我國航道和錨地用海管理政策探討

黃杰，孫戰(zhàn)秀，王權(quán)明，梁雅惠

(1.國家海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 大連 116023；2.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023；3.大連海事大學(xué)交通運(yùn)輸管理學(xué)院 大連 116026)

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我國航道和錨地用海管理政策探討

黃杰1，2，孫戰(zhàn)秀3，王權(quán)明1，2，梁雅惠1，2

(1.國家海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 大連 116023；2.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023；3.大連海事大學(xué)交通運(yùn)輸管理學(xué)院 大連 116026)

文章深入分析航道和錨地用海的基本特點(diǎn)、現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢，總結(jié)我國航道和錨地用海管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合公益性用地補(bǔ)償管理的啟示及相關(guān)法規(guī)依據(jù)等，提出加強(qiáng)航道和錨地用海管理的對策建議。

航道；錨地；海域使用管理；港口建設(shè)

1 航道和錨地用海的特點(diǎn)

《全國海洋功能區(qū)劃(2011—2020)》規(guī)定港口航運(yùn)區(qū)是指適于開發(fā)利用港口航運(yùn)資源，可供港口、航道和錨地建設(shè)的海域。航道區(qū)是指供船只航行所使用的海域，包含燈樁、立標(biāo)及浮式航標(biāo)燈等海上航行標(biāo)志所使用的海域，用海方式以專用航道及其他開放式為主；錨地區(qū)是指供船舶候潮、待泊、聯(lián)檢、避風(fēng)以及進(jìn)行水上裝卸作業(yè)所使用的海域，用海方式以專用航道、錨地及其他開放式為主。與其他類型用海相比，航道和錨地用海有比較明顯的特點(diǎn)[1]。

1.1 強(qiáng)弱差異的公益性

《新華詞典》中將“公益”的基本語意界定為“公共的利益”。土地管理中涉及的“公益性”主要是指供居民生活和社會(huì)活動(dòng)公共使用的空間，包括非營利性的郵政設(shè)施用地、市政設(shè)施用地和公益性教學(xué)科研機(jī)構(gòu)用地等各類城市用地，其本質(zhì)屬性為一種公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，強(qiáng)調(diào)非營利性和明顯的福利傾向[2-4]。

海域資源與土地都屬于公共產(chǎn)品，二者的公益性具有相似特點(diǎn)。由于港口、航道、錨地這3個(gè)二級(jí)用海類型的經(jīng)營性與非經(jīng)營性存在差異，表現(xiàn)出的“公益性”強(qiáng)弱就有較大的區(qū)別。①港口區(qū)多具有經(jīng)營性質(zhì)，基本不具備公益性，一般已經(jīng)過確權(quán)，按規(guī)定征用海域和繳納海域使用金。②企業(yè)專用航道也具有一定的經(jīng)營性質(zhì)，其公益性并不明顯；國家航道和地方航道的用海主體是社會(huì)公眾，海域使用主體不確定，具有不確權(quán)的非經(jīng)營性質(zhì)，其公益性也比較明顯。③錨地區(qū)同樣允許其他船舶在空閑的海域航行或開展其他不影響航運(yùn)秩序與航運(yùn)安全的活動(dòng)，海域使用主體不確定，具有不確權(quán)的非經(jīng)營性質(zhì)，具有一定的公益性。

1.2 程度不同的排他性

綜合經(jīng)濟(jì)學(xué)、物權(quán)法、土地管理以及海域使用管理對“排他性”的定義，對于資源利用的排他性具有共性，即資源歸某一主體使用、其他主體不可使用；但是區(qū)別在于，經(jīng)濟(jì)上的排他性是指所有權(quán)上的排他，而在我國資源歸國家所有、并非私有產(chǎn)品，因此個(gè)人或組織獲取的是資源的使用權(quán)而非所有權(quán)[5-6]。海域資源有其自身的特點(diǎn)，如海域使用范圍不能劃定清晰、固定的邊界，且海域空間是立體的，有些開發(fā)利用活動(dòng)只在海面進(jìn)行，而有些可能不對海面產(chǎn)生影響等[7]。因此，港口航運(yùn)用海的港口區(qū)、航道區(qū)、錨地區(qū)等3類用海因其主要利用方式及確權(quán)方式有差別，其排他性的程度也不同。

港口區(qū)包括堆場、碼頭、港池，用海方式以填海造地、建設(shè)非透水構(gòu)筑物、港池蓄水為主，其中填海造地、建設(shè)非透水構(gòu)筑物將永久性改變海域性質(zhì)，破壞其他活動(dòng)的海域利用空間。從空間布局上，港口區(qū)范圍無法兼容從事其他海域利用活動(dòng)，港口海域管理中也規(guī)定不得建設(shè)港口基礎(chǔ)設(shè)施以外的其他永久性設(shè)施或破壞港口岸線的構(gòu)筑物。此外，港口活動(dòng)頻繁且專業(yè)性強(qiáng)，對專業(yè)設(shè)施與活動(dòng)環(huán)境要求較高。從時(shí)間尺度上，其他海域利用活動(dòng)無法與港口區(qū)活動(dòng)交替使用海域。因此，港口區(qū)排他性最強(qiáng)。

航道區(qū)用于船舶航行，航行安全與通暢是航道管理的首要目標(biāo)。鑒于航道區(qū)管理要求，傾倒活動(dòng)、需要設(shè)置養(yǎng)殖設(shè)施的養(yǎng)殖活動(dòng)以及礦產(chǎn)能源開發(fā)、工業(yè)城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)等不宜在航道區(qū)海域進(jìn)行。由于港口經(jīng)營狀況及航道等級(jí)狀態(tài)不同，航道的使用頻率有所差異，對于等級(jí)較高、使用頻率較高的航道海域基本不可進(jìn)行其他海域使用活動(dòng)，而對于等級(jí)較低、使用頻率較低、船舶間隔時(shí)間較長的航道海域可適當(dāng)進(jìn)行捕撈或旅游娛樂等活動(dòng)。因此，航道區(qū)可部分兼容其他海域使用活動(dòng)，其排他性較港口區(qū)低。

錨地區(qū)用于船舶候潮、待泊、聯(lián)檢、避風(fēng)以及進(jìn)行水上裝卸作業(yè)。港口根據(jù)吞吐量及貨物構(gòu)成一般設(shè)置多個(gè)錨地，并將油類、危險(xiǎn)品船舶與一般船舶分開進(jìn)行錨地設(shè)置。油品、液貨、化學(xué)品船舶錨地危險(xiǎn)系數(shù)較高，對錨地安全要求高，排他性強(qiáng)；一般船舶錨地尤其是港外錨地通常供船舶候潮、待泊、聯(lián)檢或避風(fēng)使用，船舶停留時(shí)間不長，對海域環(huán)境影響不大，可以進(jìn)行部分底播增養(yǎng)殖活動(dòng)，旅游娛樂活動(dòng)在不妨礙船舶錨泊的情況下也可以在錨地區(qū)進(jìn)行。因此，錨地區(qū)可兼容的海域使用活動(dòng)多于港口區(qū)和航道區(qū)，其排他性較港口區(qū)和航道區(qū)低。

1.3 3類用海間的聯(lián)系

港口是基礎(chǔ)性服務(wù)設(shè)施，其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益是通過運(yùn)輸貨物實(shí)現(xiàn)的；港口建設(shè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的派生需求，而航道和錨地用海又是港口建設(shè)的派生需求。因此，港口區(qū)、航道區(qū)、錨地區(qū)3類用海在布局和面積比例等方面具有密切復(fù)雜的聯(lián)系。

首先，港口區(qū)、航道區(qū)和錨地區(qū)需要統(tǒng)一規(guī)劃布局。一般情況下，港口區(qū)的選址將決定配套航道區(qū)和錨地區(qū)的布局，由于船舶大型化的趨勢明顯，航道條件對港口選址的影響在逐漸加大。其次，港口的類型影響航道區(qū)和錨地區(qū)的選劃要求。大型集裝箱、礦石、石油等專業(yè)碼頭對配套航道和錨地的條件要求嚴(yán)格，而散雜貨碼頭、客運(yùn)碼頭等則要求不嚴(yán)格。最后，港口建設(shè)規(guī)模與錨地區(qū)面積的關(guān)系比較復(fù)雜。一般情況下，港口規(guī)模大則配套的錨地面積也比較大，但是如果港口規(guī)模不能滿足貨運(yùn)需要而造成壓船時(shí)，可能需要的錨地面積更大。

2 我國航道和錨地用海的總體情況

根據(jù)《關(guān)于〈中華人民共和國航道法(草案)〉的說明》，截至2013年年底，我國沿海航道通航里程有8 000 km余；作為水路運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)，航道承載約占社會(huì)貨運(yùn)總量11%和貨物周轉(zhuǎn)總量47%的貨運(yùn)量。因我國航道和錨地的數(shù)量多、用海面積大，且缺乏統(tǒng)計(jì)來源，本文以沿海12個(gè)特大型港口為例，對其航道和錨地用海情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

2.1 沿海主要港口的航道和錨地用海情況

新中國成立初期僅有6個(gè)沿海港口，改革開放以來我國沿海港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模明顯擴(kuò)大、吞吐能力顯著增強(qiáng)，目前已經(jīng)建設(shè)有沿海港口有150余個(gè)，初步形成環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、東南沿海、珠江三角洲地區(qū)和西南沿海等五大港口群的空間格局。根據(jù)《中國港口年鑒(2014年)》，截至2013年年底我國沿海有特大型港口33個(gè)、大型港口5個(gè)，如表1所示。

表1 我國沿海地區(qū)規(guī)模以上港口

對其中12個(gè)沿海特大型港口規(guī)劃矢量圖進(jìn)行處理，采用Mapinfo軟件對港口航運(yùn)用海面積構(gòu)成進(jìn)行分解(表2)。沿海12個(gè)港口總涉海面積為2 548.71 km2，其中錨地區(qū)的用海面積為1 345.66 km2、占總用海面積高達(dá)52.80%，航道區(qū)的用海面積為660.03 km2、占總用海面積的25.90%。

表2 沿海13個(gè)港口航運(yùn)用海面積構(gòu)成

注：由于錦州港、深圳港及東莞港的用海布局圖很難清晰區(qū)分錨地區(qū)與航道區(qū)，上表數(shù)據(jù)有缺失，但是總體對港口航運(yùn)用海的構(gòu)成比例影響不大.

2.2航道和錨地用海的發(fā)展趨勢

進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨著世界經(jīng)濟(jì)不斷趨于一體化，全球貿(mào)易量以大約每年7%的速度增長，航運(yùn)市場開始蓬勃發(fā)展。船舶大型化具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，即隨著船舶載重的增加，邊際成本(包括單位運(yùn)力的船舶造價(jià)和能源消耗)不斷降低，同時(shí)運(yùn)輸效率提高，船舶大型化已經(jīng)成為造船界和航運(yùn)界的共識(shí)。在船舶大型化帶來規(guī)模效益的同時(shí)，對港口建設(shè)也提出新的要求，并對與之相配套的航道等級(jí)規(guī)模、通航條件、錨地選劃等也提出新的要求。

2.2.1 深水航道建設(shè)步伐加快，航道規(guī)模不斷擴(kuò)大

深水航道是可供大型船舶進(jìn)港通航的水域，港口碼頭的等級(jí)和航道的等級(jí)是相對應(yīng)的，否則船舶到港必須減載進(jìn)出港將造成船舶虧載，勢必影響港口吞吐量的快速增長和大型泊位能力的充分發(fā)揮。從這個(gè)意義上說，航道的等級(jí)決定碼頭的等級(jí)，從而也就決定沿海港口的類型和規(guī)模。為適應(yīng)國際船舶大型化的發(fā)展趨勢，我國交通運(yùn)輸部及沿海各級(jí)管理部門越來越重視深水航道建設(shè)并加大投資力度，如2011年3月天津港和連云港港先后啟動(dòng)30萬噸級(jí)深水航道一期工程、預(yù)計(jì)總投資超過90億元，2012年3月南通海域30萬噸級(jí)深水航道開發(fā)建設(shè)工作啟動(dòng)，2012年10月青島港深水航道完成浚深、具備30萬噸級(jí)超級(jí)油輪進(jìn)出能力。

2.2.2 錨地選劃標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)模受進(jìn)出港船型影響

在船舶大型化、快速化及港口建設(shè)跨越式發(fā)展的背景下，錨地布局、容量及功能合理性調(diào)整不僅要充分考慮錨地與港口水域通航密集區(qū)、進(jìn)出港航路之間的關(guān)系，更要滿足和適應(yīng)碼頭、航道等級(jí)要求，保障進(jìn)出港的超大型船舶安全錨泊。為避免現(xiàn)有錨地水域面積、水深條件均無法滿足大型船舶錨泊需要從而制約港口運(yùn)營生產(chǎn)的狀況，沿海地區(qū)港口錨地也呈現(xiàn)出選劃深水和大面積區(qū)域的特征。如，2009年連云港港進(jìn)行錨地調(diào)整，新增錨地面積較之前擴(kuò)大80%，保證滿足和適應(yīng)30萬噸級(jí)航道建設(shè)的要求；2012年唐山港京唐港區(qū)錨地選劃獲批，錨地總面積由原來的52.8 km2增至294.63 km2，并規(guī)劃20萬～30萬噸級(jí)大型散貨、危險(xiǎn)品船舶錨地。

3 我國航道和錨地管理概況

3.1 航道和錨地的經(jīng)營模式

《中華人民共和國港口法》第二十條規(guī)定“縣級(jí)以上有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！惫埠降篮湾^地一般由政府投資，由航道和錨地所在涉海功能區(qū)的國有企業(yè)負(fù)責(zé)具體的建設(shè)、營運(yùn)和維護(hù)管理工作；但部分地區(qū)政府由于財(cái)政困難，港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)目前只能由企業(yè)承擔(dān)，政府給予相應(yīng)補(bǔ)助，從而使之作為具有公益性的公用航道，允許港區(qū)內(nèi)其他公司的進(jìn)出港船舶通行。

3.2 航道和錨地建設(shè)的管理

航道的批準(zhǔn)涉及多個(gè)行業(yè)主管部門。發(fā)改部門負(fù)責(zé)航道的立項(xiàng)審批；交通部門負(fù)責(zé)航道建設(shè)的監(jiān)督管理，具體包括航道建設(shè)項(xiàng)目在前期工作和設(shè)計(jì)文件審批、招標(biāo)投標(biāo)、開工備案、竣工驗(yàn)收等實(shí)施過程中的監(jiān)督管理工作；海洋部門負(fù)責(zé)海域使用審批；海事部門負(fù)責(zé)對航道和錨地水域的交通安全和污染防治進(jìn)行監(jiān)督管理。

錨地的批準(zhǔn)主要涉及海事和海洋部門，不涉及立項(xiàng)和初設(shè)。

3.3 我國沿海地區(qū)航道和錨地用海的管理方式

沿海各地區(qū)航道和錨地的海域使用管理方式多樣。主要有3種方式：①對企業(yè)投資建設(shè)的航道和錨地進(jìn)行確權(quán)，海域使用權(quán)人為企業(yè)；大型公共航道和錨地不確權(quán)。②對近岸航道(港池、內(nèi)航道)尤其是新建航道進(jìn)行確權(quán)，對年代久遠(yuǎn)和遠(yuǎn)海公用主航道未納入海域使用管理；對錨地尚未實(shí)施有效管理，由于大部分錨地所在海域位于12海里之外、超出省級(jí)管轄范圍，由用海企業(yè)申請、建設(shè)和維護(hù)，由海事部門進(jìn)行四至坐標(biāo)公告發(fā)布。③根據(jù)企業(yè)申請，僅對航道和錨地的建設(shè)和維護(hù)進(jìn)行海域使用工程備案登記，使用期限也只是航道施工期，在航道建成后尚未進(jìn)行航道海域權(quán)屬管理；錨地經(jīng)海事部門劃定并公告使用，一般沒有辦理海域使用確權(quán)手續(xù)。

4 加強(qiáng)航道和錨地用海管理的建議

4.1 一并管理專用航道、碼頭和港池用海

企業(yè)專用航道(由軍事、水利電力、林業(yè)、水產(chǎn)等部門以及其他企事業(yè)單位自行建設(shè)、使用的航道)作為企業(yè)自建碼頭的配套設(shè)施，主要是為滿足本企業(yè)進(jìn)出船只的需要，并由企業(yè)投資建設(shè)和管理，對于其他用?；顒?dòng)和船只進(jìn)出有一定排他性。因此，企業(yè)專用航道是各類航道中排他性最為顯著的，由于企業(yè)一旦確定申請海域使用權(quán)就意味著擁有私權(quán)，可將航道作為固定資產(chǎn)流轉(zhuǎn)或抵押。為提高效率和效能，建議一并審批和管理企業(yè)碼頭、港池和專用航道用海。

4.2 公共航道用海不設(shè)置海域使用權(quán)

公共航道具有公益性用海特征，用海主體為社會(huì)公眾，海域使用主體不確定；從用海特征上看，非專用航道用海對其他活動(dòng)并未造成完全排他性影響，且用海面積一般有幾千公頃，一旦確權(quán)發(fā)證將會(huì)在該海域形成大規(guī)模的排他性用海區(qū)，增加與其他開發(fā)利用活動(dòng)的協(xié)調(diào)難度。此外，航道是港口的咽喉，決定整個(gè)港區(qū)是否能夠進(jìn)出船舶，如果航道確權(quán)，港區(qū)內(nèi)企業(yè)建設(shè)航道需要與先建成的航道進(jìn)行產(chǎn)權(quán)談判、交易，則相關(guān)利益者數(shù)量之多、難度之大、產(chǎn)權(quán)劃分之難可想而知。因此，為保障公共利益，公共航道不宜設(shè)置海域使用權(quán)，航道和錨地申請用海規(guī)模必須符合港口規(guī)劃和實(shí)際通航要求、不能隨意改變。

4.3 重點(diǎn)研究規(guī)范地方航道用海的管理流程

在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的大背景下，需要加強(qiáng)對航道用海的管理、規(guī)范管理流程。目前尚無航道用海管理規(guī)定，需要重點(diǎn)研究制定。

4.4 加強(qiáng)錨地用海的信息統(tǒng)計(jì)

港口外錨地面積比較大，具有不確權(quán)的非經(jīng)營性質(zhì)，海域使用主體不確定，具備一定的公益性特征；基本位于深水遠(yuǎn)岸區(qū)，目前用海矛盾并不突出，且自然水深即滿足船舶錨泊需要，基本不存在改變海域自然屬性的工程建設(shè)或單位投資，納入海域管理有一定難度。建議海洋行政主管部門重視收集錨地信息，包括錨地的用海圖件(位置圖和界址圖)、坐標(biāo)文檔等，為進(jìn)一步加強(qiáng)錨地管理創(chuàng)造條件。

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Study on China’s Channel and Anchorage Managing Policy

HUANG Jie1，2，SUN Zhanxiu3，WANG Quanming1，2，LIANG Yahui1，2

(1.Key Laboratory of Sea-field Management Techniques，SOA，Dalian 116023，China；2.National Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China;3.Transportation Management College，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China.)

This paper analyzed the status and developing trend of the basic characteristics of the channel and in-depth，summed up the Chinese channel，anchorage management experience.Combined with the public revelation of the compensation management and relevant regulations，the paper put forward countermeasures and suggestions to strengthen the channel and anchorage sea area usage management.

Channel，Anchorage，Management of sea area use，Port construction

2016-04-26；

2016-08-11

黃杰，工程師，博士，研究方向?yàn)楹Ｑ筚Y源綜合管理，電子信箱：huangjie1015@126.com

F205；P75

A

1005-9857(2016)10-0036-05