政府撥款導(dǎo)向的高?？冃гu價指標(biāo)體系設(shè)計研究

【摘 要】 績效撥款的前提是對高校的績效評價，而關(guān)鍵和難點是高?？冃гu價指標(biāo)體系的設(shè)計。文章從解讀政府撥款與高?？冃гu價兩者聯(lián)系的現(xiàn)實意義出發(fā)，結(jié)合試點省份評價指標(biāo)體系的設(shè)計缺陷，闡述了政府撥款導(dǎo)向的高校績效評價內(nèi)涵及其指標(biāo)體系的設(shè)計原則、設(shè)計內(nèi)容、指標(biāo)權(quán)重確定及評價方法，提出了設(shè)計中應(yīng)注意的分類設(shè)計、主體參與、動態(tài)調(diào)整等相關(guān)問題，為建立科學(xué)的高?？冃гu價與問責(zé)機(jī)制提供決策參考。

【關(guān)鍵詞】 高校績效撥款； 績效評價； 指標(biāo)體系

【中圖分類號】 G649.712 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）19-0095-04

績效撥款是各國政府積極探索的高等教育資源配置方式。2008年以來，我國在建立完善高校生均撥款制度的同時，逐步引入了績效撥款機(jī)制，將高校在某些績效指標(biāo)上的表現(xiàn)與政府撥款緊密聯(lián)系起來，突出了競爭引入與績效導(dǎo)向，促進(jìn)了教育資源優(yōu)化配置。績效撥款的前提是對高校的績效評價，而關(guān)鍵和難點是高?？冃гu價指標(biāo)體系的設(shè)計問題。目前，國內(nèi)關(guān)于高?？冃гu價指標(biāo)體系研究的文獻(xiàn)較多，主要涵蓋高校整體績效、院系辦學(xué)績效、大學(xué)排名等方面，但是這些研究基本上局限于單純地衡量高?？冃?，沒有考慮政府撥款因素。在文獻(xiàn)檢索中，迄今還沒有發(fā)現(xiàn)針對政府撥款導(dǎo)向的高?？冃гu價指標(biāo)體系設(shè)計的專門研究。鑒于此，本文擬對此問題作一探討，以期為建立科學(xué)的高?？冃гu價與問責(zé)機(jī)制提供決策參考。

一、政府撥款導(dǎo)向的高?？冃гu價現(xiàn)實意義

我國傳統(tǒng)的高校經(jīng)費(fèi)撥款模式?jīng)]有考慮教育撥款與教育產(chǎn)出、教育效益等的聯(lián)系，使整個高等教育處于一種高投入、低產(chǎn)出狀況，已經(jīng)很難滿足高等教育發(fā)展的需要[ 1 ]。將高?？冃гu價納入政府撥款的依據(jù)，可以有效解決當(dāng)前困擾高校發(fā)展變革的諸多問題。

（一）有利于平衡公共經(jīng)費(fèi)短缺與教育質(zhì)量下滑之間的矛盾，提高有限財政資金使用效益

公共經(jīng)費(fèi)短缺已經(jīng)成為當(dāng)前制約高校事業(yè)發(fā)展、影響人才培養(yǎng)質(zhì)量的突出問題。在公共經(jīng)費(fèi)短缺的情況下，將政府撥款與高?？冃гu價兩者聯(lián)系起來，可以使公共財政資源的分配更加科學(xué)、透明與公平，使有限財政資金能夠投入到效率更高、潛力更大的高校中去，降低資源浪費(fèi)，達(dá)到使有限財政資金使用效益最大化的目的。

（二）有利于引入競爭機(jī)制與問責(zé)機(jī)制，促使高校增強(qiáng)責(zé)任觀念與效率意識

將撥款與高?？冃гu價結(jié)果直接掛鉤，有利于將顧客中心的服務(wù)理念與結(jié)果導(dǎo)向植入高校，從強(qiáng)調(diào)“政府應(yīng)當(dāng)為高校做什么”轉(zhuǎn)向“（獲取財政資助）高校應(yīng)當(dāng)為國家或政府做什么”[ 2 ]。有利于通過高校之間公平的質(zhì)量競爭，使高校重視已經(jīng)實現(xiàn)的效率目標(biāo)，而不是承諾的效率目標(biāo)，增強(qiáng)高校發(fā)展的現(xiàn)行效率意識。

（三）有利于引導(dǎo)高校轉(zhuǎn)換發(fā)展模式，從注重“外延發(fā)展”向“內(nèi)涵建設(shè)”轉(zhuǎn)變

在當(dāng)前國際化高等教育競爭格局形成、高等教育分層等復(fù)雜環(huán)境影響下，將撥款與高?？冃гu價相聯(lián)系，有助于引導(dǎo)高校轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念與思路，摒棄傳統(tǒng)的規(guī)模發(fā)展，不斷促進(jìn)內(nèi)部教育教學(xué)改革與體制機(jī)制完善，挖掘發(fā)展?jié)撃?，提升競爭活力，實現(xiàn)從傳統(tǒng)“外延發(fā)展”向“內(nèi)涵建設(shè)”轉(zhuǎn)變，提升教育教學(xué)質(zhì)量。

二、目前試點省份評價指標(biāo)體系的設(shè)計缺陷

自2008年中央高校實施績效撥款改革以來，江蘇省、浙江省等先后開展試點工作，在高?？冃гu價指標(biāo)體系的設(shè)計方面進(jìn)行了有益探索，取得了顯著成效。但在實踐中，依然有一些關(guān)鍵性環(huán)節(jié)沒有取得突破性進(jìn)展。主要表現(xiàn)在：

（一）分類評價體系設(shè)計缺位

試點省份沒有考慮高校辦學(xué)層次、辦學(xué)學(xué)科、辦學(xué)區(qū)域等的差異性特點，沒有對高?？冃гu價指標(biāo)體系進(jìn)行分類設(shè)計，這樣容易造成實踐中教育資源配置的“馬太效應(yīng)”，使實力越強(qiáng)的高校越容易獲得撥款，而實力越差的高校越不容易獲得撥款。這有悖于績效撥款政策所倡導(dǎo)的“公平競爭、強(qiáng)調(diào)激勵”核心價值觀念，同時，在高校群體中也難以產(chǎn)生以優(yōu)促劣的激勵效應(yīng)。

（二）指標(biāo)體系設(shè)計功能不全

評價指標(biāo)的選取是大學(xué)績效評價中最為核心的技術(shù)問題[ 3 ]。指標(biāo)選取不宜過多也不宜過少，過多容易增加冗余指標(biāo)的測量成本，過少則難以全面反映高校的行為活動。目前試點省份評價指標(biāo)的選取數(shù)量偏少且存在功能缺陷，未能全面反映高校在“人才培養(yǎng)”、“科學(xué)研究”、“社會服務(wù)”等方面的功能。如江蘇省僅從“人才培養(yǎng)”角度引入了師資系數(shù)、學(xué)科系數(shù)兩個績效評價指標(biāo)；浙江省僅從“本科教學(xué)質(zhì)量”角度引入了教學(xué)建設(shè)、教學(xué)改革等7個績效評價指標(biāo)。但無論是“人才培養(yǎng)”還是“本科教學(xué)質(zhì)量”，它們只是高校功能的一部分，不能代表高校整體的辦學(xué)質(zhì)量。

（三）評價標(biāo)準(zhǔn)過于統(tǒng)一

指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)的制定直接影響著高?？冃降臏y量結(jié)果。從目前我國高等教育發(fā)展的情況來看，社會人才需求的多樣化和高校之間的激烈競爭，決定了高校追求個性化、特色化辦學(xué)是其生存與發(fā)展的正確選擇。個性化、特色化辦學(xué)要求高校績效評價標(biāo)準(zhǔn)的制定不能過于統(tǒng)一，要體現(xiàn)不同學(xué)校之間的差異性。目前試點省份評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的制定存在高校類別不分、學(xué)科不分、區(qū)域不分等現(xiàn)象。如江蘇省對引入的師資系數(shù)、學(xué)科系數(shù)兩個指標(biāo)分別設(shè)置了不同的系數(shù)基準(zhǔn)值，對所有高校達(dá)不到系數(shù)基準(zhǔn)值的統(tǒng)一按1%～5%的比例予以核減生均撥款經(jīng)費(fèi)，超達(dá)系數(shù)基準(zhǔn)值的統(tǒng)一給予1%～15%獎勵。這種統(tǒng)一的指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)，容易對不同性質(zhì)高校的正常辦學(xué)活動產(chǎn)生負(fù)面影響，加劇高校從個性化、特色化辦學(xué)向同質(zhì)化轉(zhuǎn)變。

三、政府撥款導(dǎo)向的高?？冃гu價指標(biāo)體系設(shè)計

（一）內(nèi)涵界定

要科學(xué)設(shè)計政府撥款導(dǎo)向的高校績效評價指標(biāo)體系，首先必須理解其內(nèi)涵。傳統(tǒng)的高?？冃гu價內(nèi)涵一般是指以“投入—產(chǎn)出”理論為基礎(chǔ)，以評價高校資源利用效益為核心，由評價主體根據(jù)設(shè)計的評價指標(biāo)體系，選用科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法和評價程序來對高校組織的辦學(xué)資源、辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)業(yè)績實施的評定和相關(guān)價值測評活動。對政府撥款導(dǎo)向的高?？冃гu價內(nèi)涵，筆者認(rèn)為實質(zhì)是建立在傳統(tǒng)高?？冃гu價內(nèi)涵基礎(chǔ)之上的，以突出政府政策取向和響應(yīng)社會問責(zé)為需求[ 4 ]，能夠為政府提供有關(guān)決策信息與參考依據(jù)，便于為政府績效撥款制度服務(wù)的一種具有針對性與特殊性的績效評價方式。

（二）設(shè)計原則

1.科學(xué)性原則。評價指標(biāo)的選取要真實、規(guī)范、有明晰內(nèi)涵，各項指標(biāo)之間不存在重復(fù)交叉、模糊不清現(xiàn)象，要具有可信性和相關(guān)性。

2.分類性原則。對不同類型的高校要分類設(shè)計評價指標(biāo)體系，不能過于統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化，否則容易加劇高校發(fā)展的趨同化現(xiàn)象。

3.可比性原則。對相同類型的高校，評價指標(biāo)體系的設(shè)計要能夠在縱向和橫向上進(jìn)行比較。既可以進(jìn)行綜合績效值的比較，也可以對每一分項指標(biāo)值進(jìn)行比較。

4.導(dǎo)向性原則。評價指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)從政府績效撥款角度，充分與高校四個方面的功能相契合，以便于引導(dǎo)高校加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，而不是盲目追求規(guī)模發(fā)展。

5.主體性原則。評價指標(biāo)設(shè)計不應(yīng)只涉及政府自身，而是一項涉及政府、高校、公眾及第三方評價機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的多方利益主體參與的過程。

6.可操作原則。評價指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)充分考慮數(shù)據(jù)資料的可收集性，做到層級分明，不能太過繁瑣，便于評價過程中評價主體的理解與操作。

（三）設(shè)計內(nèi)容

根據(jù)對政府撥款導(dǎo)向的高?？冃гu價內(nèi)涵理解，并結(jié)合以上原則，筆者認(rèn)為本文評價指標(biāo)體系的設(shè)計是一項以實現(xiàn)高?？冃芸顬槟康?，涉及多方利益主體參與的、需要體現(xiàn)高校功能并根據(jù)高校類型進(jìn)行分類設(shè)計的系統(tǒng)工程。在指標(biāo)體系設(shè)計中，一是突出設(shè)計要點。績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計必須著眼于高校職能的充分發(fā)揮而非單純的資源利用效率[ 4 ]，既要充分考慮政府績效撥款需要，又要重點關(guān)注高校財力資源投入狀況以及人才培養(yǎng)的核心功能。二是重視設(shè)計主體的參與度。指標(biāo)體系的設(shè)計主體應(yīng)包括政府、高校、公眾及第三方機(jī)構(gòu)等，它們是共同組成整個評價指標(biāo)體系設(shè)計的利益相關(guān)體。這樣指標(biāo)設(shè)計需要多方的溝通與協(xié)調(diào)，獲得多方認(rèn)同與接受。三是注意指標(biāo)體系的適用范圍。鑒于不同類型高校指標(biāo)設(shè)計應(yīng)遵循分類評價原則，本文指標(biāo)體系的設(shè)計主要針對省屬高校中的應(yīng)用型本科院校。對辦學(xué)層次不同的高?？梢酝ㄟ^權(quán)重的調(diào)整來體現(xiàn)學(xué)校之間的差異。在遵循以上注意事項的基礎(chǔ)上，課題組發(fā)放調(diào)查表咨詢政府主管部門、高校、第三方機(jī)構(gòu)、其他行業(yè)及社會專家72人次，召開小型座談會4次，論證修改5次，結(jié)合應(yīng)用型本科高校的發(fā)展目標(biāo)定位，設(shè)計了由兩個一級指標(biāo)、7個二級指標(biāo)和25個三級指標(biāo)組成的政府撥款導(dǎo)向的高?？冃гu價指標(biāo)體系（見表1）。

從表1可見，本文評價指標(biāo)體系設(shè)計突出了“應(yīng)用型”定位。投入因子中，主要關(guān)注人力資源、財力資源和物力資源的投入狀況。其中重點關(guān)注財力資源的投入狀況，如財政性教育經(jīng)費(fèi)、本科生學(xué)費(fèi)收入等指標(biāo)，沒有考慮師資、學(xué)科資源等難以用財力衡量的指標(biāo)。產(chǎn)出因子中，主要關(guān)注人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承與創(chuàng)新等的產(chǎn)出狀況。第一，人才培養(yǎng)方面。人才培養(yǎng)是高校的核心職能，是評價指標(biāo)設(shè)計的要點，主要有當(dāng)量在校生人數(shù)、本科生畢業(yè)率、就業(yè)率、現(xiàn)有學(xué)生滿意度、社會公眾滿意度等核心指標(biāo)。其中重視社會對高校人才培養(yǎng)的評價，這也是應(yīng)用型本科院校生存與發(fā)展的關(guān)鍵所在。第二，科學(xué)研究方面。突出了應(yīng)用型高?？茖W(xué)研究的應(yīng)用性，沒有設(shè)計省部級以上項目數(shù)，SCI、CSSCI論文數(shù)等指標(biāo)，主要設(shè)計了橫向項目數(shù)、發(fā)明專利、實用新型專利數(shù)及產(chǎn)學(xué)研合作項目等主要用于解決企業(yè)實際應(yīng)用性問題的評價指標(biāo)。第三，社會服務(wù)方面。突出應(yīng)用型高校對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的服務(wù)程度，主要設(shè)計了科技服務(wù)滿意度、設(shè)施對外開放度、非學(xué)歷教育培訓(xùn)人次等評價指標(biāo)。第四，文化傳承與創(chuàng)新方面。突出應(yīng)用型高校對地方文化發(fā)展的努力程度，主要設(shè)計了與文化發(fā)展相關(guān)的課題增加數(shù)、學(xué)術(shù)會議增加數(shù)等評價指標(biāo)。

（四）指標(biāo)權(quán)重確定

績效評價體系指標(biāo)較多，采用單一的定量方法很難確定指標(biāo)權(quán)重。層次分析方法（簡稱AH）可以由專家采用判斷矩陣的方法，確定各個不同指標(biāo)的權(quán)重?；诖?，課題組邀請了高等教育領(lǐng)域、財政部門、第三方機(jī)構(gòu)及其他行業(yè)領(lǐng)域的10位專家，結(jié)合應(yīng)用型本科高校的定位，對指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行測定。首先，構(gòu)造判斷矩陣A，即A=（Aij）mm，計算A的最大特征值與特征向量。其次，計算各指標(biāo)對目標(biāo)指標(biāo)的影響權(quán)值。采用1—7標(biāo)度標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)烈重要為7，很重要為5，較重要為3，一樣重要為1；2、4、6表示兩者之間的中間值；同時，用前者與后者標(biāo)度值的倒數(shù)表示前者與后者比較的重要性標(biāo)度值（見表2）。最后，根據(jù)表2的重要性標(biāo)度值，匯總10位專家的評判結(jié)果，構(gòu)建10個判斷矩陣，采用MATLAB7.0軟件計算判斷矩陣的最大特征根與特征向量，進(jìn)行歸一化處理后，則可以獲得各個評價指標(biāo)的權(quán)重。

四、績效評價方法

傳統(tǒng)高?？冃гu價方法較多，有數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、模糊綜合評價等。從本文評價指標(biāo)體系設(shè)計的情況可以看出，影響高?？冃б蛩赜?大類，每大類因素又包括系列子因素。因此可以考慮采用功效系數(shù)法作為績效評價方法，設(shè)置五檔標(biāo)準(zhǔn)值，10、8、6、4、2，分別代表優(yōu)、良、中、可、差。第一步，計算前檔基礎(chǔ)分M1=前檔標(biāo)準(zhǔn)值U1×指標(biāo)權(quán)重i1。第二步，計算本檔基礎(chǔ)分M2=本檔標(biāo)準(zhǔn)值U2×指標(biāo)權(quán)重i2。第三步，計算調(diào)整分F=（實際值X-U2）/（U1-U2）×（M1-M2）。第四步，計算單項指標(biāo)得分W=M2+F。最后，計算總得分=各單項指標(biāo)得分之和。根據(jù)總得分評定高?？冃У燃?，計算高?？冃芸顢?shù)額。

五、政府撥款導(dǎo)向的高校績效評價指標(biāo)體系設(shè)計應(yīng)注意的問題

（一）評價指標(biāo)分類設(shè)計問題

為避免資源配置“強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱”現(xiàn)象發(fā)生，以及高校發(fā)展的同質(zhì)化趨向，高校績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)區(qū)分不同類型高校進(jìn)行分類設(shè)計。除了設(shè)計普遍適合的共性評價指標(biāo)外，還需要根據(jù)各高校的發(fā)展特色，設(shè)計各自的個性化、特色化指標(biāo)。通過分類設(shè)計，進(jìn)行分類評價、分類管理，引導(dǎo)高校增強(qiáng)質(zhì)量發(fā)展、個性發(fā)展與特色發(fā)展的意識。

（二）多方利益主體參與問題

政府撥款導(dǎo)向的高校績效評價指標(biāo)體系設(shè)計是一項敏感的系統(tǒng)工程。它不是某一利益主體的單方面行為，只有政府、高校、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、社會公眾等各利益主體的參與和合作，才能保證評價指標(biāo)體系設(shè)計的效益和效率[ 4 ]。因此，應(yīng)改變目前只有政府單方面參與的弊端，廣泛動員高校領(lǐng)導(dǎo)、教師、中介機(jī)構(gòu)、社會公眾等參與指標(biāo)體系設(shè)計，提高評價指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性與認(rèn)同性。

（三）指標(biāo)體系動態(tài)調(diào)整問題

要建立周期性的指標(biāo)體系評價制度，及時發(fā)現(xiàn)評價指標(biāo)體系設(shè)計中存在的問題，改進(jìn)指標(biāo)體系并形成良性的循環(huán)機(jī)制，避免高校因較長時間選用同樣的績效評價指標(biāo)，采用一些投機(jī)取巧的手段，如為提高畢業(yè)生畢業(yè)率而設(shè)置較低的畢業(yè)門檻、重視建設(shè)權(quán)重高的指標(biāo)項目而忽視權(quán)重低的指標(biāo)項目等來獲得暫時、片面的利益，出現(xiàn)功利化發(fā)展弊端。

六、結(jié)束語

隨著我國高等教育績效撥款政策的全面推廣，設(shè)計科學(xué)的政府撥款導(dǎo)向的高?？冃гu價指標(biāo)體系已是當(dāng)前所需。本文設(shè)計的績效評價指標(biāo)體系基本能夠全面地反映我國當(dāng)前政府撥款導(dǎo)向下高校績效評價的意義、內(nèi)涵與內(nèi)容，比較明確地指出了績效評價指標(biāo)體系設(shè)計中需要注意的問題和關(guān)鍵點。但本文仍是嘗試性探討，尚有諸多不足，許多重點和難點問題仍需作進(jìn)一步研究，比如評價指標(biāo)體系設(shè)計的多元性問題、評價指標(biāo)賦值的合理性問題、評價指標(biāo)的測試制度和改進(jìn)制度建設(shè)、第三方機(jī)構(gòu)引入機(jī)制等。

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