地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理的博弈分析

趙紅漫　許靜怡　陳庭強(qiáng)

【摘 要】 從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，運(yùn)用博弈理論，構(gòu)建了中央政府監(jiān)管和地方政府舉債的博弈模型，探討了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的影響因素及影響機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，中央政府和地方政府的收益、中央政府監(jiān)管行為策略、地方政府舉債成本、中央政府監(jiān)管成本等因素對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成具有積極影響。

【關(guān)鍵詞】 地方政府舉債； 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)； 博弈模型

【中圖分類號(hào)】 F810.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2016）20-0010-05

引 言

根據(jù)國家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，自2010年年底到2013年6月底，我國地方政府債務(wù)規(guī)模大幅度增長67%，達(dá)到17.9萬億元。在2007年到2013年的六年時(shí)間里，地方政府通過各種渠道進(jìn)行融資的債務(wù)總額增長了3倍多。諸多學(xué)者認(rèn)為，2008年金融危機(jī)全球爆發(fā)后，地方政府為了保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長和社會(huì)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化率，城市基礎(chǔ)建設(shè)日益依賴借款，并且存在管理不善、項(xiàng)目爛尾，以致有難以償債的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國地方債務(wù)總量較高、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，市場(chǎng)對(duì)地方政府債務(wù)的償還違約問題產(chǎn)生擔(dān)憂甚至預(yù)期，如果地方債務(wù)規(guī)模繼續(xù)無節(jié)制過度發(fā)展，加上監(jiān)管不力，就有產(chǎn)生地方政府“債務(wù)危機(jī)”的風(fēng)險(xiǎn)，這將嚴(yán)重破壞政府威信力，對(duì)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及穩(wěn)定造成重大影響。因此，對(duì)地方債務(wù)的管理以及對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范是非常重要也是非常必要的。2014年9月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，簡稱“43號(hào)文”，指出要加強(qiáng)對(duì)地方債管理，顯示了中央對(duì)防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高度重視。

學(xué)者們也對(duì)地方政府的債務(wù)行為及其風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行了關(guān)注和研究，并對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理從多個(gè)角度進(jìn)行了分析研究：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度：Ratchford[1]經(jīng)過統(tǒng)計(jì)分析，認(rèn)為1930—1940年間美國聯(lián)邦債務(wù)之所以能達(dá)到300多億美元，是為了盡早實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)項(xiàng)目有大筆支出。Islam et al.[2]截取了美國戰(zhàn)后時(shí)期的數(shù)據(jù)，實(shí)證得到：盡管債務(wù)的增長會(huì)帶來一定程度的通貨膨脹，但更重要的是能給地方帶來資本積累和實(shí)際產(chǎn)出增長。Hildreth et al.[3]認(rèn)為地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有很大聯(lián)系的，一是地方政府債務(wù)能對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生良好的推動(dòng)作用；二是地方經(jīng)濟(jì)量基數(shù)越大，那么在舉債時(shí)也有越好的承債能力。國內(nèi)學(xué)者在解釋地方債風(fēng)險(xiǎn)時(shí)更多地以中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)轉(zhuǎn)型為背景，曹信邦等[4]認(rèn)為，以某些經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的地區(qū)為例，地方債的總量和當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有極大相關(guān)性，并且大部分的借債是投入于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)中。于海峰和崔迪[5]認(rèn)為，追求利益的動(dòng)機(jī)會(huì)一定程度上驅(qū)使當(dāng)?shù)卣^度追求該地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，正是以政府行為代替了“無形的手”的行為，地方政府權(quán)職范圍不清，投資過度，進(jìn)而必須尋找其他渠道來融資。崔治文等[6]從經(jīng)濟(jì)體制和政策環(huán)境等宏觀層面和地方政府舉債動(dòng)機(jī)等微觀層面分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理。（2）行政體制角度：魏加寧[7]提出，地方政府之所以有大量的債務(wù)負(fù)擔(dān)，是因?yàn)檎g財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不清；地方政府行政層級(jí)較為繁復(fù)，有額外負(fù)擔(dān)和更復(fù)雜的利益動(dòng)機(jī)。郭琳和陳春光等[8]指出，地方債務(wù)和我國的行政制度有重要關(guān)聯(lián)，例如政府間轉(zhuǎn)移支付制度不完善，地方存在機(jī)會(huì)主義。（3）管理制度角度：Trautman[9]認(rèn)為，各個(gè)州應(yīng)該將債務(wù)分散開來，不要過度集中，需要采取新的管理辦法，這對(duì)于債務(wù)規(guī)模的控制管理是有益的。Levine[10]認(rèn)為，如果州政府通過使用更合理的管理制度，從新的渠道將債務(wù)信號(hào)傳遞給投資方、信用評(píng)級(jí)人以及納稅者，這樣最終能驅(qū)使政府履行職責(zé)，按時(shí)還債，從而降低債務(wù)的違約成本。于海峰和崔迪[5]認(rèn)為，當(dāng)前我國政府績效評(píng)價(jià)體系和監(jiān)督管理體制較為薄弱，對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生有重要作用[6]。除上述以外，也有學(xué)者從上述原因的綜合角度進(jìn)行了分析，比如葉昭華[11]認(rèn)為，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成主要是內(nèi)外部因素共同導(dǎo)致，根本原因是地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配，客觀原因是經(jīng)濟(jì)快速增長以及不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，內(nèi)部原因是地方政府官員存在的道德問題，直接原因是低效率的地方債管理模式。楊藝和薛惠丹[12]指出地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要來源于地方政府的不理性投資，以及地方融資平臺(tái)公司和其他金融機(jī)構(gòu)。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、行政體制和管理體制等不同角度對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的機(jī)理進(jìn)行了深入分析和研究。本文在上述研究基礎(chǔ)上，運(yùn)用博弈理論，進(jìn)一步從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成及監(jiān)管的角度，構(gòu)建中央政府監(jiān)管和地方政府舉債的博弈模型，探討了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的影響因素及影響機(jī)制。

一、模型前提假設(shè)

在地方政府進(jìn)行舉債過程中，中央政府需要有相應(yīng)的審查、監(jiān)督和管理行為。但中央政府對(duì)地方級(jí)政府舉債監(jiān)管的力度不同，所需要付出的成本也是不同的。與此同時(shí)，地方政府也會(huì)根據(jù)中央政府不同的監(jiān)管策略來調(diào)整相應(yīng)的自身舉債行為。當(dāng)中央政府實(shí)行寬松監(jiān)管時(shí)，地方政府會(huì)傾向于實(shí)施擴(kuò)大舉債規(guī)模以獲得更多收益；當(dāng)中央政府實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管時(shí)，地方政府會(huì)在權(quán)衡總體收益后采取相應(yīng)舉措。因此，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成中，地方政府和中央政府之間就會(huì)存在顯著的博弈行為。根據(jù)中央政府和地方政府舉債監(jiān)管的博弈問題，提出前提假設(shè)1—5。

假設(shè)1：假定在一個(gè)“自然”的環(huán)境中，即不考慮其他主體和約束條件，具有有限理性行為的中央政府和地方政府進(jìn)行舉債監(jiān)管行為博弈，雙方都有各自的利益效用函數(shù)，理性經(jīng)濟(jì)人在不考慮其他因素下有追求自身效益最大化的動(dòng)機(jī)。中央政府和地方政府之間的策略可描述在一個(gè)二維平面內(nèi)，狀態(tài)x=（x1，x2），y=（y1，y2）都可以用[0，1]×[0，1]區(qū)域中的一點(diǎn)（p，q）來表示。x1=p，x2=1-p（0

假設(shè)2：地方政府在一般舉債下所獲得的收益為Q，過度舉債能獲得額外收益δ，包括地方GDP額外增長收益A和額外的政績收益B，此時(shí)地方政府需要付出的舉債成本為C1，并且存在過度舉債風(fēng)險(xiǎn)θ；地方政府在適度舉債情況下能獲得中央政府的額外獎(jiǎng)勵(lì)K，此時(shí)地方政府舉債的成本為C2，而且，C1>C2。

假設(shè)3：中央政府在對(duì)地方政府舉債情況監(jiān)管過程中所需花費(fèi)的成本主要包括人力、物力、財(cái)力，還有審計(jì)部門定期及不定期發(fā)布的審計(jì)報(bào)告、核查地方政府債務(wù)情況是否屬實(shí)等。假定中央政府在對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行一般監(jiān)管時(shí)所獲得的收益是E，在嚴(yán)格監(jiān)管下所付出的監(jiān)管成本為C1'，在寬松監(jiān)管下付出的監(jiān)管成本為C2'，而且，C1'>C2'。

假設(shè)4：當(dāng)?shù)胤秸扇　斑^度舉債”策略時(shí)，若中央政府采取“嚴(yán)格監(jiān)管”策略，那么對(duì)社會(huì)大眾來說，塑造了中央政府嚴(yán)格履職的良好形象，帶來威信力的提升，增加了額外收益e；相對(duì)的，若中央政府采取“寬松監(jiān)管”策略時(shí)，會(huì)產(chǎn)生威信力損失M，而且，e≥M。

假設(shè)5：當(dāng)中央政府采取“嚴(yán)格監(jiān)管”策略時(shí)，若地方政府行為是“過度舉債”，那么，地方政府就要付出因過度舉債而被中央政府查出的成本D，即政府官員政績考核存在問題，導(dǎo)致降職、罰款和問責(zé)等，同時(shí)這也是中央政府的收益。相對(duì)的，若地方政府采取“適度舉債”策略時(shí)，那么其舉債行為在一定程度上被中央政府有所限制，從而變相為地方政府帶來收益損失F。

二、博弈模型構(gòu)建

根據(jù)上述前提假設(shè)，本文建立如圖2所示的博弈樹以及雙方進(jìn)行博弈后的收益矩陣（如表1）。

在中央政府選擇“嚴(yán)格監(jiān)管”的情況下，如果地方政府采取“過度舉債”策略，那么中央政府對(duì)地方政府監(jiān)管的收益為一般監(jiān)管下的收益E加上中央政府公眾威信力上升的收益e減去中央政府對(duì)地方政府舉債進(jìn)行審查、審批以及審計(jì)署發(fā)布報(bào)告等付出的成本C1'，再加上中央政府查出地方政府過度舉債的收益D。對(duì)于地方政府而言，在中央政府選擇“嚴(yán)格監(jiān)管”且其采取“過度舉債”策略情況下，地方政府能夠獲得一般舉債收益Q加上包括當(dāng)?shù)谿DP增長和官員政績?cè)黾拥念~外收益δ，但是要承擔(dān)過度舉債的風(fēng)險(xiǎn)θ和在過度舉債中所付出的成本C1，再減去地方政府付出的被中央政府查出過度舉債的成本D。因此，地方政府的收益為Q+δ-θ-C1-D；然而，如果地方政府采取“適度舉債”策略，那么地方政府將會(huì)在獲得一般舉債收益Q之外，得到對(duì)其控制舉債規(guī)模行為的獎(jiǎng)勵(lì)K，并且需要付出的舉債成本為C2。但是還要減去由于中央政府采取“嚴(yán)格監(jiān)管”策略對(duì)地方政府帶來變相收益損失F，因此，地方政府的收益為Q+K-C2-F。此時(shí)中央政府的收益為E-C1'。

在中央政府選擇對(duì)地方政府“寬松監(jiān)管”的情況下，當(dāng)?shù)胤秸扇　斑^度舉債”策略時(shí)，那么中央政府對(duì)地方政府監(jiān)管的收益為一般監(jiān)管下的收益E減去因中央政府對(duì)地方政府舉債行為較為放松的監(jiān)管而遭受的威信力損失M以及監(jiān)管的成本C2'，即中央政府的收益為E-M-C2'。此時(shí)，地方政府的收益為Q+δ-θ-C1；在中央政府選擇“寬松監(jiān)管”策略，而地方政府采取“適度舉債”策略時(shí)，雙方所負(fù)擔(dān)的成本都為其最小成本，中央政府的收益為一般監(jiān)管下的收益E減去監(jiān)管的成本C2'，即E-C2'。而地方政府的收益為一般舉債下的收益Q加上中央政府對(duì)其控制舉債規(guī)模的獎(jiǎng)勵(lì)K減去成本C2，即Q+K-C2。

三、博弈模型分析

第一，考察中央政府和地方政府的期望收益Ea、Eb可以得到：=（p-1）M+pe+pD，當(dāng)M>時(shí)，中央政府在不同監(jiān)管策略下總體期望收益Ea與地方級(jí)政府采取“過度舉債”策略的概率q是負(fù)相關(guān)的；而對(duì)于=（q-1）F-qD，即當(dāng)F>時(shí)，<0，可以理解為在中央政府實(shí)施“嚴(yán)格監(jiān)管”策略后，地方政府的總體期望收益會(huì)產(chǎn)生損失，從而起到促使地方政府控制舉債規(guī)模的作用。

第八，考察地方政府期望收益Eb與中央政府對(duì)地方政府“適度舉債”的獎(jiǎng)勵(lì)K的關(guān)系和獎(jiǎng)勵(lì)K與中央政府“嚴(yán)格監(jiān)管”概率P的關(guān)系。首先，可由>0，明顯中央政府對(duì)地方政府的獎(jiǎng)勵(lì)和地方政府的總體期望收益是成正比的，在獎(jiǎng)勵(lì)足夠多，影響足夠大的情況下，為了獲得更多收益，政府可能會(huì)增加“適度舉債”的概率。再看，當(dāng)F>D時(shí)，中央政府“嚴(yán)格監(jiān)管”概率P與中央政府對(duì)地方政府“適度舉債”的獎(jiǎng)勵(lì)K成正比關(guān)系。這主要是因?yàn)橹醒胝凇皩捤杀O(jiān)管”下并沒有查出地方政府“過度舉債”的行為，從而對(duì)政府予以獎(jiǎng)勵(lì)，但獎(jiǎng)勵(lì)越多，中央政府自己的期望收益下降，所以中央政府的理性選擇是加強(qiáng)監(jiān)管，采取“嚴(yán)格監(jiān)管”策略。

四、結(jié)論

本文運(yùn)用博弈理論，構(gòu)建了中央政府監(jiān)管和地方政府舉債的博弈模型。通過理論推導(dǎo)，探討了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的影響因素及影響機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：（1）中央政府和地方政府的期望收益與行為策略之間具有顯著的正相關(guān)關(guān)系；（2）中央政府因監(jiān)管不力而遭受的威信力損失M和中央政府因積極監(jiān)管而贏得的威信力收益e都與地方政府“過度舉債”的概率存在正相關(guān)關(guān)系；（3）中央政府對(duì)地方政府“適度舉債”的獎(jiǎng)勵(lì)K與地方政府期望收益Eb和中央政府“嚴(yán)格監(jiān)管”概率P呈正相關(guān)關(guān)系；（4）地方政府的期望收益Eb和地方政府“過度舉債”所獲得的額外收益δ呈正相關(guān)關(guān)系；（5）中央政府“嚴(yán)格監(jiān)管”的概率和地方政府“過度舉債”的風(fēng)險(xiǎn)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系；（6）中央政府的監(jiān)管成本和地方政府的舉債成本與中央政府“嚴(yán)格監(jiān)管”概率和地方政府“過度舉債”概率呈正相關(guān)關(guān)系。

因此，地方政府方面應(yīng)該明晰自身的政府職能邊界，做好服務(wù)型政府，客觀面對(duì)發(fā)展問題，合理利用債務(wù)杠桿而不是大規(guī)模無節(jié)制舉債。而對(duì)于中央政府來說，需要解決中央政府和地方政府間的預(yù)算軟約束問題，針對(duì)預(yù)算管理、財(cái)政收支范圍、融資行為，制定相關(guān)規(guī)定并且嚴(yán)格落實(shí)；針對(duì)違規(guī)行為，予以懲罰。地方級(jí)政府只有在對(duì)中央政府的最后救助不寄期望時(shí)，才能正視自身，結(jié)合財(cái)政水平有效利用市場(chǎng)資源進(jìn)行獨(dú)立決策。只有中央政府和地方政府雙方在地方債務(wù)問題上產(chǎn)生共識(shí)，做好分內(nèi)的事情，地方政府控制舉債行為，中央政府發(fā)揮好監(jiān)管職能，擺脫“借新債還舊債”，進(jìn)入良性循環(huán)，才能真正解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] RATCHFORD，et al.History of The Federal Debt in the United States[J].American Economic Review，1947，37（2）：131-142.

[2] ISLAM，et al.The Macroeconomic Effects of Government Debt on Capital Formation in The United States： An Empirical Investigation[J]. Manchester School，2007，75（5）：598-616.

[3] HILDRETH W B，et al.Debt and the Local Economy： Problems in Benchmarking Local Government Debt Affordability[J].Public Budgeting&Finance，2002，22（4）：99-113.

[4] 曹信邦，裴育，歐陽華生.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層地方政府債務(wù)問題實(shí)證分析[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2005（10）：46-50.

[5] 于海峰，崔迪.防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題研究[J].財(cái)政研究，2010（6）：56-59.

[6] 崔治文，劉麗，周世香.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理與規(guī)避[J].會(huì)計(jì)之友，2012（8）： 75-77.

[7] 魏加寧.中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融危機(jī)[J].商務(wù)周刊，2004（5）：40-42.

[8] 郭琳，陳春光.論我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的四大成因[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2002（1）： 121-126.

[9] TRAUTMAN，et al.The Impact of State Debt Management on Debt Activity [J].Public Budgeting and Finance 1995，15（2）：33-51.

[10] LEVINE，et al.The Impact of Debt Management Policies on Borrowing Costs Incurred By U.S.State Governments[J].Public Finance and Management，2011，11（1）：1-27.

[11] 葉昭華.現(xiàn)階段我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題研究[D].暨南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

[12] 楊藝，薛惠丹.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)探析[J].審計(jì)月刊，2013（8）：4-6.