以加快改革服務(wù)全局

賈康?程瑜

“十三五”規(guī)劃綱要（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）第十五章闡述了加快財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)，為財(cái)稅體制改革在未來五年，面對(duì)“每向前邁一步都很難”的改革深水區(qū)，如何繼續(xù)扮演好“先行軍”角色，指明重點(diǎn)問題和基本要領(lǐng)。

確立合理有序的財(cái)力格局

1994年實(shí)施的分稅制改革，統(tǒng)一了稅制，明確了中央和地方收入劃分，奠定了中央財(cái)政權(quán)威，但未能正面處理政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，政府職能逐步擴(kuò)展，中央和地方事權(quán)劃分存在的問題逐漸顯露，同時(shí)收入劃分也存在一些問題，給國家治理帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范和清晰邊界。增加了各級(jí)政府間博弈機(jī)會(huì)與談判成本，制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足。二是部分事權(quán)劃分不合理，且中央事權(quán)明顯不足。應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的事關(guān)國家利益和要素自由流動(dòng)的事務(wù)，中央沒有完整統(tǒng)起來；一些適宜地方管理的事務(wù)沒有完全放下去，既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動(dòng)性，也導(dǎo)致中央部門陷入大量的微觀事務(wù)。三是稅種劃分不到位不合理，地方稅體系遲遲未能成型，對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系合理化形成消極影響。

《綱要》提出“確立合理有序的財(cái)力格局”。一是強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，適度加強(qiáng)中央事權(quán)。二是在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央承擔(dān)中央事權(quán)的支出責(zé)任，地方承擔(dān)地方事權(quán)的支出責(zé)任，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)共同事權(quán)的支出責(zé)任。根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任，在法律法規(guī)明確規(guī)定的前提下，中央應(yīng)對(duì)財(cái)力困難的地區(qū)進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付，省級(jí)政府也要相應(yīng)承擔(dān)均衡區(qū)域內(nèi)財(cái)力差距的責(zé)任，健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度。三是按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的原則，通過對(duì)地方稅權(quán)的界定、地方主體稅種的確立和稅種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，完善地方稅體系，并考慮在保證國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅稅源，不影響周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的前提下，賦予省級(jí)政府對(duì)地方主體稅種一定的管理權(quán)限，如稅率在一定區(qū)間內(nèi)的調(diào)整權(quán)或?qū)哂袇^(qū)域性特征的稅源開征地方性稅種。

建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算

制度

《綱要》提出建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，并對(duì)完善政府預(yù)算體系、實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理和建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等內(nèi)容加以完善。

完善政府預(yù)算體系。我國已初步形成由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算組成的政府預(yù)算體系框架，但預(yù)算體系還存在定位不夠清晰，分工不夠明確，沒有很好形成制度性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制等問題。下一步，應(yīng)按照《綱要》的要求，進(jìn)一步明確四本預(yù)算的收支范圍和功能定位，加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，完善社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制制度，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系。

實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和中期財(cái)政規(guī)劃管理。長(zhǎng)期以來，我國一直實(shí)行年度預(yù)算控制方式，易導(dǎo)致預(yù)算軟約束，實(shí)際上隱含了順周期的財(cái)政政策方向。由于過于看重“平衡狀態(tài)”，在經(jīng)濟(jì)蕭條年份，財(cái)政收入預(yù)算往往不易完成，為了不擴(kuò)大財(cái)政赤字規(guī)模，完成收入預(yù)算就成了政治目標(biāo)，倒逼稅務(wù)部門不得不收“過頭稅”，加劇了企業(yè)負(fù)擔(dān)。而在經(jīng)濟(jì)過熱年份，財(cái)政收入預(yù)算可以超額完成，如果稅務(wù)部門收稅規(guī)模仍然追求多多益善，無異于自行提高任務(wù)基數(shù)，給第二年的任務(wù)量“挖坑”，所以財(cái)稅部門更愿意“藏富于民”，又容易加劇經(jīng)濟(jì)過熱。西方發(fā)達(dá)國家普遍實(shí)行中期預(yù)算制度，待條件成熟，我國應(yīng)轉(zhuǎn)為實(shí)行真正意義上的中期預(yù)算。

建立公開透明的預(yù)算制度。由于原《預(yù)算法》中沒有關(guān)于預(yù)算公開透明的規(guī)定，過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國的預(yù)算草案、決算草案都屬于國家秘密，提供給各級(jí)人大及其常委會(huì)的信息也比較簡(jiǎn)單。2008年，國務(wù)院頒布了《政府信息公開條例》，將預(yù)算、決算、財(cái)政收支、各類專項(xiàng)資金的管理和使用情況等財(cái)政信息列入政府重點(diǎn)公開的信息范圍，我國預(yù)算公開的程度有了很大提高?？梢灶A(yù)見，新《預(yù)算法》的實(shí)施和《綱要》要求的落實(shí)，將成為推進(jìn)我國預(yù)算公開透明的新起點(diǎn)。

改革和完善稅費(fèi)制度

未來五年，稅制改革必須按照《綱要》的部署，結(jié)合“十三五”規(guī)劃和我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，處理好四個(gè)關(guān)系。第一，稅制改革需要與經(jīng)濟(jì)體制改革形成緊密互動(dòng)關(guān)系。稅制改革應(yīng)積極為經(jīng)濟(jì)體制改革提供配合，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革全面深化中實(shí)現(xiàn)稅制的優(yōu)化和完善。第二，稅制改革需要與加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式緊密結(jié)合。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本出路是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提質(zhì)升級(jí)，稅制改革應(yīng)在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展方面作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。第三，稅制改革需要與優(yōu)化分配格局、調(diào)整分配關(guān)系內(nèi)洽配套。要充分運(yùn)用稅收手段，配合市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)制度建設(shè)，努力優(yōu)化初次分配環(huán)境，釋放市場(chǎng)主體“做大蛋糕”的潛力與活力。在再分配領(lǐng)域，則應(yīng)通過“逐步提高直接稅比重”的房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅改革，更為合理和有力地調(diào)節(jié)社會(huì)居民的收入差距，并“抽肥補(bǔ)瘦”地匹配財(cái)政支出方對(duì)弱勢(shì)群體的救濟(jì)補(bǔ)助，促進(jìn)“共同富?！边M(jìn)程。第四，稅制改革需要對(duì)走創(chuàng)新型國家之路、發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力作用加以支持呼應(yīng)。千千萬萬市場(chǎng)主體和社會(huì)成員創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新中的研發(fā)努力，科技第一生產(chǎn)力的“乘數(shù)效應(yīng)”，理應(yīng)得到稅收杠桿的充分支持、有效呼應(yīng)。

完善財(cái)政可持續(xù)發(fā)展機(jī)制

“十三五”時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政也將進(jìn)入“過緊日子”的新常態(tài)，必須探索如何進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改革，使財(cái)政支出各部分的比例適中、重點(diǎn)突出，保證財(cái)政資金的運(yùn)用既符合人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，又能滿足公共政策靈活調(diào)整的需要。對(duì)于不可持續(xù)的支出政策，則需要建立退出機(jī)制，及時(shí)調(diào)整無效和低效支出，騰退重復(fù)和錯(cuò)位支出。要警惕和反對(duì)民粹主義思潮助推的脫離實(shí)際、只顧眼前、吊高公眾胃口而不可持續(xù)的錯(cuò)誤傾向。

一是胸懷全局尊重客觀規(guī)律，合理界定政府職能及各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任的范圍。要按照十八屆三中、五中全會(huì)及《綱要》的要求，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置領(lǐng)域中的決定性作用，加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極推動(dòng)政府從全能型政府向有限政府、服務(wù)型政府和法治政府的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，滿足社會(huì)公共需要的要求，科學(xué)界定財(cái)政支出責(zé)任的范圍與層次。

二是瞻前顧后，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深謀遠(yuǎn)慮，合理安排各項(xiàng)支出。主要內(nèi)容包括：第一，嚴(yán)格控制投資性支出與消費(fèi)性支出。一方面要控制并調(diào)減投資性支出的規(guī)模，尤其是嚴(yán)格控制公共資本流向一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和行政事業(yè)部門的基本建設(shè)；另一方面要注意投資性支出要有保有壓。從嚴(yán)控制行政性公共消費(fèi)，尤其是“三公消費(fèi)”，使有限的資金用于社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和民生支出。第二，教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等重點(diǎn)支出據(jù)實(shí)安排，一般不采取同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤方式。第三，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。此外，還包括完善財(cái)政支出方式，提高財(cái)政資金使用效益；建立規(guī)范、公開、透明的財(cái)政支出管理模式；改善公共治理機(jī)制，提高財(cái)政支出的效率與效果；完善財(cái)政支出監(jiān)督問責(zé)機(jī)制等方面。

（作者分別為全國政協(xié)委員、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)，中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員，閱讀全文請(qǐng)掃描二維碼）