海域海岸帶整治修復(fù)進(jìn)展與管理建議

紀(jì)大偉，田洪軍，王園君，潘嵩

(國(guó)家海洋信息中心 天津 300171)

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海域海岸帶整治修復(fù)進(jìn)展與管理建議

紀(jì)大偉，田洪軍，王園君，潘嵩

(國(guó)家海洋信息中心 天津 300171)

近幾年來(lái)，中央財(cái)政通過(guò)海域使用金投入支持74個(gè)海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目，取得一系列顯著效果，但也存在缺乏全面規(guī)劃、管理制度不健全、部分項(xiàng)目實(shí)施方案不科學(xué)、實(shí)施進(jìn)度拖延等問(wèn)題。文章鑒于目前海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目進(jìn)展和管理現(xiàn)狀，建議海洋行政管理部門出臺(tái)管理制度，加強(qiáng)項(xiàng)目事中事后監(jiān)管，科學(xué)編制并嚴(yán)格實(shí)施整治修復(fù)規(guī)劃，拓寬整治修復(fù)資金渠道，創(chuàng)新整治修復(fù)項(xiàng)目激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)整治修復(fù)項(xiàng)目管理信息化建設(shè)，從而推動(dòng)沿海地區(qū)海洋生態(tài)文明建設(shè)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

海域海岸帶；整治修復(fù)；海洋生態(tài)環(huán)保

海岸帶是陸海相互作用的重要區(qū)域，蘊(yùn)藏著豐富的資源，是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最活躍、最頻繁的特殊地帶。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人類活動(dòng)對(duì)海岸帶開發(fā)利用的強(qiáng)度也越來(lái)越大，為保護(hù)海域海岸帶資源環(huán)境，國(guó)家海洋局于2010年發(fā)布《關(guān)于開展海域海岸帶整治修復(fù)保護(hù)工作的若干意見(jiàn)》，指出“要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)海域海岸帶整治修復(fù)和保護(hù)工作，提升海域和海岸帶的環(huán)境和生態(tài)價(jià)值，增強(qiáng)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐作用”。海域海岸帶整治修復(fù)和保護(hù)工作的陸續(xù)開展，不僅可以促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提高海洋開發(fā)、控制和綜合管理能力，而且對(duì)抑制海洋生態(tài)環(huán)境惡化、推動(dòng)海洋生態(tài)文明建設(shè)具有重要作用[1-2]。

本文所稱“海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目”(以下簡(jiǎn)稱“整治修復(fù)項(xiàng)目”)主要指中央海域使用金返還支持的有關(guān)項(xiàng)目。

1 中央海域使用金投入情況

2010—2013年，財(cái)政部和國(guó)家海洋局通過(guò)海域使用金返還16.7億元，共支持整治修復(fù)項(xiàng)目74個(gè)[3]，涉及沿海11個(gè)省、市、自治區(qū)和5個(gè)計(jì)劃單列市，涵蓋沙灘修復(fù)、退養(yǎng)還海、清淤疏浚、海堤修復(fù)、景觀美化、構(gòu)筑物拆除改造、生態(tài)修復(fù)七大類(圖1和圖2)。

從地區(qū)分布來(lái)看，山東省最多、共批復(fù)13個(gè)項(xiàng)目，寧波和深圳最少、各有1個(gè)項(xiàng)目獲批；從時(shí)間跨度來(lái)看，2012年中央支持項(xiàng)目最多、全國(guó)共批復(fù)36個(gè)項(xiàng)目，而2013年僅批復(fù)1個(gè)項(xiàng)目；單個(gè)項(xiàng)目投入資金最多的是福建省漳州市八尺門退堤還海項(xiàng)目，共批復(fù)海域使用金7 000萬(wàn)元，分3年實(shí)施。

圖1 海域使用金累計(jì)支持項(xiàng)目個(gè)數(shù)分布

圖2 海域使用金累計(jì)投入資金總額分布

2 整治修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施情況

整治修復(fù)項(xiàng)目通過(guò)排污治理、垃圾清除以及清理海域內(nèi)廢棄和非法養(yǎng)殖設(shè)施等減少海洋污染物；通過(guò)退養(yǎng)還海、退養(yǎng)還灘、海底清淤和底質(zhì)改造等提高近岸水文動(dòng)力條件，增強(qiáng)自凈能力，改善海洋環(huán)境質(zhì)量；通過(guò)修筑防波堤護(hù)岸、清淤疏浚等提高抵御海洋災(zāi)害能力，保護(hù)沿岸人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全；通過(guò)親水平臺(tái)、景觀長(zhǎng)廊、濱海廣場(chǎng)等海岸景觀建設(shè)，營(yíng)造適宜居民和游客親水的海岸環(huán)境，整體提升海洋景觀質(zhì)量，改善人居環(huán)境，提高公眾海洋生態(tài)意識(shí)，營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境。據(jù)估算，所有整治修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施后將累計(jì)修復(fù)岸線188 km，修復(fù)海岸帶面積5 876萬(wàn)m2，清淤面積1 157萬(wàn)m2，清淤量1 111萬(wàn)m3。其中“北戴河海域綜合整治與海洋環(huán)境保障工程”采用“沙灘-沙壩-潛堤”的技術(shù)完成西海灘中直浴場(chǎng)岸灘修復(fù)治理示范工程，清理近岸海域海水筏式養(yǎng)殖，建立北戴河海灘動(dòng)態(tài)原位監(jiān)測(cè)站，初步構(gòu)建北戴河近岸海域海洋災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和海洋信息服務(wù)平臺(tái)框架，該項(xiàng)目恢復(fù)中直浴場(chǎng)沙灘服務(wù)功能，提高海洋災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，為全國(guó)海域海岸帶沙灘整治修復(fù)工作提供示范。

3 項(xiàng)目實(shí)施中的問(wèn)題

通過(guò)走訪相關(guān)海域管理部門和項(xiàng)目承擔(dān)單位，以及現(xiàn)場(chǎng)查看整治修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)一些不容忽視的問(wèn)題，亟須切實(shí)關(guān)注并加以解決。

3.1 管理制度有待完善

海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目本身屬于公益性項(xiàng)目，大部分項(xiàng)目實(shí)施不會(huì)改變海域自然屬性，是通過(guò)整治修復(fù)改善海岸帶基礎(chǔ)設(shè)施和海域生態(tài)環(huán)境，是名副其實(shí)的惠民工程和民心工程；項(xiàng)目實(shí)施后該海域仍屬開放式空間，沒(méi)有特定的海域使用權(quán)人，也不會(huì)劃歸某一單位或某個(gè)人所有。在調(diào)研過(guò)程中有承擔(dān)單位反映，項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中經(jīng)常會(huì)面對(duì)執(zhí)法部門檢查，要求辦理相關(guān)用海手續(xù)；另外整治修復(fù)項(xiàng)目包括申報(bào)、審批、監(jiān)管和評(píng)估驗(yàn)收等諸多環(huán)節(jié)，工程具體實(shí)施中需申請(qǐng)立項(xiàng)并辦理規(guī)劃、土地、環(huán)評(píng)和招投標(biāo)等相關(guān)手續(xù)，工程驗(yàn)收后需接受政府審計(jì)或委托第三方審計(jì)。目前一直沒(méi)有出臺(tái)明確的管理辦法，項(xiàng)目制度建設(shè)與管理脫節(jié)，在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中管理存在無(wú)據(jù)可依的情況。

3.2 部分項(xiàng)目與相關(guān)規(guī)劃銜接性不足

《全國(guó)海洋功能區(qū)劃(2012—2020)》明確要求：“開展海域海岸帶整治修復(fù)。重點(diǎn)對(duì)由于開發(fā)利用造成的自然景觀受損嚴(yán)重、生態(tài)功能退化、防災(zāi)能力減弱，以及利用效率底下的海域海岸帶進(jìn)行整治修復(fù)。至2020年，完成整治和修復(fù)岸線長(zhǎng)度不小于2 000 km”。目前實(shí)施的大部分項(xiàng)目只是對(duì)局部岸段、海域進(jìn)行整治修復(fù)，缺乏對(duì)整個(gè)區(qū)域環(huán)境進(jìn)行綜合論證和分析，未形成全面的整體修復(fù)體系。雖然中央海域使用金已經(jīng)累計(jì)投入約16.7億元，但據(jù)估算所有整治修復(fù)項(xiàng)目完成后修復(fù)岸線僅188 km，相比大量受損的海域海岸帶，整治修復(fù)工程還處在起步階段，需要堅(jiān)持不懈的長(zhǎng)期投入。在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分獲批的項(xiàng)目與地方發(fā)展規(guī)劃、港口規(guī)劃和旅游規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，阻礙整治修復(fù)項(xiàng)目的落地實(shí)施，存在項(xiàng)目實(shí)施方案調(diào)整等問(wèn)題，無(wú)法保證預(yù)設(shè)的整治修復(fù)效果。

3.3 項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度普遍滯后

目前各項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度普遍滯后于計(jì)劃時(shí)間，主要原因包括：一是部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)的實(shí)施方案深度不夠，工程實(shí)施后達(dá)不到預(yù)期效果。如有的項(xiàng)目沒(méi)有詳細(xì)考慮沿海底質(zhì)基礎(chǔ)因素，把原灘涂濕地改造成人工沙灘，忽略灘涂濕地保護(hù)的重要性；有的沙灘修復(fù)項(xiàng)目沒(méi)有詳細(xì)論證海洋水動(dòng)力特性，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間海浪沖刷搬運(yùn)作用后，補(bǔ)沙效果基本忽略不計(jì)。二是部分項(xiàng)目建設(shè)涉及地區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃調(diào)整、拆遷補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)糾紛等，導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)遇到很大阻力，在實(shí)施過(guò)程中需要更改設(shè)計(jì)或改變資金用途等，重新報(bào)批，影響項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度。三是部分項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中要到相關(guān)部門立項(xiàng)，重走基建程序，預(yù)算要到財(cái)政部門審核，過(guò)程漫長(zhǎng)而效率較低，影響項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度。

3.4 項(xiàng)目資金籌措及使用待加強(qiáng)

現(xiàn)有整治修復(fù)項(xiàng)目的資金支持以中央分成海域使用金返還為主，缺少地方財(cái)政配套、企業(yè)投入相結(jié)合的多元化資金支持，資金來(lái)源單一且規(guī)模有限，單個(gè)項(xiàng)目資金額度難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，修復(fù)效果有限。另外，中央財(cái)政資金到位后，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度拖延，部分項(xiàng)目上報(bào)的工程估算和項(xiàng)目實(shí)施時(shí)的工程預(yù)算存在較大差距，且由于人工工資、運(yùn)輸價(jià)格、材料價(jià)格的上漲等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目綜合費(fèi)用發(fā)生變化，資金使用需調(diào)整，不能充分發(fā)揮中央財(cái)政資金的效益。

4 管理建議

為加強(qiáng)對(duì)海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目的綜合管理，提高項(xiàng)目的工程質(zhì)量和實(shí)施效果，推進(jìn)項(xiàng)目的工程進(jìn)度和竣工驗(yàn)收，提出以下幾點(diǎn)建議。

4.1 完善項(xiàng)目管理體制，加強(qiáng)全程監(jiān)管

針對(duì)項(xiàng)目不同階段的管理需要，完善項(xiàng)目管理的規(guī)章制度。出臺(tái)《海域海岸帶整治修復(fù)重點(diǎn)方向及項(xiàng)目申報(bào)指南》，規(guī)范整治修復(fù)項(xiàng)目重點(diǎn)支持方向及支持類型、項(xiàng)目申報(bào)流程。出臺(tái)《海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施方案(范本)》，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施方案編制內(nèi)容、不同類型項(xiàng)目設(shè)計(jì)重點(diǎn)與經(jīng)費(fèi)編制深度等，使項(xiàng)目實(shí)施方案整體滿足項(xiàng)目施工及招標(biāo)要求。出臺(tái)《海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目管理暫行辦法》，明確各級(jí)海洋行政主管部門和承擔(dān)單位在項(xiàng)目管理中的主要職責(zé)、規(guī)劃編制與項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、申報(bào)與實(shí)施管理流程、監(jiān)督檢查及驗(yàn)收管理要求等。

項(xiàng)目獲批后，項(xiàng)目承擔(dān)單位要嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和要求，委托具有資質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)單位編寫初步設(shè)計(jì)，確保初步設(shè)計(jì)的質(zhì)量、內(nèi)容和深度。項(xiàng)目的施工、監(jiān)理和海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)單位以及工程建設(shè)主要材料必須進(jìn)行公開招標(biāo)，招投標(biāo)活動(dòng)要嚴(yán)格按照《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》及國(guó)家其他有關(guān)招投標(biāo)規(guī)定執(zhí)行。建設(shè)單位必須嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)財(cái)務(wù)管理的規(guī)定，全面加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金的使用管理和監(jiān)督檢查，提高資金使用效益，任何單位和個(gè)人不得擠占、挪用、截留建設(shè)資金。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)單位應(yīng)同步開展項(xiàng)目檔案建設(shè)工作，形成的檔案要進(jìn)行檔案驗(yàn)收，未進(jìn)行檔案驗(yàn)收或檔案驗(yàn)收不合格的，不得通過(guò)工程項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收。

4.2 科學(xué)編制并嚴(yán)格實(shí)施整治修復(fù)規(guī)劃

根據(jù)海域開發(fā)利用過(guò)程中海域海岸帶自然景觀受損嚴(yán)重、生態(tài)功能退化、防災(zāi)減災(zāi)能力減弱等實(shí)際情況，結(jié)合沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)要求、海洋開發(fā)利用保護(hù)和綜合管理實(shí)際需要，依據(jù)全國(guó)和省級(jí)海洋功能區(qū)劃科學(xué)編制整治修復(fù)規(guī)劃，并與城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、水利規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、旅游專項(xiàng)規(guī)劃等做好協(xié)調(diào)銜接。規(guī)劃項(xiàng)目時(shí)，要樹立“區(qū)域整治”的用海理念，堅(jiān)持區(qū)域化、一體化打造的整體思路，突破零打碎敲、分散零亂的局限，對(duì)分散區(qū)塊進(jìn)行有效串聯(lián)、合理布局和整體規(guī)劃。規(guī)劃要明確提出海岸防護(hù)、沙灘資源修復(fù)、近岸構(gòu)筑物整治、海域清淤、海岸景觀美化等項(xiàng)目?jī)?nèi)容的整治修復(fù)目標(biāo)，編制整治修復(fù)項(xiàng)目名錄，提出整治修復(fù)規(guī)劃的岸線長(zhǎng)度和海域面積指標(biāo)，制定整治修復(fù)規(guī)劃的實(shí)施保障措施。整治修復(fù)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行，整治修復(fù)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批和各類整治修復(fù)活動(dòng)必須依據(jù)和符合海域海岸帶整治修復(fù)規(guī)劃，各級(jí)海洋行政管理部門應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)整治修復(fù)各項(xiàng)工作，加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)督檢查，禁止隨意修改規(guī)劃，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

4.3 拓寬資金渠道，創(chuàng)新整治修復(fù)運(yùn)行模式

加大中央和地方財(cái)政海域使用金的轉(zhuǎn)移支付力度，同時(shí)按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金參與海域海岸帶整治修復(fù)，研究探索整治修復(fù)市場(chǎng)化資金運(yùn)作模式，建立多元化的投融資渠道，形成以政府資金為主導(dǎo)、吸引社會(huì)資金投入的海域海岸帶整治修復(fù)資金保障體系。制定社會(huì)資本投資海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目的優(yōu)惠政策，綜合運(yùn)用海域使用金減免等手段，調(diào)動(dòng)社會(huì)投資主體、海域使用權(quán)利人以及地方政府等參與海域海岸帶整治修復(fù)的積極性和主動(dòng)性。根據(jù)項(xiàng)目資金來(lái)源(國(guó)家財(cái)政資金、地方財(cái)政資金、企業(yè)投資)和項(xiàng)目性質(zhì)(公益性、半公益性、營(yíng)利性)實(shí)行差別化管理，將有助于整治修復(fù)項(xiàng)目的全面推進(jìn)，貫徹落實(shí)全國(guó)海洋功能區(qū)劃所提出的整治修復(fù)目標(biāo)。

4.4 推進(jìn)整治修復(fù)項(xiàng)目管理信息化建設(shè)

在信息安全的基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目管理流程的具體需要，開發(fā)建設(shè)海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目庫(kù)及管理決策支持系統(tǒng)。項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)主要包括整治修復(fù)項(xiàng)目基本信息庫(kù)、整治修復(fù)項(xiàng)目申報(bào)信息庫(kù)、整治修復(fù)項(xiàng)目檢查驗(yàn)收信息庫(kù)、整治修復(fù)規(guī)劃管理信息庫(kù)和整治修復(fù)政策規(guī)范文本庫(kù)。管理決策支持平臺(tái)包括信息發(fā)布平臺(tái)和管理應(yīng)用平臺(tái)，對(duì)整治修復(fù)項(xiàng)目的申報(bào)、審核、實(shí)施、檢查、驗(yàn)收等進(jìn)行全方位監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)整治修復(fù)項(xiàng)目的瀏覽查詢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、圖形輸出、直觀效果顯示等功能，為資金利用效益合理化和整治修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范化，以及管理決策的時(shí)效性、全面性提供信息支撐保障。

5 結(jié)語(yǔ)

海域海岸帶整治修復(fù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)一規(guī)劃、管理與協(xié)調(diào)，建議后續(xù)重點(diǎn)做好整治修復(fù)的管理和研究工作，努力控制海域海岸帶生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，保護(hù)優(yōu)質(zhì)沙灘和自然岸線資源，恢復(fù)典型濱海濕地、海灣等一些重要生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，提高海域海岸帶資源的價(jià)值。

[1] 吳珊珊，劉智訓(xùn).關(guān)于海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目的思考和建議[J].海洋開發(fā)與管理，2013，30(4)：9-12.

[2] 趙立明.海島整治修復(fù)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀分析與建議[J].海洋開發(fā)與管理，2013，30(6)：47-50.

[3] 郭信聲.填海造地系列述評(píng)之三：海域使用金助力海洋生態(tài)文明建設(shè)[N].中國(guó)海洋報(bào)，2014-12-03(A1).

The Progress and Management Suggestions for Coastal Zone Renovation and Restoration Project

JI Dawei，TIAN Hongjun，WANG Yuanjun，PAN Song

(National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China)

In recent years，the finance from the central government has made a series of significant achievements through the sea area usage fee to support 74 coastal zone renovation and restoration projects.but，there are many problems，for instance，the project planning is not comprehensive，the management system is not perfect，part of project implementation plan is not scientific，and the implementation schedule is not on time and so on.By analyzing the current progress and management situation on coastal zone renovation and restoration projects，the paper suggested the marine administrative departments to establish a management system，for strengthening projects before or after the supervision，the scientific establishment and strict implementation of the renovation and restoration planning，widening renovation and restoration funding channels and inaugurating project incentive mechanisms，to promote renovation and restoration project management information building，so as to promote marine ecological civilization and marine economy development in the coastal areas.

Coastal zone，Renovation and restoration，Marine environmental protection

2015-12-04；

2016-05-16

全國(guó)海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè).

紀(jì)大偉，副研究員，碩士，研究方向?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)與海洋工程管理，電子信箱： 34779894@qq.com

P7

A

1005-9857(2016)05-0087-04