淺議警察權(quán)存在的問題及其規(guī)制

尹泠然

刑事訴訟從開始到結(jié)束，是一個向前推進、不斷發(fā)展的過程。在刑事訴訟過程中，按照既定順序進行的彼此關(guān)聯(lián)的一系列訴訟行為，可以劃分為若干相對獨立的部分，即刑事訴訟階段。刑事偵查階段作為刑事訴訟的啟動程序，其能否合法有效地實現(xiàn)階段目標，直接關(guān)系到起訴、審判程序的進行，以及最終能否實現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)的目的，實現(xiàn)司法公正。

一、警察權(quán)的性質(zhì)

在刑事偵查程序中，警察權(quán)是不可忽視的重要力量，是國家維持社會秩序與公民安全的必要工具，也在很大程度上左右著偵查階段對其后訴訟程序的影響。人們一方面需要及時有效的警察權(quán)保障自身安全與社會和諧，與此同時又害怕警察權(quán)過于強大反過來侵犯社會和公民的權(quán)益。如此矛盾的心理不難反映出當今的社會現(xiàn)實：警察權(quán)力與公民權(quán)利在一定條件下成反比例關(guān)系，即警察權(quán)的擴大意味著公民權(quán)的縮小，警察權(quán)的濫用往往使公民權(quán)化為烏有。由此可見，警察權(quán)對公民權(quán)的保障必須控制在一定限度內(nèi)，否則難以避免侵害公民權(quán)的情形發(fā)生。因此，對警察權(quán)邊界的厘定無疑成為重大且富有意義的課題。

在討論刑事偵查中警察權(quán)的濫用與制約問題前，有必要對其權(quán)力性質(zhì)進行分析。歷來存在以下兩種觀點：第一種觀點認為刑事偵查中的警察權(quán)力具有國家司法權(quán)的性質(zhì)。其理由是，司法的意義即為狹義的法的適用，而狹義的法的適用的過程就是訴訟過程。偵查活動作為刑事訴訟的重要階段，其目的是為最終實現(xiàn)國家刑罰權(quán)的司法活動提供基礎(chǔ)。因而，偵查活動是司法活動的重要組成部分，偵查職能具有司法的性質(zhì)。而第二種觀點則認為刑事偵查中的警察權(quán)力是行政權(quán)。從偵查機關(guān)（主要是警察）的一體化組織形式以及行為方式上看，它不容易受到法律的約束，而且在偵查行為的效果上首先注重的是合目的性，而并非合法性，因此不具有司法權(quán)的特征。

我認為，如何判斷刑事偵查中警察權(quán)的性質(zhì)，關(guān)鍵在于如何理解行政權(quán)與司法權(quán)的概念、屬性。司法權(quán)是“法院享有的，對糾紛當事人的事實問題主張和法律問題主張依法進行判斷，以維護法的價值的終局性權(quán)力”。它在本質(zhì)上是一種判斷權(quán)，法官“在審理案件之前，也一定對該項法律進行了一定的判斷”，這種判斷是“法官依靠法律原則和法律規(guī)則就案件當事人提出的事實問題主張和法律問題主張在是非、曲直、正誤、真假方面所具有的多種可能性之間進行的辨別、選擇與斷定”。司法權(quán)作為一種判斷權(quán)，在運行過程中具有如下特性：第一，終結(jié)性。司法活動作為國家解決社會糾紛，保障公民合法權(quán)益的最后一道防線，其程序一旦啟動就必須得出終局的結(jié)論。第二，中立性。由于任何人“不能擔任自己案件的法官”，裁判者只有保持中立性和超然性，對控辯雙方不偏不倚，一視同仁，才能保持司法程序的公正性。第三，獨立性。奧地利法學家凱爾遜說過：“當司法官執(zhí)行屬于其權(quán)限的法律之時，個別規(guī)范的命令之約束是不存在的，此所謂個別規(guī)范的命令系由其他機關(guān)發(fā)出，特別是由非審判機關(guān)發(fā)出的。”如果司法權(quán)違背其獨立性而受到來自其他權(quán)力機關(guān)的干擾，司法的權(quán)威性將不復存在。第四，消極被動性。司法權(quán)只有處于消極被動的地位，堅持不告不理的原則，才能公平、公正地對沖突做出裁決。

由于在刑事偵查中，警察對被追訴者的人身、財產(chǎn)采取強制措施時，其行為的合法性不能由自身加以判斷，應(yīng)當受到中立機構(gòu)的審查，因此警察的權(quán)力不具有司法權(quán)的終局性特征。在偵查活動中，警察更是以發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人和犯罪事實作為中心任務(wù)，通過打擊犯罪保障社會的安全與穩(wěn)定，對于嫌疑人的積極追訴勢必符合其利益要求與價值取向，實質(zhì)上警察已經(jīng)淪為政府的專政工具，并非中立于政府與當事人之間，因此也不具備司法權(quán)的中立性特征。在警察機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)中，無論警察個體還是警察組織，都必須服從、接受來自上級的領(lǐng)導與命令，上下級之間是一種隸屬的關(guān)系，自然不具有司法權(quán)的獨立性特征。在刑事偵查中警察權(quán)力的運作方式是積極主動對社會生活進行干預，尋求對犯罪嫌疑人的刑事追訴以及對證據(jù)的保全，完全不具有司法權(quán)消極、被動的屬性。分析至此，不難得出結(jié)論：刑事偵查中的警察權(quán)不具有司法權(quán)性質(zhì)。

與司法權(quán)不同，行政權(quán)以管理為內(nèi)容，在本質(zhì)上是一種管理權(quán)，它通過一定的行政行為來推行法律所設(shè)定的價值理想。行政權(quán)具有四個顯著特征：第一，主動性。行政權(quán)為了維護國家利益，總是主動干預和管理社會生活。第二，效率性。行政權(quán)的實施以追求效率為首要的價值目標，它總是肩負著特定的任務(wù)，在社會矛盾面前具有傾向性，注重權(quán)利結(jié)果的有效性，在發(fā)展變化的情況中具有應(yīng)變靈活性。第三，支配性?！靶姓?quán)視為政府有效推行社會政策，實現(xiàn)社會管制或提供公共服務(wù)的工具，強調(diào)法律對提高行政效率和促進公共利益而具有的管理與便捷功能，其著眼點在于公共利益優(yōu)先于私人利益”。第四，效力先定性?！靶姓袨橐唤?jīng)成立，不論是否合法，即具有被推定為合法而要求所以機關(guān)、組織或個人予以尊重的一種法律效力”，但其最終是否合法合理必須接受司法審查，不由行政機關(guān)自身決定。

對刑事偵查中警察的權(quán)力加以審視，由于警察的職責便是積極主動地進行偵查活動，為其后的公訴程序做準備，因此帶有強烈的目的性。在某些緊急情況下，警察也可以無證逮捕，無證搜查，充分體現(xiàn)了對于效率的追求。在刑事偵查中，警察采取的各種強制措施以及偵查行為都具有極大的強制性，當事人是無法反抗的。只要警察主觀上認為確有犯罪事實存在，就可以自行采取強制性處分，盡管并不帶有終局性的色彩。由于警察權(quán)的這些特性均與行政權(quán)吻合，基于此，我們認為刑事偵查中的警察權(quán)實質(zhì)上是一種行政權(quán)。

二、警察權(quán)運行中存在的問題

目前，我國偵查機關(guān)存在權(quán)力過于集中的傾向，缺乏必要的內(nèi)部分權(quán)機制，這也很容易導致權(quán)力的濫用。之所以這樣說，是因為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！狈謾?quán)的目的正在于此。

在刑事偵查中，我國警察隊伍作為人民民主專政的重要工具，其最初的定位便是維護國家安全與社會穩(wěn)定，打擊犯罪與保護人民。然而在我國警察隊伍的建設(shè)中，科學文化素質(zhì)匱乏、管理水平不高、執(zhí)法保障不力等問題普遍存在，在實際社會生活中往往把人民作為管理的對象，無法正確認識手中的權(quán)力，極度缺乏權(quán)利保障意識。連權(quán)力主體的自身素質(zhì)都得不到提高和重視，又怎能期待他們嚴格依法行使手中的權(quán)力呢？

由于立法對警察權(quán)力行使的規(guī)定尚不完善，所以給權(quán)力主體留下了較大的自由裁量空間，因此他們往往會選擇對自己有利的方式來行使權(quán)力。例如我國這次《刑事訴訟法》修改在第50條中增加規(guī)定：“不得強迫任何人證實自己有罪”。很多研究者認為這是禁止強迫自證其罪原則在我國《刑事訴訟法》中的首次規(guī)范，對于維護犯罪嫌疑人的訴訟主體地位，保障其合法權(quán)益，防止刑訊逼供等違法行為具有重要意義。然而，由于該項條文被規(guī)定在搜集證據(jù)的要求之中，并沒有被明確規(guī)定為刑事訴訟法的基本原則，“如實回答”義務(wù)的保留導致該項條款很難得到保障，沉默權(quán)等規(guī)則的缺失顯示出禁止強迫自證其罪原則尚未在我國法律中得到充分貫徹。可以說，立法存在漏洞為警察權(quán)的濫用提供了溫床。

三、警察權(quán)的規(guī)制

第一，通過偵羈分離、偵鑒分離實現(xiàn)偵查機關(guān)的內(nèi)部分權(quán)。在我們國家，羈押機關(guān)即看守所是隸屬于偵查機關(guān)的，這樣的機構(gòu)設(shè)置更多的考慮到有利于偵查機關(guān)充分發(fā)揮主觀能動性，提高偵查效率，但事實上也為刑訊逼供等違法行為提供了契機。一旦犯罪嫌疑人被采取強制措施關(guān)入看守所，那么將完全在偵查機關(guān)的一手掌控之中，盡管檢察機關(guān)擁有對看守所監(jiān)督、檢察的職權(quán)，但由于警檢均屬控方，具有訴訟利益上的一致性，因此收效甚微。由此可見，犯罪嫌疑人只有在一個中立機關(guān)的羈押之下，才可能在一定程度上防止侵害自身權(quán)利的情況發(fā)生。實際上，羈押場所的中立性是各國在訴訟活動中普遍遇到的問題，對此每個國家也都采取了不同的應(yīng)對措施。以英國為例，其《警察與刑事證據(jù)法》創(chuàng)立了看守官這一新式警察類型?？词毓俪袚Ｕ戏缸锵右扇藱?quán)利的重要職責，獨立于對被羈押犯罪嫌疑人的任何調(diào)查程序。因而，當一名警官履行看守官職責時，他不得參與從犯罪嫌疑人那里收集證據(jù)的調(diào)查活動，也不得參與針對犯罪嫌疑人的證據(jù)收集活動。以上做法，在我國偵查機關(guān)內(nèi)部體制改革中值得借鑒。當然，從長遠來看還是應(yīng)當將偵查機關(guān)與羈押機關(guān)相對分離，使看守所獨立于偵查機關(guān)，從而形成對警察權(quán)力的制約。由于在我國《刑事訴訟法》中，鑒定被視為一種偵查行為，作為偵查活動的一種輔助手段，通常由偵查機關(guān)自設(shè)的技術(shù)部門作出，帶有明顯的單方性和內(nèi)部性，自偵自鑒的現(xiàn)象非常普遍。基于此，我國有學者提出鑒定活動與偵查活動分離原則，即公安機關(guān)的部門鑒定機構(gòu)必須相對獨立，不能設(shè)置在偵查部門之內(nèi)。偵鑒分離作為制約偵查活動與警察行為的重要手段，能夠在一定程度上保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益不受侵犯。

第三，切實提高警察隊伍自身素質(zhì)，培養(yǎng)權(quán)利保障意識。在我們的社會生活中，有不少人認為警察素質(zhì)普遍偏低，經(jīng)常成為一些惡性事件的導火索。事實上，目前中國的警察大部分是由部隊轉(zhuǎn)業(yè)軍人組成，基本沒有接受過高等教育，專業(yè)能力和綜合素質(zhì)低下。所謂“徒法不足以自行”，要想實現(xiàn)人權(quán)保障與司法正義，如果沒有高素質(zhì)的警察嚴格依法行使手中的權(quán)力，即便有優(yōu)良的法律和健全的制度也無濟于事。警察應(yīng)當知法、懂法、守法，不僅精通本工作領(lǐng)域內(nèi)的法律、法規(guī)，而且對于專業(yè)領(lǐng)域外的知識也要有適當了解，培養(yǎng)權(quán)利保障意識，正確處理公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，全面提高自身工作能力和執(zhí)法水平。因此，可以考慮在偵查機關(guān)內(nèi)部設(shè)立警察的培訓課程，通過學習和考試競爭上崗。當然，我們同時應(yīng)當看到，警察這一職業(yè)屬于“高風險、高強度、高負荷”的“三高”職業(yè)，長期保持精神的高度緊張極易導致心理問題，鑒于此，建議在培訓時增設(shè)“警察心理學”和“警察心理與健康”課程；針對高應(yīng)激、高對抗、高危險的突發(fā)性案件逐步開展警察心理應(yīng)激訓練；建立警察心理服務(wù)與培訓中心，開設(shè)心理熱線、咨詢室、咨詢網(wǎng)站，對警察進行心理測試和心理輔導，這也能夠有效地提高警察的心理健康程度和自我調(diào)節(jié)能力?？傊?，權(quán)力主體素質(zhì)的提升能夠?qū)⒕斓倪`法行為控制在較低的水平，有助于進一步實現(xiàn)人權(quán)保障與司法公正。

第四，完善立法，修復立法漏洞。長期以來，我國法律條文都帶有一定的模糊性與抽象性，這無疑使警察擁有了較大的自由裁量空間，為權(quán)力濫用創(chuàng)造了環(huán)境。如1996年《刑事訴訟法》對案件的證明標準是：案件事實清楚，證據(jù)確實、充分。但在司法實踐中，公檢法普遍反映這一標準不夠具體，難以掌握，經(jīng)常在認識上產(chǎn)生分歧。警察認為案件已滿足事實清楚，證據(jù)確實、充分的要求，在偵查終結(jié)移送檢察機關(guān)后，檢察機關(guān)卻認為還沒有達到標準，退回補充偵查。如果不在立法上對此進行詳細規(guī)定，恐怕警察會充分發(fā)揮手中的自由裁量權(quán)，對于事實上未達到證明標準的刑事案件仍做移送起訴的處理，影響后續(xù)訴訟程序的進行，也給檢察機關(guān)和法院帶來不必要的壓力?；诖?，修改后的《刑事訴訟法》第五十三條規(guī)定：“證據(jù)確實、充分，應(yīng)當符合以下條件：定罪量刑的事實都有證據(jù)證明；據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實；綜合全案證據(jù)，對所認定事實已排除合理懷疑?！睂Α白C據(jù)確實、充分”的具體條件加以明確規(guī)定，便于偵查機關(guān)在實踐中準確適用，在一定程度上避免警察盲目使用自由裁量權(quán)，有效限制其權(quán)力濫用。可以說，該項條文的明確化和具體化是此次《刑事訴訟法》修改中的亮點之一，它與其他條文的增設(shè)、刪改一并為我國的刑事法治化帶來了不小的進步。但我們?nèi)詰?yīng)意識到，立法的完善絕不能僅止步于此。事實上，還有某些條款之間存在矛盾和疑點，如上文提到的“不得強迫任何人證實自己有罪”與“如實回答義務(wù)”之間的關(guān)系問題，可以考慮在相關(guān)的司法解釋中對此加以闡釋，例如犯罪嫌疑人對偵查人員提出的問題，如果不愿意回答，不能采取刑訊逼供等非法方法強迫他回答，但如果要回答，就應(yīng)當如實回答，不應(yīng)作虛假陳述，誤導、干擾偵查活動。

參考文獻：

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[2]轉(zhuǎn)自于汪建成：《沖突與平衡：刑事程序理論的新視角》，北京大學出版社2006年版，第227頁。

[3]轉(zhuǎn)自于陳衛(wèi)東、石獻智：《警察權(quán)的配置原則及其控制—基于治安行政管理和刑事訴訟的視角》，載《山東公安專科學校學報》，2003年第5期。