政府采購項目融資

◎許斌 朱怡

政府采購項目融資

◎許斌 朱怡

今年以來，政府采購作為重要的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施被推上歷史舞臺，政府背景的項目融資出現(xiàn)了新的變化，本文從銀行授信評估角度，對地方政府采購項目融資變化及融資主流方式進(jìn)行了分析，并提出思路和建議。

地方政府背景項目融資新變化

在新《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，國務(wù)院相繼出臺了多個政府背景項目投融資指導(dǎo)辦法,主要體現(xiàn)了三個變化：

公共投資公平負(fù)擔(dān)理念之變。完善財政投入及管理方式，在代際公平原則理念之下，改變過去當(dāng)期政府過度融資狀況，使當(dāng)代人和后代人之間在受益期公平地分擔(dān)公共資金投入，平滑年度間財政支出波動，從而有效防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。

政府性債務(wù)化解方式之變。鼓勵引進(jìn)社會資本參與融資平臺存量項目改造，在新建公共服務(wù)項目中，逐漸增加使用政府和社會資本合作模式的比例。由于發(fā)行政府債券約束強(qiáng)且規(guī)模小，難以滿足地方城鎮(zhèn)化建設(shè)投資需求，政府采購模式被寄予厚望。

政府投融資平臺轉(zhuǎn)型之變。平臺公司向產(chǎn)業(yè)投資、城市運營等領(lǐng)域拓展，可以引入政府采購機(jī)制，改造成地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營機(jī)構(gòu)，甚至是專業(yè)的政府采購供應(yīng)商或政府購買服務(wù)的承接主體，還可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。

政府采購項目融資特點

對政府與社會組織關(guān)系的定位。政府通過公共資本和社會資本合作模式向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，將競爭機(jī)制引入了公共資本領(lǐng)域，社會資本的利潤追求和公共部門的公共福利追求在項目合作中共同實現(xiàn)。

強(qiáng)調(diào)私人部門投資。政府要退出項目初始投資，由社會資本來負(fù)擔(dān)項目的建設(shè)投資，通過政府向項目提供的公共服務(wù)支付購買費用來回收私人部門前期建設(shè)投資及運營費用。

項目運作流程多樣化。政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，需執(zhí)行政府采購政策。一般有BT(建造-移交)、DB(設(shè)計-建造)、DBO(設(shè)計-建造-運行)和EPC(設(shè)計-采購-施工)等模式。

PPP模式是政府采購的一種實現(xiàn)形式。所有PPP項目都要經(jīng)過識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等政府采購環(huán)節(jié)進(jìn)行運作。

政府采購資金具有財政公共屬性?！罢少彙北仨氁胸斦Y金的投入，必須納入政府部門的預(yù)算管理。政府采購所形成的債務(wù)必須體現(xiàn)為政府負(fù)債。

當(dāng)前政府采購項目授信評估存在的問題

項目業(yè)主為政府背景公司

從目前政府對項目的運作來看，即使是鼓勵社會資本進(jìn)入的PPP項目和政府采購項目，部分項目業(yè)主仍為政府背景公司為主，投資主體通常由本級或下級政府背景公司出資設(shè)立或者私營企業(yè)僅有象征性出資，其實質(zhì)是翻版的政府融資平臺。

項目要件合規(guī)性難以把握

一是項目要件業(yè)主不一致。政府項目土地多為劃撥用地，無法將該土地劃撥至政府不占主導(dǎo)地位的項目公司，造成用地手續(xù)與項目公司名下的立項、環(huán)評、規(guī)劃等手續(xù)主體不一致。

二是項目要件完整齊備性。各地政府操作規(guī)范程度不同，項目需取得列入各級政府集中采購目錄或政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的公示信息、項目實施方案、政府招標(biāo)方案、合作合同、服務(wù)協(xié)議、保函等要件不齊備。

負(fù)債資金杠桿加大。產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)收益類理財產(chǎn)品一般會作為項目資本金投入，退出期限通常與項目貸款資金還款期限存在錯配，其實質(zhì)是債務(wù)性資金，擴(kuò)大項目負(fù)債資金杠桿。

項目還款來源難以判斷。一是項目還款來源與借款人及項目本身完全分離。二是政府采購合同的超長期限不能對應(yīng)中期財政規(guī)劃，納入未來年度財政預(yù)算支出的剛性約束力有待商榷。三是采購內(nèi)容不斷增加，可能出現(xiàn)流動性風(fēng)險。四是財政預(yù)算收入作為還款來源的項目，政府償債能力受多重因素影響，超長期限難以評估財政還款能力。

可研報告真實性存疑。部分借款人申報項目總投資存在明顯虛高，可能將貸款資金挪用于其他用途。

風(fēng)險緩釋措施弱化。項目中政府出資比例的減少使得政府往往在項目中不再承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，同樣社會投資者也通過項目公司的有限追訴權(quán)來實現(xiàn)風(fēng)險剝離，為項目提供額外的擔(dān)保的意愿較弱，而多數(shù)項目的公益性也決定了其無法提供有效抵押。

政府采購項目授信評估建議

項目評估重點

根據(jù)項目在投融資主體、運作方式和還款來源等方面的變化，針對政府采購項目的特點，應(yīng)注意以下四個方面：

評價供應(yīng)商資格，核實承接主體合法性。除按照政府采購法律規(guī)定的承接主體或供應(yīng)商資格條件外，應(yīng)重點對原融資平臺公司進(jìn)行資格審核，防止通過融資平臺公司采取保底承諾、隱形擔(dān)保、回購等方式舉借政府債務(wù)導(dǎo)致監(jiān)管風(fēng)險。

評價政府采購流程，核實采購行為合規(guī)性。重點審查行政審批文件的完備性、采購主體是否取得授權(quán)、采購內(nèi)容是否已列入同級政府集中采購目錄或購買服務(wù)目錄、是否通過政府采購法等有關(guān)規(guī)定方式進(jìn)行采購。

評價承債主體的項目承接能力，核實完工可靠性。重點審查承接主體是否具有項目投資經(jīng)驗和相關(guān)行業(yè)的經(jīng)營經(jīng)驗、承接主體是否具有出資實力。

評價財政承受能力和政府履約能力，核實還款確定性。重點判斷項目主辦政府和財政部門的行政層級、審查政府債務(wù)率、負(fù)債率，存量債務(wù)履約、上級財政的債務(wù)總量控制情況，并了解當(dāng)?shù)卣男抛u(yù)記錄和信息透明度。

項目授信評估方法

授信評估調(diào)查內(nèi)容

市場分析

區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境。了解區(qū)域所轄土地面積、人口及增長情況、主要經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和特色、項目有關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展等情況以及區(qū)域未來發(fā)展規(guī)劃，判斷項目的外部條件。

地方政府實力?？赏ㄟ^政府行政層級、經(jīng)濟(jì)實力、財政實力、財政質(zhì)量幾個方面綜合評價，除歷史情況外，還需考慮中期財政規(guī)劃內(nèi)容。

政府承債能力。參考《政府性債務(wù)審計結(jié)果》中的債務(wù)負(fù)擔(dān)情況指標(biāo)，重點計算近三年政府債務(wù)率和政府總債務(wù)率，同時可輔助以下分析指標(biāo)：

總體來說，在我國城市化和工業(yè)化快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)起飛階段，政府投資對于加速城市公用事業(yè)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，改善民生環(huán)境，建立和諧社會發(fā)揮著極其重要的作用。隨著政府轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理、深化改革的推進(jìn)，地方政府投融資機(jī)制正發(fā)生著重大變化，銀行授信評估要在融資主體合規(guī)、項目程序合法、投融資結(jié)構(gòu)合理的前提下，深入研究分析政府采購項目融資模式創(chuàng)新，按照穿透原則，切實防范監(jiān)管風(fēng)險、法律風(fēng)險、用途風(fēng)險。

（作者單位：中國建設(shè)銀行股份有限公司重慶市分行）