新時(shí)期我國(guó)PPP模式存在的問題及對(duì)策研究

李娟芳 （許昌學(xué)院土木工程學(xué)院，河南 許昌 461000）

新時(shí)期我國(guó)PPP模式存在的問題及對(duì)策研究

李娟芳 （許昌學(xué)院土木工程學(xué)院，河南 許昌 461000）

在我國(guó)公共項(xiàng)目建設(shè)過程中，采用PPP模式對(duì)拓寬融資渠道、減輕地方政府投資壓力、增強(qiáng)政府融資透明度、為社會(huì)資本進(jìn)入公共項(xiàng)目領(lǐng)域拓展投資途徑等都具有重要意義。建立長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，在有關(guān)單位或私人獲得利益的同時(shí)，政府部門也能實(shí)現(xiàn)自身職能。但我國(guó)在推行PPP模式過程中，存在PPP模式法律體系不健全、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理、現(xiàn)行監(jiān)管體系不完善等眾多問題，為此，文章在梳理我國(guó)PPP發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)PPP模式存在的問題提出了對(duì)策建議。

PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施；問題；對(duì)策

隨著我國(guó)公共項(xiàng)目建設(shè)的快速發(fā)展，政府部門提供公共物品的負(fù)擔(dān)不斷加重，僅靠國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金已無法滿足公共項(xiàng)目建設(shè)的需求，另一方面，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展壯大，為其參與公共項(xiàng)目建設(shè)奠定了良好的物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)?；诖耍胶献骰锇殛P(guān)系（PPP）項(xiàng)目在我國(guó)公共項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的作用也越來越顯著。PPP模式是政府部門和私營(yíng)企業(yè)合作運(yùn)營(yíng)，建立長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，在私人部門獲得利益的同時(shí)，政府部門也能實(shí)現(xiàn)自身職能。PPP模式不僅僅是一種簡(jiǎn)單的融資模式，它同時(shí)將企業(yè)擁有的新技術(shù)和政府機(jī)制創(chuàng)新融合起來，可以說整合了政府供給模式和市場(chǎng)供給模式各自優(yōu)勢(shì)，不僅能夠極大地緩解政府提供公共產(chǎn)品的投資壓力，同時(shí)對(duì)提高公共項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量及運(yùn)營(yíng)管理效率也有極大促進(jìn)作用。實(shí)際上，近幾年我國(guó)在建的PPP項(xiàng)目不在少數(shù)，然而，由于大家過多的關(guān)注PPP模式的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)其存在的問題認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致在實(shí)際操作過程中出現(xiàn)了很多問題，例如PPP模式法律體系不健全、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理、現(xiàn)行監(jiān)管體系不完善等，因此，如何將政府部門和私營(yíng)企業(yè)有機(jī)結(jié)合，提供項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率，將成為今后PPP項(xiàng)目發(fā)展的重心。本文從我國(guó)PPP項(xiàng)目當(dāng)前存在的問題入手，深入剖析項(xiàng)目失敗原因，并提出推進(jìn)PPP項(xiàng)目的對(duì)策建議。

經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，我國(guó)在推廣應(yīng)用PPP模式方面已初見成效，可以說，PPP模式是當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展的助推器。但是我們也應(yīng)該意識(shí)到，PPP模式在我國(guó)的實(shí)踐尚不成熟，仍然存在諸多問題需要不斷完善。

在PPP模式中，政府部門和私人部門之間的地位并不平等，可以說擁有行政權(quán)力的政府部門處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地位，如果沒有系統(tǒng)、完備的法律法規(guī)體系約束，PPP模式很難有效運(yùn)行。究其原因，政府部門難免會(huì)運(yùn)用手中的權(quán)利將自身意愿強(qiáng)加給私人部門，使私人部門利益受到或多或少的損害，嚴(yán)重的甚至?xí)?dǎo)致整個(gè)PPP項(xiàng)目的失敗。因此，為保證公私雙方的權(quán)利義務(wù)能夠順利實(shí)現(xiàn)，在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中，應(yīng)有相應(yīng)的法律法規(guī)作支撐。然而到目前為止，我國(guó)還沒有出臺(tái)一套針對(duì)PPP的系統(tǒng)、完備的法律法規(guī)。盡管2015年4月25日，在國(guó)務(wù)院的同意下，六部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，被業(yè)界認(rèn)為是我國(guó)PPP模式的“基本法”，但特許經(jīng)營(yíng)只是PPP模式的一個(gè)分類，該法并不適合其他兩種PPP類型。當(dāng)然，財(cái)政部對(duì)于《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》已經(jīng)征求意見結(jié)束，但最終該稿是否繼續(xù)修改以及何時(shí)發(fā)布尚是一個(gè)未知數(shù)。即使該部法規(guī)最終能盡快發(fā)布，操作環(huán)節(jié)的具體指引仍有待落地[1]。除了立法缺位之外，目前各部委出臺(tái)的規(guī)范性文件之間也缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)性，甚至出現(xiàn)矛盾現(xiàn)象，使地方政府及社會(huì)投資者無所適從。沒有強(qiáng)有力的法律法規(guī)體系支撐，PPP項(xiàng)目在運(yùn)作過程中必然會(huì)發(fā)生各種問題，例如合同不規(guī)范、流程不合理、糾紛難以協(xié)調(diào)等，對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)都將產(chǎn)生不利影響。此外，法律法規(guī)體系不健全，也會(huì)大大挫傷私人部門投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，對(duì)PPP模式在我國(guó)的推廣應(yīng)用造成一定的制約。

PPP項(xiàng)目實(shí)施周期一般比較長(zhǎng)，利益相關(guān)者眾多，各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，可以說風(fēng)險(xiǎn)在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中無處不在、無時(shí)不有，并且由于缺乏數(shù)據(jù)和實(shí)踐調(diào)研資料，很多潛在風(fēng)險(xiǎn)難以識(shí)別，這無疑給項(xiàng)目的成功實(shí)施帶來隱患。由于PPP項(xiàng)目在我國(guó)還沒有成熟的操作模式，亦未形成行之有效的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，使得公私雙方合作過程中難以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目破產(chǎn)。另一方面，由于沒有形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，地方政府為提升政績(jī)或吸引資金等給企業(yè)過多承諾，包括過高的投資回報(bào)率、過長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)期、甚至運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等全部兜底。亦或是另一個(gè)極端，政府通過各種手段誘惑企業(yè)簽訂PPP合同后，利用其強(qiáng)勢(shì)地位，將風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)，由社會(huì)資本承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)資本極為不利。中國(guó)北方某市水廠BOT項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)全部由政府承擔(dān)，遭受巨額虧損[2]；安然公司投資的大博電廠，匯率風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)幾乎全部由政府承擔(dān)，最終導(dǎo)致了項(xiàng)目的失敗。

PPP模式的投資主體主要為政府部門和社會(huì)資本，社會(huì)資本的資金來源主要是私人資本，私人資本以盈利為目的的特性決定了其在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中不會(huì)過多關(guān)注社會(huì)公共效應(yīng)，其更多的是關(guān)注投資金額和成本壓縮[3]。由此，要想使PPP項(xiàng)目健康發(fā)展，必須建立健全的監(jiān)管體系，這對(duì)公共產(chǎn)品市場(chǎng)化運(yùn)作的重要性是不言而喻的。公共產(chǎn)品的特性決定了其很難完全由市場(chǎng)運(yùn)作，主要還是由政府主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)，受政府政策和行政管制的影響比較大。因此，在PPP項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過程中，很容易受到政策層面的影響，再加上PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期一般比較長(zhǎng)，有些項(xiàng)目甚至要跨越多屆政府，決策層對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃或決策一旦有了新的改動(dòng)，將給項(xiàng)目帶來無法預(yù)知的政策風(fēng)險(xiǎn)，不僅會(huì)影響到項(xiàng)目的成功運(yùn)營(yíng)，甚至?xí)o私人企業(yè)帶來利益方面的損失。政府方面也將會(huì)因其做出的改變而承擔(dān)一定的賠償責(zé)任，甚至兜底政策風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，政府在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中的監(jiān)管和協(xié)調(diào)十分重要。如果沒有健全的監(jiān)管機(jī)制或監(jiān)管體系不完善，很難對(duì)PPP項(xiàng)目私營(yíng)投資者產(chǎn)生有效監(jiān)管，項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量及運(yùn)營(yíng)效率也很難到達(dá)預(yù)期效果。而在目前階段，我國(guó)現(xiàn)行的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系還不是很完善，規(guī)制能力也有待進(jìn)一步提高。

從成功運(yùn)用PPP模式的各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看，只有建立完備、清晰的法律法規(guī)架構(gòu)，才能保證PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)作并發(fā)揮其應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)。如英國(guó)、美國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)針對(duì)PPP模式建立了適合本國(guó)的法律法規(guī)，為PPP模式運(yùn)作提供了法制依據(jù)，確保了PPP項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行[4]。由此可見，政府部門應(yīng)在法律法規(guī)體系建設(shè)方面給予大力支持，使項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)能夠有法可依。具體可以從這些方面入手：首先明確PPP項(xiàng)目合作各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，做到職責(zé)分明。政府部門負(fù)責(zé)前期PPP項(xiàng)目推行工作及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的監(jiān)管工作；私人企業(yè)則主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工管理以及后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。其次，明確公私雙方職責(zé)之后，應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則以及具體問題具體分析處理的原則建立法律法規(guī)體系。由于PPP項(xiàng)目的獨(dú)特性，每個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容都不盡相同，其面臨的市場(chǎng)環(huán)境也會(huì)有所差異，因此，法律法規(guī)的設(shè)計(jì)就應(yīng)該具有預(yù)見性和延續(xù)性，應(yīng)根據(jù)環(huán)境變化及時(shí)間變遷不斷調(diào)整。最后，健全糾紛調(diào)解機(jī)制以及規(guī)范地方政府行為的法律體系，爭(zhēng)取縮短糾紛解決時(shí)間，以使項(xiàng)目成本支出減少，同時(shí)能夠有效控制地方政府濫用權(quán)力，切實(shí)保護(hù)社會(huì)資本投資者的合法權(quán)益。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的合理與否在很大程度上影響著PPP項(xiàng)目的成功，如果風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)行也是很難實(shí)現(xiàn)的。因此，有必要建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，公私雙方作為PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者，它們有著不同的優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)偏好，我們需要充分考慮雙方的優(yōu)勢(shì)和偏好，才能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分擔(dān)，達(dá)到最優(yōu)效果。相對(duì)來說，政府部門的優(yōu)勢(shì)主要在于政策、法律法規(guī)的制定；私人企業(yè)更偏向于項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理。那么可以將政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)；而項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等由私人企業(yè)承擔(dān)。除此之外的風(fēng)險(xiǎn)可以有雙方共同承擔(dān)。總之，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過程中要遵循這樣的原則：一是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小應(yīng)與收益大小相匹配；二是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)大小要有上限。這樣才能保證風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的合理性及可行性。

為保證PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)行，有必要建立有效的監(jiān)管機(jī)制。如果缺少外部的有效約束，作為以盈利為目的的私人部門，在利益最大化目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，難免會(huì)利用公共產(chǎn)品的壟斷性降低產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，亦或是提高產(chǎn)品價(jià)格從而獲取暴利，這樣會(huì)給社會(huì)公眾的利益帶來?yè)p害?？梢哉f，有效的監(jiān)管機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。政府部門在項(xiàng)目建設(shè)過程中一方面要成立專門的PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮公私合作伙伴關(guān)系，積極主動(dòng)融入項(xiàng)目的建設(shè)管理中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并提出對(duì)策。另一方面，作為政策制定者，政府部門也要切實(shí)履行其管理職責(zé)，確保私人企業(yè)的行為符合法律法規(guī)要求，及時(shí)糾正項(xiàng)目建設(shè)過程中私人投資著的不合理及不合規(guī)問題，加強(qiáng)過程監(jiān)督管理，定期對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量及服務(wù)水平進(jìn)行檢驗(yàn)評(píng)估，確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量和效果，切實(shí)保護(hù)公共利益不受損害。

PPP模式被越來越多的應(yīng)用于公共項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，成為目前解決公共項(xiàng)目建設(shè)問題的有效方式。同時(shí)我們也應(yīng)該清晰的認(rèn)識(shí)到，PPP模式在我國(guó)發(fā)展還不是很成熟，其推廣使用仍然存在很多新問題等待我們?nèi)ヌ剿鹘鉀Q。因此，政府部門在推廣PPP模式的同時(shí)，應(yīng)避免蜂擁而上現(xiàn)象，社會(huì)資本也應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待PPP項(xiàng)目。

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圖4 塔機(jī)受載位移變形云圖

塔式起重機(jī)受載應(yīng)力分布云圖如圖5所示。由圖5可知：塔機(jī)的最大應(yīng)力出現(xiàn)在塔身與斜撐的結(jié)合處，其值為184.392MPa，小于碳鋼的屈服應(yīng)力。

根據(jù)塔機(jī)的應(yīng)力云圖和位移云圖，能夠?qū)植拷Y(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)修改，使得整體結(jié)構(gòu)布局更加合理，避免部分結(jié)構(gòu)物理性能不足或者過度強(qiáng)化。

圖5 塔機(jī)受載應(yīng)力云圖

本文通過ANSYS軟件對(duì)塔式起重機(jī)進(jìn)行三維建模，對(duì)塔機(jī)結(jié)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)分析歸類，選擇合適的單元類型和網(wǎng)格粒度劃分方式，采用自底向上的方法建立三維模型。計(jì)算塔機(jī)在特定工作環(huán)境中的自重、風(fēng)載、起吊載荷，分析其在各種載荷綜合作用下的應(yīng)力分布和位移變形情況。

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F224

A

1007-7359（2016）05-0273-03

10.16330/j.cnki.1007-7359.2016.05.099

基金名稱：河南省社科聯(lián)、河南省經(jīng)團(tuán)聯(lián)調(diào)研課題（SKL-2016-3237）

李娟芳（1986-），女，河南平頂山人，博士；講師，國(guó)家注冊(cè)一級(jí)建造師，研究方向：工程項(xiàng)目管理。