為法治政府作“編年史”

林鴻潮

為了記錄我國(guó)建成法治政府的歷史進(jìn)程，并逐年檢討得失，為各級(jí)政府提供借鑒，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院從2014年以來(lái)，每年都編寫法治政府藍(lán)皮書出版，以便社會(huì)各界了解當(dāng)年我國(guó)法治政府建設(shè)和理論研究進(jìn)展的全貌。

《法治政府藍(lán)皮書·中國(guó)法治政府年度發(fā)展報(bào)告2015》于2015年12月在京發(fā)布。藍(lán)皮書約30萬(wàn)字，分為正文和附錄。正文包括總報(bào)告和九個(gè)專題報(bào)告：總報(bào)告對(duì)當(dāng)年度我國(guó)法治政府建設(shè)情況進(jìn)行了總體描述，九個(gè)專題報(bào)告則根據(jù)當(dāng)年度我國(guó)法治政府領(lǐng)域的重點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題擬題。2015年的九個(gè)專題報(bào)告的主題分別是：政府權(quán)力清單與責(zé)任清單；《立法法》的修改和實(shí)施；重大事項(xiàng)行政決策制度；行政執(zhí)法體制改革的進(jìn)展；行政程序立法的推進(jìn)；風(fēng)險(xiǎn)管理與公共安全法制的發(fā)展；國(guó)家安全與反恐立法，信訪制度改革；《行政訴訟法》的修改與實(shí)施。

藍(lán)皮書指出，自2015年3月24日中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，各部門、各地方明顯加快了制定政府權(quán)力清單的步伐。但實(shí)踐中還存在如下問(wèn)題：一是權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，同級(jí)政府公布的權(quán)力事項(xiàng)數(shù)量差別巨大。二是有些地方政府清理時(shí)，不完全從權(quán)力的功能和結(jié)構(gòu)上著手，只是以減少權(quán)力數(shù)量為目標(biāo)，隨意性很大。三是內(nèi)容上照本宣科，大部分地方政府在制定權(quán)力清單時(shí)簡(jiǎn)單照抄法條，沒(méi)有加以整理、清理。四是缺少必要的制定程序，聽(tīng)取專家和公眾意見(jiàn)變成走過(guò)場(chǎng)，甚至直接省略。五是存在變相增加權(quán)力的現(xiàn)象，邊清理邊增加，把權(quán)力事項(xiàng)捆扎打包。

藍(lán)皮書總結(jié)2015年我國(guó)行政決策法治有如下亮點(diǎn)：實(shí)行目錄管理、清單管理與量化管理，創(chuàng)新對(duì)重大決策事項(xiàng)范圍的認(rèn)定方式；推行聽(tīng)證事項(xiàng)清單制度，實(shí)行聽(tīng)證事項(xiàng)目錄化管理；完善行政決策論證專家?guī)旃ぷ饕?guī)范，將法律顧問(wèn)引入決策程序中；引入決策作出前的廉潔性評(píng)估，實(shí)現(xiàn)決策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的多元化；確立決策責(zé)任終身制與責(zé)任倒查機(jī)制。存在的主要問(wèn)題是：第一，與重大行政決策相關(guān)的立法位階普遍不高，多為地方政府規(guī)范性文件，拘束力有限。第二，公眾參與程度低，普遍存在參與渠道不暢、政府對(duì)多元利益訴求回應(yīng)遲緩、與公眾之間結(jié)構(gòu)性張力存在等現(xiàn)象。第三，重大決策公開(kāi)性不足，決策作出后的公開(kāi)成為空白。第四，啟動(dòng)行政決策追責(zé)的程序標(biāo)準(zhǔn)模糊，導(dǎo)致責(zé)任追究制度運(yùn)行不暢。

藍(lán)皮書認(rèn)為，2015年城管綜合執(zhí)法有所加強(qiáng)：一是確定了住建部作為中央主管部門。二是從跨部門綜合執(zhí)法開(kāi)始走向基層政府綜合執(zhí)法。三是從相對(duì)集中行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)向全面集中行政處罰權(quán)。四是從“小城管”向“大城管”轉(zhuǎn)變，即探索成立城市管理委員會(huì)。五是城管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化等體制機(jī)制的創(chuàng)新得到繼續(xù)發(fā)展。盡管如此，當(dāng)前城管綜合執(zhí)法存在的問(wèn)題還比較尖銳：第一，城管執(zhí)法的權(quán)力呈現(xiàn)出急劇膨脹的趨勢(shì)。第二，執(zhí)法程序不規(guī)范，因執(zhí)法人員嚴(yán)重短缺，導(dǎo)致編外臨時(shí)工比例很高，致使城管執(zhí)法隊(duì)伍法律意識(shí)淡薄。第三，執(zhí)法裁量權(quán)膨脹，自由裁量權(quán)的行使基本處于失控狀態(tài)。第四，執(zhí)法編制少，執(zhí)法效能弱化。第五，暴力執(zhí)法問(wèn)題仍然突出。

2015年以來(lái)，地方行政程序立法有所推進(jìn)。江蘇省政府、寧夏回族自治區(qū)政府、蘭州市政府相繼發(fā)布地方行政程序規(guī)定。其中，《江蘇省行政程序規(guī)定》《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》是繼《湖南省行政程序規(guī)定》及《山東省行政程序規(guī)定》發(fā)布之后，出現(xiàn)的新一輪省級(jí)地方政府進(jìn)行行政程序立法浪潮的產(chǎn)物。北京市、重慶市的人大常委會(huì)也已啟動(dòng)地方行政程序法的立法程序。但“先地方、后中央”的行政程序立法演進(jìn)路徑存在著明顯不足：其一，行政程序法多由行政機(jī)關(guān)制定，管理法色彩濃厚。其二，行政程序立法效力層級(jí)較低，導(dǎo)致法治政府建設(shè)呈現(xiàn)地方化特點(diǎn)。其三，單行行政程序立法過(guò)于分散，導(dǎo)致法治政府建設(shè)呈現(xiàn)碎片化特點(diǎn)。其四，在新的地方立法中，政府信息公開(kāi)、行政聽(tīng)證等核心程序制度沒(méi)有實(shí)質(zhì)性發(fā)展。

2015年以來(lái)，我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與公共安全法治領(lǐng)域的立法和實(shí)踐均取得較大進(jìn)展。在立法層面，圍繞《食品安全法》《藥品安全法》《安全生產(chǎn)法》等一系列法律法規(guī)的修訂，頒布了一批配套立法；在實(shí)踐層面，各部門、各地方結(jié)合中央政府簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，對(duì)事前監(jiān)管制度進(jìn)行改革，并基于實(shí)踐中所反映出來(lái)的問(wèn)題開(kāi)展了相應(yīng)的專項(xiàng)治理工作。但是，上海外灘踩踏、河南魯山大火、“東方之星”游輪沉沒(méi)、天津港大爆炸等重特大事件在一年多時(shí)間內(nèi)的密集發(fā)生，表明這一領(lǐng)域的制度實(shí)施效果與預(yù)期目標(biāo)，差距還非常巨大。

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。藍(lán)皮書認(rèn)為，黨中央的這一部署抓住了信訪工作的關(guān)鍵，明確了信訪工作制度改革的方向，是做好新時(shí)期信訪工作的基本思路。如何保障合理合法訴求得到解決、從源頭上減少信訪問(wèn)題的發(fā)生、對(duì)涉訴涉法的信訪問(wèn)題依法終結(jié)，是信訪法治化的重要目標(biāo)。在法治化改革方針的指引下，2015年，各部門、各地方陸續(xù)出臺(tái)文件，構(gòu)建了涉法涉訴信訪依法的終結(jié)制度，重點(diǎn)探索訴訪分離制度，引入律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，建立信訪“法定途徑優(yōu)先”制度。但到目前為止，全國(guó)信訪總量仍居高不下、信訪功能錯(cuò)位隨意擴(kuò)大和越位嚴(yán)重、信訪與法定救濟(jì)渠道沖突等問(wèn)題，還是沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性解決，一些地方出臺(tái)“逆法治化”的信訪改革措施，重新強(qiáng)調(diào)、強(qiáng)化信訪的糾紛解決功能。

2014年新修、2015年5月1日實(shí)施的新《行政訴訟法》在受案范圍、管轄制度、登記立案、保障訴權(quán)、簡(jiǎn)易程序、裁判方式、執(zhí)行措施等方面有較大突破。藍(lán)皮書認(rèn)為，新《行政訴訟法》實(shí)施半年多來(lái)，上述制度的效果喜憂參半。例如立案登記制大幅拉高了案件數(shù)量，但行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率并無(wú)改觀。藍(lán)皮書認(rèn)為，目前我國(guó)行政審判仍然存在以下幾個(gè)方面的突出問(wèn)題：第一，在審判理念方面，行政審判法官對(duì)于堅(jiān)守法治與維護(hù)大局、堅(jiān)持社會(huì)效果與法律效果相統(tǒng)一等問(wèn)題上依然認(rèn)識(shí)不清楚，甚至抱有錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。第二，在審判人員方面，行政審判人員缺編的問(wèn)題仍十分突出，法官的專業(yè)性和獨(dú)立性也有待提升。這些問(wèn)題讓人們對(duì)司法人員分類管理改革和法官員額制改革充滿期待，同時(shí)又憂慮重重。第三，在審判體制方面，行政訴訟是在我國(guó)三大訴訟中，最應(yīng)該積極探索審判體制改革的領(lǐng)域，但審判體制改革之路困難重重，如何推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院制度，仍處于初步探索階段。第四，在審判環(huán)境方面，盡管《行政訴訟法》已經(jīng)實(shí)施了25年，但不論是普通民眾，還是行政機(jī)關(guān)以及一些黨政領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于行政訴訟制度還有很多不理解甚至不接受之處，行政訴訟制度發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。