基于平衡計(jì)分卡方法的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究

馬乃云，候　倩

(北京工商大學(xué)　經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京　100048 )

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基于平衡計(jì)分卡方法的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究

馬乃云，候倩

(北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京100048 )

我國(guó)目前財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)存在著法律法規(guī)不完善，評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)體系不健全等問(wèn)題。平衡計(jì)分卡作為一種先進(jìn)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，可以多維度、多層次的設(shè)計(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)。因此本文試圖將平衡計(jì)分卡方法引入到財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)中，建立財(cái)政科技投入的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并運(yùn)用層次分析法設(shè)置各個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，評(píng)價(jià)我國(guó)2010-2014年的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出的績(jī)效。以期能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)我國(guó)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入的全面、合理的考評(píng)，達(dá)到提高我國(guó)財(cái)政科技資金使用效率的目的。

財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)；績(jī)效評(píng)價(jià)；平衡計(jì)分卡

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)財(cái)政科技投入的總量由1999年的543.9億元增長(zhǎng)到2014年的6454.5億元，16年間增長(zhǎng)約11.87倍，占當(dāng)年國(guó)家財(cái)政支出的4.25%。雖然支出總額逐年增長(zhǎng)，但國(guó)家的科技實(shí)力依然偏弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展蓄力不足；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，企業(yè)自主創(chuàng)新能力薄弱；高新技術(shù)人才缺口巨大，人才需求與供給失衡嚴(yán)重。2013年在GDP增長(zhǎng)中，科技進(jìn)步的貢獻(xiàn)率只占53.1%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的水平?！秶?guó)家創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告2014》也顯示，在世界40個(gè)主要國(guó)家中，中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新指數(shù)排名19位。黨的十八報(bào)告提出“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略?？萍紕?chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置”?，F(xiàn)如今在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式由要素驅(qū)動(dòng)型向著科技創(chuàng)新型轉(zhuǎn)變，科技產(chǎn)業(yè)的健康快速成長(zhǎng)必定成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)騰飛的強(qiáng)大支撐。

我國(guó)科技投入產(chǎn)出效率不高的主要原因在于科技管理的理念上存在著“重經(jīng)費(fèi)投入、輕過(guò)程管理”，“重項(xiàng)目立項(xiàng)、輕成果效果”的現(xiàn)象。科技經(jīng)費(fèi)投入的多少僅僅決定科技活動(dòng)的規(guī)模，只有對(duì)科技投入總量、分配過(guò)程、產(chǎn)出結(jié)果及使用效率的績(jī)效進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)才能從真正意義上反映政府科技資金作用于科技活動(dòng)的成效。

對(duì)科技經(jīng)費(fèi)的管理，財(cái)政部、科技部先后制定和實(shí)施了重大科技計(jì)劃管理辦法、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法、計(jì)劃課題預(yù)算評(píng)估評(píng)審規(guī)范、國(guó)家科技計(jì)劃和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理暫行辦法等一系列的規(guī)章制度。隨著科技資金投入的不斷增加，為進(jìn)一步深化財(cái)政支出改革，提高專項(xiàng)資金的管理水平和使用效率，國(guó)家逐步開(kāi)展了科研經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。2005年3月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于確定2004年中央財(cái)政教科文專項(xiàng)資金績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)“十五”期間國(guó)家科技攻關(guān)計(jì)劃首批立項(xiàng)項(xiàng)目資金的執(zhí)行狀況進(jìn)行了績(jī)效考評(píng)。2006年2月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要2006-2020年》中也明確指出要改革科技評(píng)審與評(píng)估制度，“建立財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，建立健全相應(yīng)的評(píng)估和監(jiān)督管理機(jī)制”，配套政策中對(duì)科技評(píng)估范圍做了詳細(xì)的分類及講解。2007年8月，財(cái)政部針對(duì)科技經(jīng)費(fèi)管理特點(diǎn)研究制定了《國(guó)家科技計(jì)劃(基金)經(jīng)費(fèi)績(jī)效考評(píng)管理暫行辦法》。2010年初，財(cái)政部會(huì)同國(guó)家自然科學(xué)基金委開(kāi)展了科學(xué)基金資助和績(jī)效管理有關(guān)的國(guó)際評(píng)估工作。2011年4月，財(cái)政部頒布的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，將績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)分為共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)，績(jī)效評(píng)估的方法包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等。在財(cái)政部的構(gòu)架下，近幾年一些地方政府的科技管理部門對(duì)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的投入從項(xiàng)目申報(bào)程序、審核管理、績(jī)效目標(biāo)(產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo))完成、財(cái)務(wù)管理等方面，嘗試著開(kāi)展績(jī)效自評(píng)，審計(jì)部門也對(duì)大額、專項(xiàng)資金的使用展開(kāi)了績(jī)效審計(jì)，在一定程度上促進(jìn)了財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出的效率的提高。但科技績(jī)效評(píng)價(jià)中也存在著一些問(wèn)題：一是績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏政策指導(dǎo)和法律依據(jù)。目前我國(guó)還沒(méi)有像美國(guó)、英國(guó)那樣建立規(guī)范的績(jī)效評(píng)估的法律法規(guī)，財(cái)政部、科技部等部門頒布的科研經(jīng)費(fèi)管理制度多以暫行辦法的形式發(fā)布。導(dǎo)致地方科技部門的績(jī)效評(píng)估往往帶有一定的主觀性和盲目性。二是評(píng)價(jià)方式過(guò)分注重定量分析，忽視定性分析。一定程度上影響著科研質(zhì)量的良性發(fā)展。三是評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理，主觀性較強(qiáng)。 過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而往往忽略公共管理、公共服務(wù)及社會(huì)效應(yīng)指標(biāo)；過(guò)于注重短期產(chǎn)出，忽略長(zhǎng)期效益。這會(huì)導(dǎo)致對(duì)科研工作的評(píng)價(jià)不夠科學(xué)公正，挫傷基礎(chǔ)科研工作者的積極性。四是績(jī)效評(píng)價(jià)主體過(guò)于單一，缺失公開(kāi)和監(jiān)督。評(píng)估主要是科技部門和科研單位內(nèi)部的自我評(píng)價(jià)，缺少專門的評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)的評(píng)價(jià)人員，這不利于保證評(píng)價(jià)過(guò)程和評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀與公正。對(duì)科技經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管也主要是由政府部門縱向進(jìn)行，難以讓社會(huì)和公眾了解和監(jiān)督。

二、財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)方法的文獻(xiàn)綜述與平衡計(jì)分卡運(yùn)用的必要修正

在國(guó)外政府的科技投入往往是各國(guó)政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)領(lǐng)域。美國(guó)在上世紀(jì)20年代最早開(kāi)始科技評(píng)估工作。英、法、德、瑞士等國(guó)在上世紀(jì)70年代開(kāi)始政府公共資金支持科技研發(fā)的計(jì)劃，80年代初期實(shí)施公共投入的績(jī)效考評(píng)。學(xué)者Brown和Avension(1988)[1]認(rèn)為一個(gè)有效的科技活動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)應(yīng)具備以下特征：內(nèi)外部評(píng)價(jià)要同時(shí)兼顧；應(yīng)評(píng)價(jià)結(jié)果和輸出而不是評(píng)價(jià)行為，重點(diǎn)評(píng)價(jià)有價(jià)值的輸出；評(píng)價(jià)系統(tǒng)要做到簡(jiǎn)單和客觀；對(duì)研究評(píng)價(jià)和開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)要有所區(qū)別等。Cook和Kerssens(1997)[2]則認(rèn)為政府科技投入的績(jī)效評(píng)價(jià)要考慮到投入相關(guān)者要求的動(dòng)態(tài)變化，早期的評(píng)價(jià)應(yīng)更多的關(guān)注科技投入戰(zhàn)略方面，中后期的評(píng)價(jià)應(yīng)更多的關(guān)注資金運(yùn)營(yíng)方面等。BowonKim和Neungshik(2002)[3]則改變了傳統(tǒng)的由政府對(duì)科技項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)的做法，從科技項(xiàng)目實(shí)施主體的角度出發(fā)，采用由上向下、由下向上和水平評(píng)估的方法，即由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與項(xiàng)目執(zhí)行人員上下評(píng)估、項(xiàng)目執(zhí)行人員之間互相評(píng)估來(lái)測(cè)度政府科技項(xiàng)目的投入績(jī)效。Carl(2003)認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)可以從財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程、人力資源、技術(shù)和革新、合作、政策結(jié)果等多個(gè)角度進(jìn)行，評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)應(yīng)該能夠及時(shí)和低成本的獲得，還應(yīng)該能夠?qū)⑴c組織的聲譽(yù)進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。Sivathanu(2005)[4]提出基于項(xiàng)目全生命周期的科技投入績(jī)效的評(píng)價(jià)方法，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施不同階段的特點(diǎn)設(shè)計(jì)不同的關(guān)鍵影響因素，以此來(lái)評(píng)價(jià)科技項(xiàng)目生命周期中任意時(shí)刻的投入與產(chǎn)出績(jī)效。

在政府科技投入的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者王桂強(qiáng)、張青(2006)提出“指標(biāo)靶”的概念，分別從宏觀、中觀、微觀三個(gè)方面設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建地方政府財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)模型。謝虹(2007)根據(jù)我國(guó)財(cái)政科技支出的特性，選擇財(cái)政投入的合理性、直接經(jīng)濟(jì)效益、間接效益與社會(huì)效益、潛在效益四大類指標(biāo)，設(shè)計(jì)了包括財(cái)政科技投入占總財(cái)政投入比例、科技成果轉(zhuǎn)讓額及創(chuàng)利稅額、科技人員人均發(fā)表論文及專著數(shù)、科研人員隊(duì)伍增長(zhǎng)率等17個(gè)二級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系來(lái)反映財(cái)政科技支出績(jī)效。羅衛(wèi)平、陳志堅(jiān)(2007)以財(cái)政科技投入總量、財(cái)政科技投入占財(cái)政支出比重、每萬(wàn)從業(yè)人員科技活動(dòng)人員數(shù)三個(gè)指標(biāo)作為科技投入指標(biāo)，以每萬(wàn)常駐人口擁有專利申請(qǐng)量、每萬(wàn)常駐人口擁有專利授權(quán)量、高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值占地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值比重、全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率四個(gè)指標(biāo)作為科技產(chǎn)出指標(biāo)，建立財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)了廣東省21個(gè)地市財(cái)政科技支出績(jī)效。高天輝、宋硯秋、張萌、戴大雙(2012)提出包括科技直接產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、管理效益4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，科技論文專著數(shù)、專利申請(qǐng)授權(quán)量、獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)量、技術(shù)合同效率等10個(gè)二級(jí)指標(biāo)，對(duì)政府高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)。上述學(xué)者主要從科技直接產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，設(shè)計(jì)的具體指標(biāo)差別較大。在評(píng)價(jià)方法上，張青、王貴強(qiáng)(2007)，張畢西、歐江艷、方慧(2009)，王麗敏(2010)等運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)分析法分別構(gòu)建了上海市政府、廣州市政府和河南省政府財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。仵鳳清、唐朝生(2009)運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)、涂序國(guó)(2014)運(yùn)用熵值法分別對(duì)河北省2005—2006年和廈門市財(cái)政科技支出進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)。

上述評(píng)價(jià)方法在實(shí)際應(yīng)用中，評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)多地關(guān)注投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，分析的角度比較單一，往往忽視其他方面如政府管理的績(jī)效指標(biāo)。隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變以及公眾監(jiān)督意識(shí)的增加，提高政府管理績(jī)效的指標(biāo)也將越來(lái)越重要。因此，尋找一種能夠從多種角度、多個(gè)方面來(lái)對(duì)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的方法非常重要。

1992年，美國(guó)哈佛商學(xué)院的羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓提出平衡計(jì)分卡法(Balanced Scorecard，BSC)，設(shè)計(jì)了客戶、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度分析企業(yè)的績(jī)效管理。四個(gè)角度選擇的多項(xiàng)指標(biāo)之間相互補(bǔ)充，相互配合，將多維度、多層次的戰(zhàn)略目標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)并制衡，彌補(bǔ)了單純用財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的不足，廣泛應(yīng)用于國(guó)外大企業(yè)的戰(zhàn)略管理和績(jī)效評(píng)價(jià)。隨著對(duì)其認(rèn)識(shí)與探索的深入，平衡計(jì)分卡方法受到了政府部門的關(guān)注，通過(guò)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的改造逐漸地引入到政府公共部門的績(jī)效評(píng)價(jià)和管理當(dāng)中。在我國(guó)2005年，青島市委市直機(jī)關(guān)工委率先將平衡計(jì)分卡引入到政府公共部門的績(jī)效管理工作當(dāng)中，根據(jù)各部門工作的特點(diǎn)，設(shè)立戰(zhàn)略目標(biāo)，設(shè)置各維度的評(píng)估指標(biāo)并細(xì)化、分解、落實(shí)到各個(gè)崗位。2007年開(kāi)發(fā)完善了平衡計(jì)分卡在線管理平臺(tái)，使政府機(jī)關(guān)的工作得到了明顯改進(jìn)，降低了行政成本，提高了工作效率。在理論研究方面，黨興華、趙曉潔(2007)[5]將平衡計(jì)分卡按公共財(cái)政支持科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的邏輯進(jìn)行修正和改進(jìn), 引入到科技產(chǎn)業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)中。 仵鳳清、宋玉霞、王盈盈(2007)[6]將平衡計(jì)分卡用于地方政府科技工作的運(yùn)作效益和業(yè)績(jī)的綜合評(píng)判。賈康、孫潔(2010)[8]探討了將平衡計(jì)分卡(表)方法應(yīng)用于財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性，認(rèn)為考慮到政府的特殊性，針對(duì)公共財(cái)政支出的多目標(biāo)性，必須對(duì)平衡計(jì)分卡進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，并提出了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)思路。黃曉波、宋朋林(2012)[7]認(rèn)為平衡計(jì)分卡法用在政府惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，必須重新安排平衡計(jì)分卡的框架結(jié)構(gòu)，把顧客(包括提供資金的納稅人和接受資金的農(nóng)民)放在計(jì)分卡的最頂端，在考評(píng)農(nóng)業(yè)發(fā)展速度和總體水平的基礎(chǔ)上，納入與民眾生活密切相關(guān)的指標(biāo)。

由于政府部門與企業(yè)組織有很多的不同，在采用平衡計(jì)分卡方法進(jìn)行公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，將四個(gè)維度綜合在一起進(jìn)行評(píng)價(jià)變得更加困難。但平衡計(jì)分卡以戰(zhàn)略任務(wù)目標(biāo)為核心的管理思想，與其他評(píng)價(jià)方法相比優(yōu)勢(shì)在于：一是重視非財(cái)務(wù)指標(biāo)，可以從客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等方面監(jiān)督短期結(jié)果，有利于在科技產(chǎn)出內(nèi)部形成創(chuàng)新氛圍，提升創(chuàng)新能力；二是可以將財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入的目標(biāo)、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化成具體的活動(dòng)予以評(píng)價(jià)；三是評(píng)價(jià)指標(biāo)與財(cái)政科技投入的戰(zhàn)略可根據(jù)實(shí)際情況靈活的進(jìn)行修正和完善。

三、平衡計(jì)分卡方法的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

我國(guó)目前財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)絕大多數(shù)僅涉及經(jīng)費(fèi)規(guī)模、經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)合法合規(guī)性等問(wèn)題，相對(duì)比較單一。遵循指標(biāo)設(shè)計(jì)的全面性、系統(tǒng)性、可操作性等基本原則，全面地反映項(xiàng)目設(shè)立、經(jīng)費(fèi)投入、過(guò)程管理、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益、短期效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的要求，指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)有層次性，各類指標(biāo)之間要保持一定的內(nèi)在聯(lián)系；設(shè)立的指標(biāo)較易獲得，口徑保持一致，便于計(jì)算與比較。按照平衡計(jì)分卡方法，財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系可分解為財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等四個(gè)維度，每個(gè)維度再分解為若干個(gè)易得的二級(jí)目標(biāo)。四個(gè)維度的指標(biāo)在評(píng)價(jià)體系中對(duì)總體目標(biāo)作用各不相同，各指標(biāo)權(quán)重大小直接影響評(píng)價(jià)效果，可以采用層次法(AHP)確定各維度指標(biāo)的權(quán)重，使財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系更科學(xué)、有效。針對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)相應(yīng)的調(diào)查問(wèn)卷，請(qǐng)科技領(lǐng)域的專家、學(xué)者予以打分。采用1-9標(biāo)度法，通過(guò)兩兩比較將四個(gè)維度指標(biāo)按重要性并按照三級(jí)指標(biāo)層次依次賦值，按指標(biāo)的多少構(gòu)造若干個(gè)判斷矩陣。計(jì)算判斷矩陣的特征值和特征向量并進(jìn)行正規(guī)化處理，再計(jì)算各個(gè)指標(biāo)一致性比率并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，通過(guò)檢驗(yàn)后計(jì)算出的特征向量，即為績(jī)效評(píng)價(jià)體系各指標(biāo)的權(quán)重。由此可以得出財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，如表1所示。

與財(cái)政部及其他績(jī)效評(píng)價(jià)的方法和指標(biāo)體系相比，基于平衡計(jì)分卡方法的財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)可以針對(duì)財(cái)政科技投入產(chǎn)出的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出更具有針對(duì)性和價(jià)值性的指標(biāo)，突出了重點(diǎn)與全面結(jié)合、定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合的原則?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)可以將財(cái)政科技投入的戰(zhàn)略層層分解，并把財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)支出的責(zé)任落實(shí)到各個(gè)部門、單位甚至個(gè)人，把財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果同激勵(lì)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制相聯(lián)系，以充分調(diào)動(dòng)科研單位和科技人員的積極性，提高財(cái)政資金支出的效率。平衡計(jì)分卡方法還增加了客戶維度評(píng)價(jià)，克服了傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方法只注重財(cái)務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)、短期評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)的缺點(diǎn)，能夠?qū)﹂L(zhǎng)期項(xiàng)目進(jìn)行全程和全方位的評(píng)價(jià)，體現(xiàn)了結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)理念。平衡計(jì)分卡方法增加了學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度，反映科技管理人員和科技人員的培養(yǎng)情況，有利于提升科技項(xiàng)目的管理水平和科技人才的業(yè)務(wù)水平?？傊胶庥?jì)分卡方法可以從多維度、多層次構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，更全面的對(duì)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

表1　平衡計(jì)分卡方法的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重

四、2011—2014年財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的指標(biāo)選取及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分析

從統(tǒng)計(jì)年鑒選擇我國(guó)2010—2014年的財(cái)政科技投入產(chǎn)出的相關(guān)數(shù)據(jù)，運(yùn)用平衡計(jì)分卡方法建立了財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，嘗試進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

選取財(cái)政科技投入額、財(cái)政科技投入增長(zhǎng)率、人均財(cái)政科技投入、財(cái)政科技投入占GDP的比重、財(cái)政科技投入占財(cái)政支出的比重等指標(biāo)衡量政府財(cái)政的科技投入(表2)。選取技術(shù)市場(chǎng)合同數(shù)和合同額、科技論文及著作出版數(shù)量、國(guó)內(nèi)外專利申請(qǐng)與授權(quán)數(shù)量、重大科技成果及國(guó)家級(jí)科技獎(jiǎng)勵(lì)、科技活動(dòng)人員數(shù)量等指標(biāo)衡量政府的科技產(chǎn)出(表3)。

從表2看出，近幾年來(lái)我國(guó)財(cái)政科技投入及人均財(cái)政科技投入的總量均呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但增長(zhǎng)的速度表現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)。占GDP的比重基本上維持1%左右的水平。按照國(guó)際上的普遍看法，政府科技投入占GDP的比重不到1%的國(guó)家，是缺乏創(chuàng)新能力的國(guó)家；在1%～2%之間，是有所作為的；大于2%，則創(chuàng)新能力可能較強(qiáng)。這表明我國(guó)政府對(duì)科技發(fā)展的投入力度還不夠，與我國(guó)建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的目標(biāo)還有一定的差距。

表2　2010—2014政府財(cái)政科技投入有關(guān)指標(biāo)

資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》、《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒2015》。

表3　2010—2014政府財(cái)政科技產(chǎn)出有關(guān)指標(biāo)

資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》、《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒2015》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

從表3可以看出，隨著我國(guó)財(cái)政科技投入的不斷增長(zhǎng)，科技產(chǎn)出方面，我國(guó)技術(shù)市場(chǎng)合同數(shù)和合同額、科技論文及著作出版數(shù)量、國(guó)內(nèi)外專利申請(qǐng)與授權(quán)數(shù)量、重大科技成果及科技活動(dòng)人員均呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),而國(guó)家級(jí)科技獎(jiǎng)勵(lì)則呈現(xiàn)出下滑趨勢(shì)。這說(shuō)明我國(guó)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入的質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高。從增長(zhǎng)率來(lái)看，多項(xiàng)指標(biāo)增速放緩，這也預(yù)示著我國(guó)財(cái)政科技投入產(chǎn)出的績(jī)效有下降的風(fēng)險(xiǎn)。

運(yùn)用平衡計(jì)分卡方法建立的科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，打分使用的定量指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來(lái)自中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒、中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒等。從財(cái)務(wù)維度、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的定性指標(biāo)，邀請(qǐng)相關(guān)的技術(shù)專家、管理專家及財(cái)務(wù)專家通過(guò)職業(yè)判斷進(jìn)行打分。為了使評(píng)價(jià)的結(jié)果具有縱向可比性，由專家分析2010—2014年這五年的指標(biāo)值，以2010年作為基期，先對(duì)基期指標(biāo)值進(jìn)行打分，再將2011年至2014年各年的指標(biāo)值與基期指標(biāo)值進(jìn)行對(duì)比打分，獲得評(píng)價(jià)結(jié)果。為了打分及對(duì)比的方便，我們盡量將基期的指標(biāo)值的分?jǐn)?shù)打成整數(shù)。將分值標(biāo)準(zhǔn)分為“優(yōu)”“良”“中”“差”四個(gè)檔次，得分90分以上(含90分)為優(yōu)；得分80～89分(含80分)為良；得分70～79分(含70分)為中；得分70分以下為差。將多個(gè)專家對(duì)四個(gè)維度的35個(gè)三級(jí)指標(biāo)的打分求出平均值，再乘以其權(quán)重得到每個(gè)指標(biāo)的實(shí)際得分，依次加總獲得2010—2014年的我國(guó)財(cái)政科技投入綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果(表4)。

通過(guò)以上分析可以看出，2010—2014年我國(guó)財(cái)政科技投入績(jī)效的評(píng)分結(jié)果都處在79～84分的區(qū)間，并呈現(xiàn)出一個(gè)上升的趨勢(shì)，其績(jī)效整體表現(xiàn)為良好，這表明財(cái)政科技投入績(jī)效還有很大的提升空間。

分項(xiàng)來(lái)看(表5)，財(cái)務(wù)維度的平均得分率為80.34%，相對(duì)較低，且年度之間的得分有高有低，未能保持逐年遞增的態(tài)勢(shì)。原因可能是由于這幾年我國(guó)財(cái)政科技投入相對(duì)不足，各年度的科技投入與主要的科技產(chǎn)出指標(biāo)增速不一且放緩。 因此，應(yīng)加大財(cái)政科技投入，提高財(cái)政科技投入占財(cái)政支出和GDP的比重。

客戶維度的平均得分率達(dá)到83.81%，且保持著逐年遞增的態(tài)勢(shì)。這一維度得分率相對(duì)較高的原因，可能是與我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的投入不斷增加及科研經(jīng)費(fèi)管理的不斷加強(qiáng)，科研機(jī)構(gòu)、高校、企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)科技投入的滿意度逐漸提高，企業(yè)和社會(huì)相關(guān)配套資金的投入也不斷增多相關(guān)聯(lián)。

內(nèi)部流程維度的平均得分率為83.25%，也居于較高的水平。主要原因是近年來(lái)，政府科技管理部門加強(qiáng)了科技項(xiàng)目和科研經(jīng)費(fèi)的法律法規(guī)的制訂、管理和監(jiān)督工作。科技項(xiàng)目的立項(xiàng)、預(yù)算評(píng)審、中期檢查、結(jié)題驗(yàn)收都越來(lái)越規(guī)范和嚴(yán)格，財(cái)政科技資金的到位率也不斷提高，對(duì)重大問(wèn)題的查處力度及懲罰力度也不斷加大，表現(xiàn)在這幾年績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的得分逐年提高。因此，政府科技管理部門應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部流程的管理，不斷地提高財(cái)政科技投入的績(jī)效。

學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度的平均得分率為81.64%，每年的得分率也在不斷地提高。主要原因可能是近幾年隨著公眾監(jiān)督意識(shí)的增加，管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)的增加，提升了科技管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與專業(yè)水平，科技管理的工作效率有了很大的提高。此外，科研項(xiàng)目促進(jìn)了科技人才的培養(yǎng)，科研培訓(xùn)提升了科研人員的科研素質(zhì)和科研能力，科研人員用于科研的全時(shí)當(dāng)量有了顯著的增加，促進(jìn)了科研項(xiàng)目完成的數(shù)量和質(zhì)量水平的提高，從而有效地提升了財(cái)政科技產(chǎn)出的效率。

五、提高財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入效率的政策建議

通過(guò)以上對(duì)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)整體績(jī)效以及各個(gè)維度得分率的分析，可以發(fā)現(xiàn)：我國(guó)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入的績(jī)效雖在逐年提高，但是仍然沒(méi)有達(dá)到一個(gè)較高的水平，財(cái)政科技投入資金還沒(méi)有發(fā)揮最大的效用，還有著很大的提升空間。所以，為提高我國(guó)財(cái)政科技投入的績(jī)效，財(cái)政部門和科技管理部門在實(shí)際工作中還應(yīng)該繼續(xù)做好以下幾方面的工作。

首先，加大我國(guó)財(cái)政科技投入，提高財(cái)政科技投入占GDP及財(cái)政支出的比重?？萍歼M(jìn)步是社會(huì)發(fā)展的重要的推動(dòng)力，政府應(yīng)明確責(zé)任，保證國(guó)家科技資金的投入。

表4　2010—2014年財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

表5　2010—2014年平衡計(jì)分卡四個(gè)維度得分統(tǒng)計(jì)情況表

其次，積極探索財(cái)政科技資金的效益審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)重大問(wèn)題的查處力度。財(cái)政和科技管理部門應(yīng)充分掌握科技活動(dòng)的規(guī)律和科技經(jīng)費(fèi)支出的特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督。重點(diǎn)審查科技項(xiàng)目的立項(xiàng)、科技資金的使用和管理、科技成果的轉(zhuǎn)化等情況。做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題，提出科學(xué)、合理的改進(jìn)建議。加大對(duì)重大問(wèn)題的查處力度，提升財(cái)政科技資金使用的效率。

最后，加強(qiáng)對(duì)科研人員、科研管理人員的管理。建立科研人員及科研管理人員的工作績(jī)效考核制度，將其參與學(xué)習(xí)與培訓(xùn)的次數(shù)、工作效率、科研成果等與績(jī)效考核掛鉤，獎(jiǎng)懲分明，有利于調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，提高科研管理的水平，提升國(guó)家科技創(chuàng)新的實(shí)力。

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(本文責(zé)編：辛城)

Research on the Performance Evaluation System of Fiscal Funds on Science and Technology Based on Balanced-scorecard Method

MA Nai-yun， HOU Qian

(School of Economics，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048,China)

At present, the performance evaluation of financial science and technology funds in China is not perfect, the evaluation method and evaluation system are not perfect and so on. As an advanced performance evaluation method, the Balanced Scored Card (BSC) can be widely used in large foreign enterprises and the public sector’s strategic management and performance appraisal, since it can achieve the strategic target and evaluation index integrate in multiple dimensions and multilevel ways. Hence, this paper arms to introduce BSC into an evaluation system of financial and technology funds and then, to establish evaluation system of financial and technology funds. Meanwhile, the weight is set up by using AHP (analytic hierarchy process) of each index and the establishment of index system is applied to the performance evaluation system of fiscal science and technology in 2010-2014. As a result, it may achieve the target which is to contribute to exam and evaluate financial and technology funds by reasonable and comprehensive system and then, to increase the efficiency of finance of financial and technology.

financial technology funds; performance appraisal; balanced score card

2016-03-28

2016-09-18

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(13BJY153)；北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)首都流通業(yè)研究基地項(xiàng)目(JD-2016)；北京工商大學(xué)2015年研究生科研能力提升計(jì)劃項(xiàng)目。

馬乃云(1965-)，女，安徽淮南人，北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：財(cái)稅理論與實(shí)務(wù)。

F812

A

1002-9753(2016)10-0184-09