“土十條”的“前事”與今生

梁光源

發(fā)生在出生前的事情

有時(shí)候國(guó)家出臺(tái)一個(gè)文件、一項(xiàng)政策措施，往往可以用人類繁殖步驟來形容，從等待受孕到懷孕、分娩，有時(shí)甚至還會(huì)難產(chǎn)、腹死胎中，“土十條”的出臺(tái)，在很大程度上印證了這個(gè)過程。慶幸的是，三年懷胎的漫長(zhǎng)過程，最終迎來的是瓜熟蒂落。

“土十條”是環(huán)境保護(hù)部污染防治行動(dòng)計(jì)劃里的第三個(gè)兒子，他從萌芽到誕生，社會(huì)各界都給予極大的關(guān)注。關(guān)注越高也即期望更重，過往經(jīng)驗(yàn)告訴人們，以行動(dòng)計(jì)劃推進(jìn)污染治理的形式，所產(chǎn)生的影響和帶來的成效，遠(yuǎn)大于以前任何一種治污方式。

2013年，針對(duì)大氣霧霾的突出問題，“氣十條”率先誕生。2015年，針對(duì)部分流域水質(zhì)下降、黑臭水體日益增多、飲用水安全保障壓力日益加大的實(shí)際，“水十條”也應(yīng)運(yùn)而生。

向污染宣戰(zhàn)的號(hào)角吹響后，“氣十條”和“水十條”兩兄弟并肩作戰(zhàn)，攻占一個(gè)個(gè)污染堡壘，取得了良好的治污效果。然而，就在人們歡呼雀躍之時(shí)，環(huán)保業(yè)內(nèi)學(xué)者卻不無遺憾地說，“可惜‘土十條缺席了”。

學(xué)者的憂心，源于我國(guó)的土壤環(huán)境總體狀況堪憂。政府部門公開的資料顯示，我國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%。污染類型以無機(jī)污染為主，有機(jī)污染次之，復(fù)合型污染比重較小；在不同土地利用類型中，耕地、林地、草地、未利用地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為19.4%、10%、10.4%、11.4%。

此外，我國(guó)局部地區(qū)土壤污染也比較嚴(yán)重。長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題比較突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大；鎘、汞、砷、鉛4種無機(jī)污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢(shì)。工礦企業(yè)及其周邊土壤環(huán)境問題突出，抽樣調(diào)查顯示，污染企業(yè)及其周邊點(diǎn)位超標(biāo)率為36.3%、工業(yè)廢棄地為34.9%、工業(yè)園區(qū)為29.4%。

相對(duì)于“氣十條”和“水十條”的出臺(tái)，“土十條”命運(yùn)更加坎坷，由于先天不足、基礎(chǔ)薄弱、底數(shù)不清、法律標(biāo)準(zhǔn)缺失等一系列特點(diǎn)，導(dǎo)致其懷胎三余載、數(shù)易50稿才得以面世。

世間萬物，一花一木皆有因果。中國(guó)的土壤環(huán)境問題，歸咎于中國(guó)幾十年經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展帶來的惡果。然而，這并非中國(guó)獨(dú)有的國(guó)情，縱觀世界各國(guó)，土壤問題早已有之，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的標(biāo)志性產(chǎn)物。

美國(guó)拉夫運(yùn)河事件、荷蘭Lekkerkerk污染事件、英國(guó)Loscoe污染事件、日本東京都銘渣污染事件……這些都曾經(jīng)是世界上知名的土壤污染事件，也推動(dòng)了國(guó)外土壤污染防治工作的開展。相比之下，我國(guó)土壤問題爆發(fā)比較晚，防治工作要落后很多年。

1990年，受拉夫運(yùn)河等事件影響，我國(guó)科學(xué)家開始關(guān)注礦區(qū)、污灌區(qū)和六六六、滴滴涕等農(nóng)藥大量使用造成的耕地土壤污染問題。然后在此研究的基礎(chǔ)上，制訂了我國(guó)第一個(gè)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，并于1996年開始實(shí)施?？上У氖牵摌?biāo)準(zhǔn)適用范圍小，項(xiàng)目指標(biāo)少，調(diào)查數(shù)據(jù)也是“一刀切”，不適應(yīng)現(xiàn)階段土壤環(huán)境保護(hù)實(shí)際工作需要。2000年以后，隨著土壤污染危害日益凸顯，我國(guó)才將土壤污染防治工作提上議事日程，放在與大氣、水污染防治同等重要的位置，全面推進(jìn)土壤污染防治工作。

此外，在環(huán)境立法方面，有關(guān)土壤環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定一直只是充當(dāng)配角，零星分布在《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》以及《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地復(fù)墾條例》等相關(guān)法律法規(guī)中，多年以來都沒有一部專門的法律書籍。

“土十條”有何特殊技能

環(huán)境保護(hù)部在近十年的調(diào)研基礎(chǔ)上，集各部門之長(zhǎng)，因地制宜出臺(tái)了“土十條”政策，對(duì)我國(guó)土壤污染防治工作作出了系統(tǒng)而全面的規(guī)劃及行動(dòng)部署。為方便理解，我們不妨將這些條款看作是平日電子游戲里某位英雄的技能。

第一項(xiàng)技能——摸清情況，依法治土。在編制“土十條”時(shí)，各路環(huán)保專家將其與大氣、水體污染進(jìn)行了系統(tǒng)的比較，發(fā)現(xiàn)土壤的隱蔽性是最讓人感到恐懼的，是一種“看不見的污染”。土壤污染往往要通過土壤樣品分析、農(nóng)作物檢測(cè)等，甚至人畜健康的影響研究才能確定是否被污染。而且它從產(chǎn)生到發(fā)現(xiàn)危害時(shí)間久，潛伏周期長(zhǎng)，對(duì)人體危害也大。例如，美國(guó)拉夫運(yùn)河事件就是因?yàn)橹苓吘用癖l(fā)式出現(xiàn)各種怪病、孕婦流產(chǎn)、嬰兒畸形、兒童夭折、癲癩等，才引起人們對(duì)土壤污染問題的重視。追根溯源，才知道當(dāng)?shù)鼐用袼幼〉牡胤揭郧笆腔瘜W(xué)品、工業(yè)垃圾的集中傾倒地，該土地被污染了33年后，被房地產(chǎn)重新開發(fā)，建起住宅及學(xué)校。

為避免類似的悲劇在我國(guó)重演，“土十條”開篇第一條即提出，通過開展土壤污染狀況詳查工作，查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，掌握重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況。并且首次提出了要建立每10年1次的土壤環(huán)境質(zhì)量狀況定期調(diào)查制度，時(shí)刻了解土壤污染的“家底”，提前謀劃、及早預(yù)防。

精準(zhǔn)科學(xué)的調(diào)查數(shù)據(jù)，也可以讓立法變得“師出有名”。立法重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)：第一，要建立土壤污染防治法律法規(guī)體系。各部門要配合完成土壤污染防治法起草工作，修訂、發(fā)布相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)及部門規(guī)章以增加土壤防治內(nèi)容，鼓勵(lì)各地制定地方性土壤污染防治法規(guī)。目前，全國(guó)僅湖北省頒布《湖北省土壤污染防治條例》，湖南、河南、廣東、吉林等省正在積極進(jìn)行土壤污染防治立法工作。第二，建立健全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范體系。發(fā)布、修訂、完善相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、測(cè)試方法及標(biāo)準(zhǔn)樣品，明確規(guī)定各地可制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。第三，通過明確重點(diǎn)監(jiān)管的物質(zhì)、行業(yè)、區(qū)域，建立專項(xiàng)執(zhí)法機(jī)制，全面強(qiáng)化土壤環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。

第二項(xiàng)技能——分類管理，風(fēng)險(xiǎn)管控。該項(xiàng)技能屬于防護(hù)功能。此技能重點(diǎn)對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地分別實(shí)施不同的管理措施，避免了“一刀切”管理情況的出現(xiàn)，且以農(nóng)用地中的耕地及建設(shè)用地中的污染地塊為重點(diǎn)。具體來講，農(nóng)用地按污染程度分為未污染和輕微污染、輕度和中度污染以及重度污染3個(gè)類別，分別采取優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類及嚴(yán)格管控類等相應(yīng)管理措施。建設(shè)用地則要求建立調(diào)查評(píng)估制度，建立污染地塊名錄及其開發(fā)利用的負(fù)面清單，分用途明確管理措施，對(duì)于符合相應(yīng)規(guī)劃用地要求的地塊，可以進(jìn)入用地程序；對(duì)于暫不開放或不具備修復(fù)條件的污染地塊，則需要進(jìn)行管控、標(biāo)識(shí)和監(jiān)測(cè)；對(duì)于發(fā)現(xiàn)污染擴(kuò)散的，則要采取污染物隔離、阻斷等風(fēng)險(xiǎn)管控措施。