)保工作要緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以生態(tài)文明體制改革為動力，實施最嚴格的環(huán)境保護制度，打好大氣、水、土壤污染三大防治戰(zhàn)役，嚴密防控環(huán)境風險，強化污染防治和生態(tài)保護聯(lián)動協(xié)調(diào)，不斷提高環(huán)境管理法制化、系統(tǒng)化、科學化、精細化和信息化水平，加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，確保到2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。

環(huán)保工作新轉(zhuǎn)變

改善環(huán)境質(zhì)量、推動綠色發(fā)展，關(guān)鍵是加快推動環(huán)保工作實現(xiàn)三方面轉(zhuǎn)變：從主要抓污染物數(shù)量減排向以改善環(huán)境質(zhì)量為核心轉(zhuǎn)變；從以治理有毒有害氣體為主向既抓毒氣治理又抓毒癥診治轉(zhuǎn)變；從自下而上為主向自上而下與自下而上相結(jié)合轉(zhuǎn)變。重中之重是在體制機制上，要更好地解決發(fā)展和保護的矛盾，建立推動綠色發(fā)展的內(nèi)生機制，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。

1. 嚴格落實政府環(huán)保責任。開展中央環(huán)保督查巡視，落實省級黨委政府環(huán)境保護工作黨政同責、一崗雙責。上收環(huán)境監(jiān)測事權(quán)，三年內(nèi)完成國家級大氣、水、土壤監(jiān)測點位的建設(shè)和事權(quán)上收，為保障監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量、強化環(huán)境質(zhì)量指標的硬約束提供支撐。推進省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，2016年在一些省開展試點，力爭2018年政府換屆前基本完成此項改革。推動黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究，自然資源資產(chǎn)離任審計，自然資產(chǎn)負債表編制等改革措施的落實。

2. 強化企業(yè)環(huán)保主體責任。實施好新的《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》，推進水污染防治、土壤污染防治、環(huán)境保護稅等方面法律法規(guī)的制定和修訂。通過對環(huán)境法律的完善和執(zhí)行，使守法常態(tài)化，讓環(huán)境違法行為受到應(yīng)有處罰。使企業(yè)環(huán)境行為的外部性內(nèi)部化，促進建立公平規(guī)范的市場競爭秩序。實施工業(yè)污染源全面達標的排放計劃，督促企業(yè)落實達標排放責任。整合環(huán)境影響評價、總量控制、環(huán)保標準等制度，實施排污許可一證式管理，將排污許可證制度建設(shè)成為固定點源環(huán)境管理的核心制度。開展環(huán)境損害賠償相關(guān)試點，推進環(huán)境損害賠償鑒定評估納入司法鑒定管理體系建設(shè)，改變“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的不合理狀況。

3. 健全環(huán)境保護市場體系。推廣綠色信貸，支持設(shè)立各類綠色發(fā)展基金，通過推進PPP、政府購買服務(wù)、第三方治理等，鼓勵各類投資進入環(huán)保市場。建立健全排污權(quán)初始分配制度和交易市場，推行環(huán)保標志管理。實施環(huán)保領(lǐng)跑者制度，打造綠色供應(yīng)鏈，鼓勵發(fā)展環(huán)保技術(shù)咨詢、系統(tǒng)設(shè)計、運營管理等專業(yè)化服務(wù)。培育環(huán)保品牌企業(yè)，推動治污減排監(jiān)測監(jiān)控等核心環(huán)保技術(shù)，鼓勵產(chǎn)品、裝備、設(shè)備研發(fā)，加強環(huán)?？萍紕?chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化。分析建立企業(yè)環(huán)境信用評價體系，構(gòu)建守信激勵與失信懲戒機制，在環(huán)境高風險領(lǐng)域建立環(huán)境污染強制責任保險制度。

4. 倡導(dǎo)全民參與。加強資源環(huán)境國情和生態(tài)價值觀教育，推進綠色消費革命，引導(dǎo)公眾向勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式轉(zhuǎn)變。全面推進大氣和水等環(huán)境質(zhì)量信息公開，以及排污單位和監(jiān)管部門環(huán)境信息公開，完善項目的環(huán)境影響評價信息公開機制，鼓勵公眾對政府環(huán)保工作、企業(yè)排污行為進行監(jiān)督。環(huán)保部門將堅持改革創(chuàng)新，完善環(huán)境治理體系，提升環(huán)境治理能力，著力改善環(huán)境質(zhì)量，加快補齊生態(tài)環(huán)境短板，提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為全面建成小康社會作出應(yīng)有的貢獻。

（作者為國家環(huán)境保護部副部長）