我國金融消費糾紛投訴處理機制研究

范衛(wèi)國

摘 要：當前，為彌補傳統(tǒng)金融消費糾紛處理機制存在非專業(yè)性以及非效率性等問題，在中國人民銀行的主導下，我國先后在全國十余個市、縣的人民銀行中心支行設(shè)立了金融消費者權(quán)益保護中心，旨在建立統(tǒng)一的金融消費糾紛投訴處理平臺。不過，當前的金融消費糾紛投訴處理機制尚存在法律依據(jù)缺失、統(tǒng)一的監(jiān)管體系未建立、投訴處理機制缺乏效力約束等缺陷和不足，應當通過強化對金融消費者進行傾斜性法律保護、設(shè)置保護金融消費者的專門性機構(gòu)以及完善金融消費糾紛的訴訟和非訴處理機制等途徑，實現(xiàn)金融消費糾紛的依法快速解決。

關(guān)鍵詞：金融消費糾紛；投訴處理機制；替代性糾紛解決機制；金融消費者投訴中心

[中圖分類號] F832；D922.28 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）04-0087-07

一、引 言

近年來，隨著我國金融業(yè)的快速發(fā)展，金融機構(gòu)之間、金融機構(gòu)與金融消費者之間、非金融機構(gòu)的組織及個人相互之間的金融糾紛越來越多。尤其是金融機構(gòu)與金融消費者（客戶）之間的信訪投訴糾紛，牽掣了金融企業(yè)及其監(jiān)管機構(gòu)大量的人力與物力，也引起了金融監(jiān)管機構(gòu)的高度重視。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2014年全年，深圳市銀監(jiān)局共受理了各類信訪投訴近4 000件，其中，書面來信近680件，接訪人次160人次，接聽群眾電話咨詢和投訴高達3 000余次。而就近年來深圳市金融消費投訴的事項而言，僅20%屬于違法違規(guī)信訪事項，其余80%左右為服務及產(chǎn)品類糾紛。[1]而在上海，2013年上半年上海銀監(jiān)局共收到各類投訴事項1 037件。其中，反映金融消費者與金融機構(gòu)服務糾紛類投訴最為突出，占比88.90%。從金融消費者的投訴類型看，主要集中在信用卡、存貸糾紛、代理保險、服務質(zhì)量、理財產(chǎn)品和服務收費等方面，占比分別為26.60%、15.70%、14.20%、7.20%、6.20%和5.70%。[2]無須過多例證，無論是從日常媒體報道，還是相關(guān)機構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)中，都可以明顯看到金融消費糾紛在我國正呈現(xiàn)急劇上漲的態(tài)勢。金融消費糾紛的持續(xù)增長，不僅直接影響了民眾進行金融消費的積極性，同時也對金融市場的穩(wěn)定帶來較大影響。在此背景下，旨在快速便捷解決金融消費糾紛的投訴處理機制在我國應運而生。

二、我國金融消費糾紛投訴處理機制的現(xiàn)狀

為解決傳統(tǒng)金融消費糾紛處理機制的弊端，滿足金融消費者專業(yè)、快捷、方便解決金融消費糾紛的需求，自2011年起，中國人民銀行和銀監(jiān)會就開始探索在其內(nèi)部建立專門的金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)，并相繼出臺了諸如《金融消費者權(quán)益保護試點工作實施方案》、《金融消費者權(quán)益保護辦法（試行）》、《中國銀監(jiān)會關(guān)于完善銀行業(yè)金融機構(gòu)客戶投訴處理機制切實做好金融消費者保護工作的通知》等有關(guān)金融消費糾紛處理和金融消費者保護的規(guī)定。在人民銀行和銀監(jiān)會的指導和督促下，各地人民銀行分支機構(gòu)及其銀監(jiān)會派出機構(gòu)也開始嘗試設(shè)立專門性的金融消費者保護機構(gòu)，并相繼出臺諸如《金融消費者權(quán)益保護試點工作實施方案》、《金融消費者權(quán)益保護辦法（試行）》等有關(guān)金融消費糾紛處理和金融消費者保護的規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年末，人民銀行1 301個分支機構(gòu)開展了金融消費權(quán)益保護試點工作。所有試點分支機構(gòu)共受理消費者投訴11 988件，其中涉及人民銀行職責的投訴5 544件，涉及業(yè)務主要包括人民幣管理、支付結(jié)算、征信管理等。[3]金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)的成立和金融糾紛處理辦法的出臺使我國金融消費者保護工作水平得以提升，而相關(guān)的實踐經(jīng)驗也為今后金融消費者保護專門性法律的出臺提供了可資參考的依據(jù)。

（一）組織機構(gòu)及工作職能

2012年8月，繼保監(jiān)會設(shè)立保險消費者權(quán)益保護局、證監(jiān)會設(shè)立投資者保護局之后，中國人民銀行和銀監(jiān)會相繼在其內(nèi)部分別設(shè)立了金融消費者權(quán)益保護局和消費者保護局，并出臺了有關(guān)金融消費者保護的規(guī)范性文件。根據(jù)2013年《中國人民銀行金融消費者保護工作管理辦法（試行）》（以下簡稱“人民銀行《管理辦法》”）第九條規(guī)定，各地金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)的主要職能：①制定轄區(qū)內(nèi)金融消費者權(quán)益保護工作實施細則；②監(jiān)督、評估轄區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)金融消費者權(quán)益保護工作，必要時組織現(xiàn)場檢查調(diào)查；③在轄區(qū)內(nèi)開展金融消費者教育工作，宣傳金融知識，增強金融消費者維權(quán)意識，提升其識別金融風險產(chǎn)品的能力；④受理轄區(qū)內(nèi)中國人民銀行法定職責范圍內(nèi)的金融消費者投訴和涉及跨市場、跨行業(yè)類交叉性金融產(chǎn)品、服務的金融消費者投訴，組織對投訴的分辦、轉(zhuǎn)辦、督辦，必要時組織對投訴的調(diào)查和調(diào)解；⑤為金融消費者提供咨詢服務；⑥對群體性等重大金融消費爭議，會同相關(guān)部門，提出處理意見，并按規(guī)定進行報告；⑦牽頭本機構(gòu)相關(guān)職能部門推動轄區(qū)內(nèi)金融消費爭議數(shù)據(jù)庫建設(shè)，并負責業(yè)務數(shù)據(jù)的日常維護、統(tǒng)計和分析；⑧調(diào)查、研究金融消費者行為特點；⑨指導、考核下一級分支機構(gòu)金融消費權(quán)益保護工作；⑩中國人民銀行授權(quán)的其他職能。而根據(jù)中國銀監(jiān)會官方網(wǎng)站信息，消費者保護局主要履行以下職能：①研究國內(nèi)外金融領(lǐng)域消費者（投資者）保護情況，制定銀行業(yè)金融機構(gòu)消費者權(quán)益保護總體戰(zhàn)略、政策法規(guī)，并對監(jiān)管政策制定和執(zhí)行中對消費者權(quán)益保護的充分性和有效性進行評估；②協(xié)調(diào)推動建立并完善銀行業(yè)金融機構(gòu)消費者服務、教育和保護機制，建立并完善投訴受理及相關(guān)處理的運行機制；③統(tǒng)籌策劃、組織開展銀行業(yè)金融機構(gòu)消費者宣傳教育工作；④組織開展銀行業(yè)金融機構(gòu)消費者權(quán)益保護實施情況的監(jiān)督檢查，依法糾正和處罰不當行為。為有效監(jiān)管銀行業(yè)金融機構(gòu)開展金融消費者權(quán)益保護工作，2013年8月，中國銀監(jiān)會制定印發(fā)了《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕38號，以下簡稱“銀監(jiān)會《工作指引》”），對銀行業(yè)金融機構(gòu)參與保護金融消費者工作的行為準則、制度保障以及監(jiān)督管理等事項進行了詳細規(guī)定，從而初步形成了“內(nèi)外結(jié)合”的金融消費者權(quán)益保護體系。

就地方層面而言，在人民銀行和銀監(jiān)會分別成立金融消費者權(quán)益保護局和消費者保護局前后，各地陸續(xù)開始了嘗試設(shè)立專門性的金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)。就目前實踐情況看，雖然人民銀行和銀監(jiān)會都要求其分支機構(gòu)和派出機構(gòu)加強金融消費者的保護工作，但是銀監(jiān)會的各派出機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)的情況較少，目前各地的金融消費者保護中心和金融消費者維權(quán)組織大多是由人民銀行各分支機構(gòu)單獨設(shè)立或者聯(lián)合設(shè)立的，設(shè)立模式主要有四種：第一，由人民銀行分支機構(gòu)在其內(nèi)部單獨設(shè)立專門性的金融消費者維權(quán)機構(gòu)，采取該模式的有安徽懷遠、重慶云陽、山東東營等地；第二，由人民銀行分支機構(gòu)的原有部門兼職履行金融消費者權(quán)益保護的相關(guān)職責，例如人民銀行廣州分行、天津分行、南京分行等直轄市或者省會級分行大多沒有設(shè)立單獨的金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)，但普遍具有處理或者協(xié)調(diào)金融消費糾紛的職能；第三，由人民銀行聯(lián)合工商部門、消費者協(xié)會等部門共同設(shè)立金融消費者維權(quán)中心，例如四川溫江區(qū)金融消費投訴站就是由人民銀行聯(lián)合當?shù)毓ど滩块T、消費者協(xié)會等共同設(shè)立的；第四，由工商管理部門、消費者協(xié)會或者金融機構(gòu)單獨或者聯(lián)合設(shè)立金融消費者維權(quán)機構(gòu)，例如浙江仙居的金融消費維權(quán)服務站是由該地工商部門和工商銀行聯(lián)合設(shè)立的。其中，由各地人民銀行分支機構(gòu)主導設(shè)立或者參與設(shè)立的金融消費者機構(gòu)是我國目前較為常見的模式。

（二）適用范圍

1.主體適用范圍

就金融消費糾紛的主體而言，主要包括金融消費者和金融機構(gòu)兩類。其中，對于何為“金融消費者”，根據(jù)人民銀行《管理辦法》第四條規(guī)定，其是指中華人民共和國境內(nèi)購買、使用金融機構(gòu)銷售的金融產(chǎn)品或接受金融機構(gòu)提供的金融服務的自然人。對此，銀監(jiān)會《工作指引》第三條也規(guī)定，“本指引所稱銀行業(yè)消費者是指購買或使用銀行業(yè)產(chǎn)品和接受銀行業(yè)服務的自然人?！边@也意味著，相關(guān)法人和組織機構(gòu)等主體之間的金融消費糾紛不屬于人民銀行金融消費者保護中心的受理范圍。不過，某些地方并未將金融消費者的界定嚴格限定為“自然人”，而是擴大至法人及相關(guān)組織。例如，根據(jù)2010年《人民銀行無錫市中心支行金融消費者權(quán)益保護試行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱的金融消費者是指在金融機構(gòu)購買金融產(chǎn)品、接受金融服務的自然人、法人或其他組織。”類似地，根據(jù)2011年《六安市金融消費者權(quán)益保護辦法》第二條的規(guī)定，金融消費者是指在金融機構(gòu)購買金融產(chǎn)品、接受金融服務的自然人。但在金融機構(gòu)購買金融產(chǎn)品、接受金融服務的法人或其他組織，也被視作該辦法所稱的金融消費者。

在對金融機構(gòu)的理解上，人民銀行《管理辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱金融機構(gòu)，是指依法設(shè)立的從事金融業(yè)務的銀行業(yè)金融機構(gòu)、證券期貨金融機構(gòu)、保險公司及其他保險組織?！睂Υ?，銀監(jiān)會《工作指引》雖未明確界定金融機構(gòu)的范圍，但規(guī)定該《工作指引》適用主體范圍包括各政策性銀行、國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、金融資產(chǎn)管理公司，郵政儲蓄銀行，銀監(jiān)會直接監(jiān)管的信托公司、企業(yè)集團財務公司、金融租賃公司，中國銀行業(yè)協(xié)會、中國信托業(yè)協(xié)會、中國財務公司協(xié)會等。顯然，銀監(jiān)會并未將金融機構(gòu)限定在傳統(tǒng)的“銀行”、“證券”及“保險”等領(lǐng)域，而是對其進行了廣義的解釋。而就地方而言，各人民銀行分支機構(gòu)對“金融機構(gòu)”的界定又不盡相同。例如，2011年《人民銀行南京分行金融消費者權(quán)益保護暫行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱金融機構(gòu)，是指在人民銀行南京分行轄內(nèi)依法設(shè)立的從事金融業(yè)務的商業(yè)銀行、信用合作社、信托投資公司、證券公司、保險公司以及從事金融業(yè)務的其他機構(gòu)?！?011年《云陽縣金融消費者權(quán)益保護辦法（試行）》第二條規(guī)定：“本辦法所稱金融機構(gòu)，是指在本縣依法經(jīng)營的銀行、信托、證券、保險以及從事金融業(yè)務的其他機構(gòu)。”

2.適用案件范圍

人民銀行、銀監(jiān)會及各地金融消費者保護機構(gòu)在適用主體上存在的分歧，也決定了各地在處理的金融案件范圍上有諸多差別。根據(jù)人民銀行《管理辦法》第五條和第十一條規(guī)定，金融消費爭議是指金融消費者與金融機構(gòu)之間因購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務產(chǎn)生的爭議。具體包括：①中國人民銀行法定職責范圍內(nèi)的金融消費者投訴；②涉及跨市場、跨行業(yè)類交叉性金融產(chǎn)品和服務的金融消費者投訴。對于除此之外的金融消費者投訴，《管理辦法》建議人民銀行各分支機構(gòu)建立工作協(xié)調(diào)機制，將相關(guān)糾紛轉(zhuǎn)交金融監(jiān)管部門、金融機構(gòu)等進行處理，這也造成人民銀行分支機構(gòu)在對金融消費投訴的界定上存在差別。因此，在人民銀行總行層面，金融消費糾紛主要是指金融消費者與銀行業(yè)金融機構(gòu)之間在購買、使用金融產(chǎn)品和金融服務過程中產(chǎn)生的爭議。對此，有些地方性金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)并未完全拘泥于銀行業(yè)金融糾紛，而是將保險、證券業(yè)的相關(guān)糾紛納入其中。例如，《懷遠縣金融消費者權(quán)益保護工作辦法（試行）》明確規(guī)定金融消費者與銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)之間的糾紛均屬于糾紛處理的范疇，并以列舉的形式明確了受案范圍：第一，銀行方面，主要包括涉及征信、銀行卡、票券、人民幣流通、外匯以及其他相關(guān)糾紛；第二，保險方面，主要包括金融機構(gòu)違反《中華人民共和國保險法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》及有關(guān)保險業(yè)務規(guī)章以及未履行告知義務、理賠義務或采取欺騙手段誘騙金融消費者接受保險產(chǎn)品給金融消費者合法權(quán)益帶來損害的糾紛；第三，證券方面，主要為證券公司違反《中華人民共和國保險法》及有關(guān)業(yè)務規(guī)章，侵犯金融消費者合法權(quán)益的糾紛；第四，維權(quán)中心認為可以調(diào)解的金融機構(gòu)侵犯消費者合法權(quán)益的其他事項。

（三）處理程序

1.案件受理

一般而言，各金融消費者投訴中心受理的實體條件包括：一是投訴人符合金融消費者的要求；二是有明確的被投訴對象；三是有具體的投訴請求、事實和理由。此外，投訴中心受理案件還有程序性要求，如果爭議雙方已經(jīng)通過其他途徑予以處理或者超過了投訴時效，投訴中心將拒絕受理。例如，人民銀行《管理辦法》第十六條規(guī)定，“金融消費者投訴有下列情形之一的，中國人民銀行各級分支機構(gòu)不予受理：（一）沒有明確的投訴對象和投訴事由的；（二）投訴人與被投訴金融機構(gòu)已經(jīng)達成和解協(xié)議并執(zhí)行，沒有新情況、新理由的；（三）中國人民銀行相關(guān)分支機構(gòu)已經(jīng)就投訴事項進行過調(diào)解并達成了調(diào)解協(xié)議書的；（四）人民法院、仲裁機構(gòu)、金融監(jiān)管機構(gòu)等部門已經(jīng)受理或者處理的；（五）不符合法律、法規(guī)、規(guī)章有關(guān)規(guī)定的。”而《懷遠試行辦法》第八條的規(guī)定則更為具體，該條規(guī)定：“下列事項，維權(quán)中心不予受理：（一）不是在金融機構(gòu)固定營業(yè)場所接受金融服務的；（二）沒有明確的訴求或者沒有真實準確的被投訴方的；（三）金融消費者與金融機構(gòu)服務人員在服務活動過程中產(chǎn)生糾紛，未給金融消費者造成經(jīng)濟損失的；（四）公民個人之間私下交易金融產(chǎn)品或通過非法渠道購買金融產(chǎn)品的；（五）金融機構(gòu)或服務人員已經(jīng)告知相關(guān)金融產(chǎn)品可能會帶來投資風險，或金融消費者應當意識到相關(guān)金融產(chǎn)品可能會帶來投資風險的；（六）消費者不能提供必要證據(jù)的；（七）金融消費者因受到網(wǎng)絡(luò)或其他詐騙通過網(wǎng)上銀行或銀行柜臺辦理匯款、轉(zhuǎn)賬等金融業(yè)務財產(chǎn)受到損失，或由此購買金融產(chǎn)品（國債、保險、證券等金融產(chǎn)品）財產(chǎn)受到損失，金融機構(gòu)無責任或過錯的；（八）爭議雙方已在本中心或消費者協(xié)會調(diào)解下達成調(diào)解協(xié)議并已履行，且無新情況、新理由、新證據(jù)的；（九）法院、仲裁機構(gòu)或有關(guān)行政部門已經(jīng)受理的；（十）法律、法規(guī)或政策明確規(guī)定應由指定部門處理的；（十一）金融消費者知道或者應該知道自己的權(quán)益受到侵害超過六個月的；（十二）因不可抗力造成損害的；（十三）其他不符合有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的?！?/p>

2.處理流程

對于可以受理的金融消費糾紛案件，根據(jù)人民銀行《管理辦法》第十二條的規(guī)定，金融消費者原則上應先向金融機構(gòu)進行投訴。金融機構(gòu)對投訴不予受理或者在一定期限內(nèi)不予處理，或金融消費者對金融機構(gòu)處理結(jié)果不滿意的，金融消費者可以向當?shù)刂袊嗣胥y行分支機構(gòu)進行投訴。在向金融消費者保護機構(gòu)投訴時，金融消費者可以選擇使用來訪、書信、電話、網(wǎng)絡(luò)以及電子郵件等形式，同時，在涉及重大投訴問題時，金融消費者保護機構(gòu)一般會要求金融消費者或者機構(gòu)工作人員填寫完整的投訴信息，以確保投訴事項得以順利解決。在決定受理后，金融消費者保護機構(gòu)會視不同情況對投訴作出以下處理：

第一，審查投訴是否屬于職責范圍。根據(jù)人民銀行《管理辦法》第十五條規(guī)定，人民銀行各分支機構(gòu)在收到投訴后，應當在五個工作日內(nèi)作出是否受理的決定。決定受理的，應當說明投訴處理程序和期限；不予受理的，應當說明理由。

第二，對投訴案件的分流。對于金融機構(gòu)存在違反法律、法規(guī)、規(guī)章情形的，人民銀行各分支機構(gòu)將視其職責決定自行處理或者轉(zhuǎn)交其他部門處理；對于其他投訴情形，人民銀行各分支機構(gòu)將視投訴事項決定直接處理或者在五個工作日內(nèi)將相關(guān)投訴材料副本轉(zhuǎn)交被投訴金融機構(gòu)處理。

第三，金融機構(gòu)的處理程序。被投訴金融機構(gòu)在接到投訴副本等材料后，應當在十五個工作日內(nèi)答復處理結(jié)果；未在規(guī)定時間內(nèi)處理完畢的，相關(guān)金融機構(gòu)應當向人民銀行分支機構(gòu)說明投訴處理的原則、進展以及與投訴人的協(xié)商情況，并在處理完畢后向人民銀行分支機構(gòu)進行反饋。

第四，金融機構(gòu)與投訴人未達成和解協(xié)議的處理。對于金融機構(gòu)與投訴消費者未達成和解的，人民銀行分支機構(gòu)將視投訴事項是否處于職能范圍，決定由相關(guān)職能部門、金融消費者保護機構(gòu)調(diào)解，或者由金融消費者保護機構(gòu)牽頭、協(xié)調(diào)相關(guān)部門調(diào)解。

第五，人民銀行分支機構(gòu)的調(diào)解程序。對于職責范圍內(nèi)的事項，人民銀行分支機構(gòu)的相關(guān)職能部門或者金融消費者保護機構(gòu)應當在受理投訴之日內(nèi)四十五個工作日內(nèi)終結(jié)調(diào)解；對于情況復雜的投訴事項，應當在三個月內(nèi)辦理完畢，并向投訴人作出解釋。對于達成調(diào)解協(xié)議的，人民銀行分支機構(gòu)一般應當制作調(diào)解書，如果雙方當事人認為無需制作調(diào)解書的，可以采取口頭協(xié)議形式，并由人民銀行分支機構(gòu)予以記錄。

第六，人民銀行分支機構(gòu)調(diào)解失敗的處理。對于無法達成調(diào)解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議書生效后無法執(zhí)行的，人民銀行各分支機構(gòu)應當將相關(guān)結(jié)果明確告知投訴人，由投訴人選擇向相關(guān)部門提起仲裁或者訴訟。

根據(jù)各金融消費者權(quán)益保護中心有關(guān)金融投訴的處理流程，可將金融消費糾紛處理流程總結(jié)見表1。

三、我國金融消費者投訴中心運行情況評析

（一）取得的成效

第一，確定了金融投訴處理的基本依據(jù)。就世界范圍而言，目前許多經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)已經(jīng)制定了較為完善的金融消費者保護法律法規(guī)。例如，英國先后制定了《2000年金融市場與服務法》、《2009年銀行法》、《2010年金融服務法》；美國制定了《1999年金融服務現(xiàn)代化法》、《2000年消費者財務隱私保密最終規(guī)則》、《2010年多德—弗蘭克華爾街改革和個人消費者保護法案》。此外，澳大利亞、新加坡也制定了《金融服務改革法令》、《公平交易指引》等法律文件。與其他發(fā)達國家相比，雖然我國先后制定了《消費者權(quán)益保護法》、《商業(yè)銀行法》、《中國人民銀行法》等有關(guān)消費者保護的法律，但由于對金融消費者主體存在認識分歧以及我國側(cè)重金融監(jiān)管而非金融消費保護的立法模式，使得我國金融消費者保護亟待加強而相關(guān)專門性立法相對滯后的矛盾日益突出。

在此背景下，自2011年起，中國人民銀行牽頭先后制定了《金融消費者權(quán)益保護辦法（試行）》以及《中國人民銀行金融消費者保護工作管理辦法（試行）》，為我國銀行業(yè)有關(guān)金融消費者保護工作提供了相對具體、完善的依據(jù)。而在此期間，銀監(jiān)會也相繼發(fā)布了《中國銀監(jiān)會關(guān)于完善銀行業(yè)金融機構(gòu)客戶投訴處理機制切實做好金融消費者保護工作的通知》以及《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》。人民銀行及銀監(jiān)會有關(guān)消費者保護的規(guī)定，明確要求銀行業(yè)金融機構(gòu)應當牢固樹立公平對待金融消費者的觀念，并將其融入公司治理和企業(yè)文化建設(shè)當中，建立健全金融消費者保護機制。在人民銀行和銀監(jiān)會的推動下，人民銀行各分支機構(gòu)逐步自行設(shè)立或者聯(lián)合工商部門、消費者協(xié)會等聯(lián)合設(shè)立金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)，并出臺了有關(guān)金融消費投訴的處理意見，明確了金融消費者的權(quán)利、金融機構(gòu)的義務、金融消費者權(quán)益保護對象、申訴處理流程、責任追究方式等事項，細化了金融消費者的權(quán)益和保護金融消費者權(quán)益的程序，從制度上對金融消費者權(quán)益保護工作進行規(guī)范，為金融消費者提供了處理糾紛的方式和依據(jù)。

第二，健全了金融消費糾紛處理機制。長期以來，我國的金融消費糾紛處理方式雖然方式較多，但由于專業(yè)性不強、效率不高、成本高昂等原因使得金融消費糾紛的處理長期無法令人滿意。人民銀行主導或參與的金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)的設(shè)立，不僅為金融消費糾紛的解決提供了更為豐富的處理途徑，而且與傳統(tǒng)的糾紛解決機制相比，金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)的糾紛解決機制具有專業(yè)性、快捷性、低成本等優(yōu)勢，尤其是人民銀行有關(guān)金融投訴機制處理程序、處理時限以及案件流轉(zhuǎn)等事項的規(guī)定，在確保金融消費投訴處理工作高效流暢運轉(zhuǎn)的同時，也提升了當事人對金融消費糾紛處理結(jié)果的滿意度。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年11月，人民銀行各分支機構(gòu)共受理了11 717件投訴申訴，已處理完畢10 499件，投訴申訴處理結(jié)果滿意度為98.29%。[4]

除對日常金融消費投訴進行處理外，各投訴中心還通過完善機構(gòu)設(shè)置、健全工作機制、強化部門聯(lián)動等方式，為金融消費糾紛的有效解決切實增強工作合力。例如，在金融消費者維權(quán)機構(gòu)的人員設(shè)置上，除人民銀行以及銀監(jiān)會相關(guān)職能部門工作人員外，很多金融消費者保護機構(gòu)還邀請當?shù)叵M者協(xié)會、工商部門、司法部門以及金融機構(gòu)的工作人員參與金融消費糾紛投訴處理。而在具體的糾紛處理上，金融消費者保護機構(gòu)有時并非獨立對糾紛作出處理意見，而是邀請政府其他職能部門、司法機構(gòu)以及社會團體等單位的工作人員共同參與金融消費糾紛的處置。例如，根據(jù)2011年《南雄市金融消費者權(quán)益保護工作（試點）方案》，南雄市建立了由政府、金融機構(gòu)、法院、消協(xié)等部門參加的金融消費者保護協(xié)調(diào)機制和工作例會制度，明確每年定期召開一次金融消費者權(quán)益保護聯(lián)席會，由消費者協(xié)會、法院相關(guān)負責人與銀行業(yè)金融機構(gòu)代表就轄區(qū)當前金融消費者投訴熱點、訴訟熱點問題進行座談。而人民銀行嘉興市中心支行、人民銀行寧波市中心支行等也加強了與金融機構(gòu)、消費者權(quán)益保護委員會等其他消保組織的聯(lián)系，探索成立了“監(jiān)管部門+金融機構(gòu)+其他消保組織”三位一體的金融消費者投訴處理聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，逐步形成由消費者、監(jiān)管部門、消保組織、金融機構(gòu)以及媒體等多方參與的金融消費者保護體系。

第三，建立金融消費投訴處理的配套制度。首先，建立了金融消費者權(quán)益保護工作的監(jiān)管制度。根據(jù)人民銀行《管理辦法》的規(guī)定，人民銀行及其各分支機構(gòu)應當組織轄區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)對金融消費者權(quán)益保護工作進行自我評估并按照要求報送報告，人民銀行及分支機構(gòu)將根據(jù)金融機構(gòu)自我評估情況和其對金融機構(gòu)的日常管理情況開展評估和檢查，強化對金融機構(gòu)的激勵和約束。通過設(shè)計金融機構(gòu)被申訴數(shù)量、申訴辦結(jié)率和金融消費者滿意度等量化評價指標，定期對金融機構(gòu)配合人民銀行開展金融消費者權(quán)益保護工作進行量化評價，在適當范圍內(nèi)以適當方式通報評價結(jié)果，并將評價結(jié)果作為年度綜合業(yè)務執(zhí)法檢查的依據(jù)之一。對投訴數(shù)量多、群眾反映差的金融機構(gòu)，人民銀行將根據(jù)重點組織開展檢查，督促其規(guī)范經(jīng)營行為，人民銀行及各分支機構(gòu)檢查評估結(jié)果對金融機構(gòu)采取以下措施：①約談該金融機構(gòu)高級管理人員，要求其說明情況；②對該金融機構(gòu)損害金融消費者權(quán)益的行為進行通報、披露；③依法可以采取的其他措施。此外，人民銀行及其分支機構(gòu)還會對這些金融機構(gòu)進行重點關(guān)注，并加大監(jiān)管和指導力度。而在各地的實踐中，有些金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)還探索推出了金融消費者信得過金融網(wǎng)點評價辦法，讓金融消費者直接參與評價工作，力求評價工作更加全面、科學。其次，建立了金融投訴信息公開機制。人民銀行及其分支機構(gòu)根據(jù)對轄區(qū)金融機構(gòu)在消費者保護工作的評估，可按年度對該金融機構(gòu)的相關(guān)工作進行披露，具體為：①向被評估金融機構(gòu)的上級機構(gòu)直至法人機構(gòu)進行通報；②向被評估金融機構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管部門進行通報；③向其他金融機構(gòu)進行披露；④向社會公眾進行披露。

（二）問題及不足

第一，金融消費投訴處理制度的法律效力有待明確。迄今為止，盡管人民銀行和銀監(jiān)會出臺了多個有關(guān)金融消費者權(quán)益保護的規(guī)定，但其有關(guān)金融消費糾紛處理的規(guī)定更多地是有關(guān)消費者保護的政策，而其在金融消費糾紛解決中所扮演的也多是政策協(xié)調(diào)角色，而對金融消費糾紛的具體處理流程并沒有詳細規(guī)定。事實上，目前我國的《消費者權(quán)益保護法》、《商業(yè)銀行法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《價格法》等法律，并沒有對金融消費者權(quán)益的保護作出明確和針對性的規(guī)定，而《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對此也較為宏觀地表示，要“加強對銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風險，保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益，促進銀行業(yè)健康發(fā)展”，而沒有說明人民銀行及其分支機構(gòu)開展金融消費者保護的基本職責及具體依據(jù)等內(nèi)容，更未賦予其解決金融消費糾紛的職能。

因此，從法律位階上看，人民銀行以及銀監(jiān)會所制定的相關(guān)規(guī)定是屬于《中國人民銀行法》或《銀行業(yè)監(jiān)督管理辦法》的下位法，顯然，其有關(guān)金融消費者保護和金融消費糾紛的規(guī)定具有違反上位法之嫌，應屬無效。不過，鑒于我國目前金融消費糾紛持續(xù)增多的現(xiàn)狀，在相關(guān)部門的授權(quán)下，人民銀行及銀監(jiān)會開展的金融消費者保護工作是非常有益的。但就效果而言，缺乏明確的法律指引，金融消費者保護的實踐工作有可能存在“違法”的嫌疑，而這也決定了人民銀行及其分支機構(gòu)制定的有關(guān)金融消費者保護的規(guī)定，無法細致到具體的糾紛解決程序，也無法解決相關(guān)調(diào)解協(xié)議的效力問題。

第二，獨立統(tǒng)一的金融消費者益保護機構(gòu)亟須建立。就世界范圍內(nèi)而言，發(fā)達國家和地區(qū)普遍設(shè)立了有關(guān)金融消費投訴的專門性處理機構(gòu)。以英國為例，至20世紀80年代末，已經(jīng)建立了銀行巡視員組織、房屋互助協(xié)會巡視員組織、投資巡視員組織、保險業(yè)巡視員組織等多個專門處理金融消費者與金融機構(gòu)糾紛的機構(gòu)。不過，在2001年，英國制定了《2000年金融服務和市場法》，并成立了金融服務局（FSA），負責監(jiān)管各項金融服務。此后，金融服務局根據(jù)該法要求，整合了原有的金融業(yè)巡視員組織，建立了統(tǒng)一的金融專員申訴服務機構(gòu)（FOS），負責解決金融消費者各類金融投訴。在美國，美聯(lián)儲于2010年通過了《金融改革法案》，設(shè)立了金融消費者保護局作為金融消費者保護的專門性機構(gòu)，負責通過電話、郵件、傳真以及其他機構(gòu)轉(zhuǎn)送等方式接收有關(guān)銀行、證券、期貨等金融行業(yè)的投訴。

與之相比，雖然我國已經(jīng)陸續(xù)在各地普遍設(shè)立了有關(guān)銀行業(yè)金融消費者的保護機構(gòu)，但就組織機構(gòu)的設(shè)立模式而言，不僅存在由銀行監(jiān)管部門主導、工商部門主導以及消費者協(xié)會主導的多種形式，而且即便是在銀行業(yè)監(jiān)管內(nèi)部，也存在銀監(jiān)會主導的金融消費者保護局和人民銀行主導的金融消費者保護局兩種形式。誠然，鑒于當前我國有關(guān)金融消費者保護法律制度尚不完善的現(xiàn)實，由各地率先開展金融消費者保護的試點，在時機成熟時再將有益的試點經(jīng)驗通過立法的形式予以確認的思路并無不妥，而且我國很多專門性立法的出臺正是沿襲了這種模式。但這種“遍地開花”式的試點，不僅不利于為消費者提供明確的金融消費者維權(quán)方式，而且在實施的過程中，也會因為行業(yè)之間的職能、利益等因素的影響，造成在金融消費者保護上出現(xiàn)消費者無所適從、各保護機構(gòu)的處理方式差異較大等不利于金融消費者維權(quán)的現(xiàn)象。而且，從行業(yè)職能和立法設(shè)計的角度看，由于各機構(gòu)的具體職能存在諸多差異，在有關(guān)金融消費者權(quán)益保護法律出臺的過程中，勢必會牽涉多部門利益以及多部法律的修改，這將使原本就比較脆弱的消費者保護形勢變得更加復雜。

第三，金融消費糾紛處理的信息披露機制仍需完善。根據(jù)人民銀行《管理辦法》的規(guī)定，金融消費者在與金融機構(gòu)發(fā)生爭議時，原則上應當先向金融機構(gòu)進行投訴。該規(guī)定的出發(fā)點在于，作為金融糾紛的當事人，金融機構(gòu)具有其他機構(gòu)、組織和個人無法比擬的知識優(yōu)勢，能夠較為專業(yè)、便捷地解決其與金融消費者的糾紛。不過，實踐中雖然銀行業(yè)金融機構(gòu)普遍開通了電話投訴、網(wǎng)上投訴等糾紛解決途徑，但在受理消費者的投訴后應當怎樣處理以及處理的期限為何，我國各大銀行普遍沒有向社會公布。以工商銀行為例，在其官方網(wǎng)站主頁上并沒有開設(shè)投訴建議的專欄，而在其網(wǎng)站有關(guān)客戶投訴的頁面中，雖然公布了諸如通訊地址、電話、短信銀行、在線留言等多種投訴建議方式，并且為個人客戶和企業(yè)客戶的網(wǎng)上投訴設(shè)置了專門的投訴登記表。但就有關(guān)整個投訴的受理及處理流程等相關(guān)事項，工商銀行雖然表示將按照規(guī)定受理和處理，但沒有對外公布具體的投訴處理辦法。實踐中，由于沒有相關(guān)的規(guī)定可循，一旦消費者在進行投訴后，其能做的只能是被動等待銀行的答復。此外，人民銀行作為金融消費權(quán)益保護機構(gòu)，應當對我國金融消費糾紛的基本情況進行定期發(fā)布，以保障金融消費者的知情權(quán)，但截至目前，人民銀行共受理了多少件金融消費糾紛，常見金融糾紛究竟有哪些具體類型，金融消費投訴糾紛的處理流程以及處理決定的執(zhí)行情況以及當事人的滿意情況等信息均未披露。無疑，這也將對金融消費投訴處理機制的權(quán)威性與處理結(jié)果的可接受度造成影響。

四、我國金融投訴處理機制的完善思路

（一）設(shè)置“專門化”金融消費糾紛投訴的訴訟處理機制

鑒于傳統(tǒng)司法解決途徑在金融消費糾紛的處理上面臨非專業(yè)性、非效率性等缺陷，在今后的立法完善中，應當充分考慮金融消費糾紛的固有特性，建立健全符合金融消費糾紛特點的專門性糾紛處理機制。具體而言：一是擴大金融消費投訴糾紛的訴訟主體。為改變金融消費者個體在金融消費糾紛訴訟中面臨的信息不對稱及調(diào)查取證劣勢，建議《民事訴訟法》以及相應司法解釋明確賦予金融消費權(quán)益保護機構(gòu)以訴訟主體資格，由其作為金融消費者的代表人向法院提起金融消費糾紛訴訟，并通過其人力、財力及知識優(yōu)勢維護金融消費者合法權(quán)益。二是設(shè)置便捷靈活的糾紛處理程序。在確保案件審理的公正性前提下，應保證程序的靈活性，如審前程序中確保當事人能夠進行充分協(xié)商；庭審程序中引入第三方聽證模式；在舉證時限的運用上充分考量案件的復雜性以及當事人的舉證難度；在裁判文書的送達上可充分利用電子郵件等方式進行，以確保案件得以快速、合理地解決。三是規(guī)定“傾斜性”的證明責任規(guī)則?？紤]到金融消費者自身金融知識的有限以及收集證據(jù)能力較弱等因素，建議在金融消費訴訟中引入“舉證責任倒置”規(guī)則，對金融消費者進行“傾斜性”保護。例如，我國臺灣地區(qū)2011年《金融消費者保護法》第十一條規(guī)定：“金融服務業(yè)違反前二條規(guī)定，致金融消費者受有損害者，應負損害賠償責任。但金融服務業(yè)能證明損害之發(fā)生非因其未充分了解金融消費者之商品或服務適合度或非因其未說明、說明不實、錯誤或未充分揭露風險之事項所致者，不在此限?！?/p>

（二）完善“多元化”金融消費糾紛投訴的非訴處理機制

金融消費者的保護強調(diào)糾紛解決的效率性，訴訟模式一直被詬病不能及時解決問題，而協(xié)商、調(diào)解、仲裁等非訴訟方式以其特有的靈活性受到廣泛重視。[5]因此，我國應積極推動非訴訟糾紛解決方式的制度化，降低訴訟成本，使消費者合法權(quán)益得到及時救濟。具體而言：一是規(guī)范金融機構(gòu)內(nèi)部投訴處理程序。首先應制定內(nèi)部投訴處理的最低標準，如要求金融機構(gòu)應配備專門的投訴處理官員、足夠的設(shè)備技術(shù)，并作出及時友善的回應等。其次金融監(jiān)管部門還應對金融機構(gòu)投訴處理程序進行定期評估制度，以防止金融機構(gòu)內(nèi)部處理中不當行為的發(fā)生。二是健全金融監(jiān)管機構(gòu)的投訴處理機制。我國應在健全各級監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)有信訪工作的基礎(chǔ)上，增設(shè)專門的消費者投訴受理部門。金融監(jiān)管機構(gòu)應建立消費者投訴信息數(shù)據(jù)庫，根據(jù)消費者投訴的次數(shù)和涉及金額進行分類、調(diào)查、核實、調(diào)解，并通過定期的信息分析，識別潛在的消費者保護問題，為規(guī)章政策的制定提供參考，使得消費者意見得以受到應有的重視。三是借鑒國外金融服務申訴專員機制，建立便捷高效的金融投訴非訴處理機制。在英國和澳大利亞等國均建立了獨立于金融監(jiān)管的專門的金融投訴處理機制，即金融服務申訴專員機制（FOS），該機制因具有獨立性、專業(yè)性、便捷性、單方約束力等特點從而能夠便捷、低成本地解決糾紛。[6]因此，出于對金融消費者傾斜保護的需要，我國應適時引入金融服務申訴專員機制，并充分借鑒該制度的優(yōu)越性，用以實現(xiàn)我國金融消費糾紛解決過程中“當事人意思和第三方權(quán)威”、“必備的程序要求和效率”、“糾紛解決成本和處理意見的法律拘束力”等關(guān)系的有效制衡。

（三）健全“體系化”金融消費糾紛投訴的相關(guān)機制

首先，完善金融消費專門性立法。從長遠看，我國應當制定《金融消費者保護法》，以實現(xiàn)對金融消費者的專門性保護，并為金融消費糾紛的處理提供專門性法律規(guī)范；從近期看，我國應當適時修訂《消費者權(quán)益保護法》、《中國人民銀行法》以及《民事訴訟法》等法律制度，增加金融消費者保護的相關(guān)內(nèi)容，為金融消費權(quán)益保護工作的開展和金融消費糾紛的專門化處理提供具體、完備的規(guī)則指引。其次，設(shè)立保護金融消費者權(quán)益的專門性機構(gòu)。當前，建立統(tǒng)一的金融消費保護機構(gòu)已成為各主要發(fā)達國家的一致選擇。我國應當積極借鑒金融業(yè)發(fā)達國家經(jīng)驗，結(jié)合金融分業(yè)監(jiān)管的實際情況，建立金融消費者保護適度統(tǒng)一與合理分工的管理模式，由“一行三會”成立專門的金融消費者保護機構(gòu)，共同負責金融消費糾紛的處理和金融消費者的保護工作。最后，健全金融消費糾紛處理的信息披露機制。人民銀行及銀監(jiān)會作為各地金融消費權(quán)益保護機構(gòu)的監(jiān)管部門，應當建立專門性網(wǎng)站，對全國及各地金融消費糾紛投訴處理的基本情況及典型案例等進行定期發(fā)布，并對各地具體金融消費權(quán)益保護工作進行監(jiān)督指導。銀行等金融機構(gòu)，應當通過合理的途徑，完整地向社會民眾公布金融消費中常見的問題以及具體的投訴方式、處理流程、處理期限等信息，以便于金融消費者能夠及時、便利地維護自身合法權(quán)益。

[參考文獻]

[1] 楊貞晶，傅江平.金融消費投訴井噴[N].中國質(zhì)量報，2015-03-20（8）.

[2] 吳善陽.上海銀監(jiān)局上半年收到投訴1037件 服務糾紛近9成[EB/OL].（2013-08-06）[2015-06-01]http：//native.cnr.cn/city/201308/t20130806_513245183.shtml.

[3] 牛娟娟.加強金融消費權(quán)益保護 化解金融消費爭議和風險隱患[N].金融時報，2013-04-17（002）.

[4] 萬靜.央行四個月受理1.1萬件投訴金融消費投訴處理滿意度98%[N].法制日報，2013-02-01（6）.

[5] Howell Jackson，Variation in the Intensity of Financial Regulation： Preliminary Evidence and Potential Implications [J].Yale Journal on Regulation，2007（24）：253，280-281.

[6] 邢會強.處理金融消費糾紛的新思路[J].現(xiàn)代法學，2009（5）：51-52.