北京市區(qū)級專業(yè)檔案工作的現(xiàn)狀與思考

韓萌

摘要：本文結(jié)合北京市區(qū)級機關(guān)及基層檔案工作實踐中專業(yè)檔案的內(nèi)容劃分及管理方式上存在的問題，探討專業(yè)檔案的概念界定及管理層級和管理方法上應(yīng)該解決的問題，以提高專業(yè)檔案工作的科學(xué)性和規(guī)范化水平。

關(guān)鍵詞：專業(yè)檔案檔案管理檔案工作

專業(yè)檔案廣泛產(chǎn)生于國家機關(guān)及企事業(yè)單位的專業(yè)工作中，是國家檔案資源的重要組成部分，其中包括民生檔案等大量與人民生活息息相關(guān)、受到社會廣泛關(guān)注的檔案內(nèi)容。社會法制建設(shè)進(jìn)程的加快和社會經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步，也對專業(yè)檔案的整理、管理、保存和使用等工作提出了更高要求，需要各級專業(yè)主管部門和檔案行政管理部門在傳統(tǒng)檔案管理理論和方法的基礎(chǔ)上，針對形成各類專業(yè)檔案的業(yè)務(wù)工作規(guī)律和專業(yè)檔案的利用需求，加強對專業(yè)檔案工作管理的規(guī)范性指導(dǎo)。

一、專業(yè)檔案概念界定與辨析

筆者在對與專業(yè)檔案相關(guān)概念比較的基礎(chǔ)上，結(jié)合檔案工作實踐，對專業(yè)檔案的概念進(jìn)行界定，認(rèn)為專業(yè)檔案是指在專業(yè)工作領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生，有比較穩(wěn)定的文件名稱、格式，有特定的形成規(guī)律和管理方法的各種門類檔案的總和。

（一）專業(yè)檔案和專門檔案

在一些檔案教學(xué)和科研工作中，有“專業(yè)檔案也稱專門檔案”的概念描述，但是在檔案工作實踐中，專業(yè)檔案是根據(jù)檔案內(nèi)容涉及的專業(yè)領(lǐng)域劃分的，不考慮載體形式，因此不包括理論上屬于專門檔案的聲像檔案，這使得專業(yè)檔案和專門檔案的概念界定在學(xué)術(shù)界尚有爭論。

（二）專業(yè)檔案和民生檔案

專業(yè)檔案是按照檔案產(chǎn)生的工作領(lǐng)域的專業(yè)性和形成使用規(guī)律的特定性劃分的。民生檔案一般是指內(nèi)容涉及群眾切身利益的檔案，是以檔案內(nèi)容涉及的對象來界定的。專業(yè)檔案和民生檔案兩個概念劃分的參考標(biāo)準(zhǔn)不同，不存在從屬或類比關(guān)系。

二、北京市區(qū)級專業(yè)檔案工作現(xiàn)狀

（一）所涉內(nèi)容

為了加大各專業(yè)主管部門和各級檔案行政管理部門對重點專業(yè)檔案項目的監(jiān)管力度，引領(lǐng)、規(guī)范專業(yè)檔案的管理，國家檔案局于2011年分兩批印發(fā)了《國家基本專業(yè)檔案目錄》，明確人事類、民生類、政務(wù)類、經(jīng)濟(jì)類、文化類等專業(yè)檔案的名稱和專業(yè)主管部門。其中包括城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案、食品安全檔案、企業(yè)法人登記檔案等100種專業(yè)檔案。隨著各個專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)業(yè)務(wù)工作的發(fā)展變化，北京市區(qū)級機關(guān)和事業(yè)單位在實際工作中產(chǎn)生的專業(yè)檔案的類別及內(nèi)容要大大超出《國家基本專業(yè)檔案目錄》確定的內(nèi)容。

（二）領(lǐng)域來源

專業(yè)檔案廣泛產(chǎn)生于各類專業(yè)工作領(lǐng)域，涉及民政、財政、審計、統(tǒng)計、公安、司法、教育、文化等部門。以北京市東城區(qū)為例，產(chǎn)生專業(yè)檔案的單位包括全區(qū)民政局、人力資源和社會保障局等32個單位及其下屬單位。在專業(yè)工作中產(chǎn)生的專業(yè)檔案有59個類別，各類專業(yè)檔案案卷數(shù)量從數(shù)百卷到幾十萬卷不等。

（三）有關(guān)的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)

以上專業(yè)工作基本都是按照國家或北京市統(tǒng)一的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)開展的，但是有明確統(tǒng)一的相關(guān)檔案整理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的較少?，F(xiàn)有的專業(yè)檔案管理標(biāo)準(zhǔn)分別由國家級和市級兩個層級制定和發(fā)布，國家級的如財政部的《會計檔案管理辦法》、民政部的《婚姻登記檔案管理辦法》，它們相對較為成熟。市級的如北京市人力社保中心印發(fā)的《北京市社保檔案管理辦法》、北京市民防局印發(fā)的《北京市人民防空工程建設(shè)審批檔案管理辦法》、北京市食品藥品監(jiān)督管理局印發(fā)的《北京市食品藥品醫(yī)療器械保健食品化妝品監(jiān)督管理檔案管理辦法》等。

（四）專業(yè)檔案的歸屬和“和縣模式”

目前，各類專業(yè)檔案的數(shù)量及整理和管理方式不同，使得其歸屬和流向也不同。有些專業(yè)檔案由產(chǎn)生檔案的部門保存，無移交區(qū)級檔案館的規(guī)定或意向，如公安分局、檢察院、法院等；有些專業(yè)檔案按照市級管理規(guī)定應(yīng)移交區(qū)級檔案館，但是數(shù)量龐大，整理和編目方法與文書檔案差異較大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出檔案館的接收和管理利用能力；有些專業(yè)檔案尚無明確流向，有的相應(yīng)的市級單位有接收意向，但是不具備保管存放條件。談到專業(yè)檔案的歸屬，必須提到“和縣模式”。2004年5月，安徽省檔案局決定開展以“整合資源、創(chuàng)新體制、強化服務(wù)”為核心內(nèi)容的檔案管理模式改革，并在安徽巢湖市和縣進(jìn)行試點，將房管局、建設(shè)局、交通局、國土局等單位的各類專業(yè)檔案集中到和縣檔案館，使和縣檔案館的檔案利用量從2003年的123人次猛增至2005年的2760人次。檔案界以“和縣模式”指代安徽檔案改革，并作為各類專業(yè)檔案統(tǒng)一移交綜合檔案館的一次嘗試。

三、目前北京市區(qū)級專業(yè)檔案工作中存在的問題

（一）專業(yè)檔案外延過度擴大

專業(yè)檔案在一個立檔單位的分類方案中是獨立于文書檔案的，部分單位存在將專業(yè)檔案的外延過度擴大的問題。一是在類目確立上，分類不夠嚴(yán)格。把應(yīng)該納入文書檔案的內(nèi)容列為專業(yè)檔案而單獨劃分類目，或者被列為專業(yè)檔案類目的檔案從內(nèi)容和查考利用的需求規(guī)律上都沒有必要作為專業(yè)檔案整理。二是在歸檔內(nèi)容上，存在抽取文書檔案充實專業(yè)檔案的做法，片面強調(diào)專業(yè)檔案使用的便利性，一定程度上破壞了全宗內(nèi)檔案的系統(tǒng)性。

（二）部分專業(yè)檔案沒有專門整理標(biāo)準(zhǔn)或缺乏檔案專業(yè)意見

1.部分專業(yè)檔案沒有專門整理標(biāo)準(zhǔn)，以北京市東城區(qū)為例，2014年底，22個區(qū)屬單位產(chǎn)生的44個類別的專業(yè)檔案中，僅有9個單位（占總數(shù)的40.9%）的10個類別（占別總數(shù)的22.7%）的專業(yè)檔案受上級市屬業(yè)務(wù)主管部門指導(dǎo)，工作有標(biāo)準(zhǔn)可依。其他13個單位的34個類別的專業(yè)檔案沒有上級市屬業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)或統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，其中6個單位的13個類別的專業(yè)檔案沒有作為專業(yè)檔案整理保存，不設(shè)單獨類目，全部歸入單位文書檔案。

2.部分專業(yè)檔案整理標(biāo)準(zhǔn)缺乏檔案專業(yè)意見，標(biāo)準(zhǔn)解釋和指導(dǎo)工作欠缺。部分專業(yè)主管部門制定的專業(yè)檔案管理辦法或整理標(biāo)準(zhǔn)充分考慮了專業(yè)工作的規(guī)律和特點以及文件的特性，但是在整理方法的規(guī)定和要求上對檔案管理的環(huán)節(jié)和滿足檢索利用需求的前瞻性不足，分類編號邏輯不清晰，并且沒有考慮與整個單位檔案管理體系銜接的問題。部分專業(yè)檔案整理標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后，后續(xù)培訓(xùn)和落實不力，專業(yè)檔案產(chǎn)生的部門和整理人員未能具備理解和執(zhí)行能力，停留在有標(biāo)準(zhǔn)未執(zhí)行，且無檢查督促的狀態(tài)下。

（三）專業(yè)檔案的管理及流向問題

根據(jù)專業(yè)檔案產(chǎn)生和查考利用的需求規(guī)律，以及所涉專業(yè)工作要求，部分?jǐn)?shù)量適當(dāng)、專業(yè)性較弱的專業(yè)檔案，可以隨文書檔案合并管理，移交同級檔案館。但是部分專業(yè)檔案數(shù)量龐大且專業(yè)性較強，查考利用工作與專業(yè)工作密不可分，同級綜合檔案館館藏空間不足以容納，且人力資源的數(shù)量和專業(yè)結(jié)構(gòu)都不足以完成其管理和使用，專業(yè)部門的實際工作需要也不支持移交進(jìn)館。這種情況需要具體考慮。其中“和縣模式”遇到的最大困難就源于此。

四、解決策略

（一）準(zhǔn)確定位，避免專業(yè)檔案的范圍不合理的擴大

根據(jù)專業(yè)工作特點，嚴(yán)格按照專業(yè)領(lǐng)域獨有、管理方式迥異的特征確定專業(yè)檔案的范圍。在類目設(shè)置上，各級檔案行政管理部門既要加強與專業(yè)主管部門的溝通，又要加強對具體業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)，充分了解專業(yè)工作的內(nèi)容和規(guī)律，以科學(xué)管理、方便利用為原則，對專業(yè)檔案的定位及類目設(shè)置提出合理的指導(dǎo)意見。在歸檔內(nèi)容上，合理劃分專業(yè)檔案與本單位其他門類檔案的歸檔范圍，時任國家檔案局局長楊冬權(quán)在2015年中央和國家機關(guān)檔案工作會議上的講話中要求：“各單位對專業(yè)檔案的管理要與機關(guān)既有的文書、人事、會計等檔案管理相協(xié)調(diào)，堅決杜絕抽取文書檔案補充專業(yè)檔案的做法?！?/p>

（二）頂層設(shè)計，部門協(xié)同，提高有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性

1.有關(guān)專業(yè)主管部門應(yīng)該加強專業(yè)檔案管理工作頂層設(shè)計，充分考慮所屬單位專業(yè)工作特點和發(fā)展趨勢，制定完善的專業(yè)檔案整理和管理辦法，自上而下貫徹落實。如財政部的《會計檔案管理辦法》、民政部的《婚姻登記檔案管理辦法》等較為成熟的專業(yè)檔案管理辦法，融合了專業(yè)工作要求和檔案工作規(guī)范，在全行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一了某一類專業(yè)檔案的整理和管理標(biāo)準(zhǔn)，使專業(yè)檔案的管理和使用有章可循、規(guī)范統(tǒng)一。

2.專業(yè)檔案涉及的專業(yè)主管部門和檔案行政管理部門應(yīng)就專業(yè)檔案管理標(biāo)準(zhǔn)的出臺加強溝通協(xié)調(diào)，使專業(yè)工作特點和檔案管理常識融合，制定科學(xué)合理、定位準(zhǔn)確、便于執(zhí)行的專業(yè)檔案整理和管理標(biāo)準(zhǔn)，明確專業(yè)檔案的整理方法和在立檔單位整個檔案全宗內(nèi)的類目層級。專業(yè)主管部門應(yīng)加強專業(yè)檔案工作的人力資源配置，提高監(jiān)督指導(dǎo)能力，以培訓(xùn)、交流、指導(dǎo)、檢查等有效方式強化標(biāo)準(zhǔn)的理解和執(zhí)行。

（三）確定流向，區(qū)別不同情況明確移交方向

專業(yè)主管部門要重點研究專業(yè)檔案的保管期限和歸屬流向，根據(jù)專業(yè)檔案產(chǎn)生的數(shù)量和查考利用的需要，區(qū)別對待不同情況。部分專業(yè)檔案可以移交同級綜合檔案館，部分專業(yè)檔案應(yīng)該移交上級專業(yè)主管部門建立的專業(yè)檔案館統(tǒng)一管理和提供利用，還有部分專業(yè)檔案可以在產(chǎn)生檔案的機關(guān)保存，但是專業(yè)主管部門和檔案行政管理部門要加強管理，定期檢查。其中查考利用程序比較簡單的專業(yè)檔案可以檔案信息資源整合的方式方便利用者的使用。

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作者單位：北京市東城區(qū)檔案局