海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及其啟示

□文/史浩楠 趙鑫睿 周 廣 張煜塬 李 琛

（大連海洋大學(xué)外國語學(xué)院遼寧·大連）

海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及其啟示

□文/史浩楠 趙鑫睿 周 廣 張煜塬 李 琛

（大連海洋大學(xué)外國語學(xué)院遼寧·大連）

建設(shè)和完善海洋生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是通過財(cái)政手段連接并運(yùn)作的。通過分析國內(nèi)外海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，總結(jié)對遼寧省海洋保護(hù)的啟示。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；財(cái)政政策；海洋保護(hù)

原標(biāo)題：國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對遼寧省海洋保護(hù)的啟示

收錄日期：2016年9月23日

黨的十八大以來，提出了“海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略思想，主張將中國建設(shè)成具有開發(fā)利用、管理保護(hù)海洋實(shí)力的海洋強(qiáng)國，突出了海洋建設(shè)在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重要性。海洋是人類賴以生存的重要場所，在環(huán)境問題突出的今天，我們不得不重視海洋的保護(hù)，走可持續(xù)發(fā)展的道路。構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償體系是為了保存海洋資源，提高海洋的生態(tài)服務(wù)功能。

我國海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐和理論研究起步較晚，一定程度上落后于部分發(fā)達(dá)國家，尚未建立起適應(yīng)國情的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。財(cái)政是政府宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段之一，國家財(cái)政的職能決定了建立和完善海洋生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償機(jī)制離不開財(cái)政的支持。研究海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政手段是為解決海洋生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的市場失靈提供行之有效的可參考模式。

一、國際海洋生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政政策

海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是通過財(cái)政手段連接并運(yùn)作的。財(cái)政政策的核心是財(cái)政收支工具。其中，財(cái)政收入工具包括稅收、收費(fèi)以及公債；財(cái)政支出工具包括購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。發(fā)達(dá)國家主要通過轉(zhuǎn)移支付、環(huán)境稅、稅收差異化、生態(tài)保證金制度等手段，由政府將資金在補(bǔ)償者與受償者之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?。研究這些具體的財(cái)政手段，結(jié)合發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐案例，有利于我國通過借鑒經(jīng)驗(yàn)，從優(yōu)選擇財(cái)政工具。

（一）財(cái)政收入工具。政府的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政來源主要是征稅和收費(fèi)。稅收是政府強(qiáng)制性的收費(fèi)。政府的大部分財(cái)政收入都來自于稅收。但是，根據(jù)實(shí)際需要，當(dāng)征稅這一方式較為復(fù)雜和麻煩，不能滿足實(shí)際需要時(shí)，就會(huì)通過靈活的收費(fèi)政策以調(diào)控經(jīng)濟(jì)。發(fā)達(dá)國家稅收以環(huán)境稅為主。收費(fèi)包括行政收費(fèi)，包括海域使用金、排污費(fèi)、傾倒費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償金等。

1、環(huán)境稅。環(huán)境稅，又稱生態(tài)稅，作為一種重要的稅收方式，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政手段中有著重要作用。生態(tài)稅不是一個(gè)具體稅種，而是指涵蓋所有生態(tài)領(lǐng)域稅收的總稱。環(huán)境稅一般可以細(xì)化為空氣污染費(fèi)、水污染費(fèi)、固體廢棄物稅、噪音稅、垃圾稅、擁擠稅、損害臭氧化學(xué)品稅、天空稅、舊輪胎稅、土壤保護(hù)稅等。各國均根據(jù)其國情，設(shè)立了各個(gè)名目的環(huán)境稅。

（1）美國的二氧化硫稅。1972年，美國向國會(huì)提出了二氧化硫稅的法案，并率先開征了此稅。該法案規(guī)定，在二氧化硫濃度為一級標(biāo)準(zhǔn)以下的地區(qū)（高濃度地區(qū)），二氧化硫征稅15美元/磅；達(dá)到一級標(biāo)準(zhǔn)但不到二級標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，二氧化硫征稅10美元、磅；達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)免稅。

（2）芬蘭的二氧化碳稅。芬蘭是二氧化碳稅（簡稱碳稅）實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)國。芬蘭于1990年開征二氧化碳稅，實(shí)行對所有的礦物材料進(jìn)行征收碳稅，稅率為每噸碳1.12歐元。此后，芬蘭加大稅率，到1993年開始細(xì)化稅收種類。兩年后，芬蘭采用混合稅制，其稅率根據(jù)當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行調(diào)節(jié)。如今的芬蘭碳稅已由最初的1.12歐元增至如今的18歐元。碳稅的征收不僅在一定程度上促進(jìn)了企業(yè)研究新能源以代替化石燃料，更為芬蘭政府帶來近43.6億美元的稅收收入。

（3）加拿大的固體廢棄物稅。加拿大在銷售一次性固體飲料容器時(shí)，征收固體廢棄物稅，并收取一定量的押金。若消費(fèi)者在消費(fèi)完后，歸還容器，則退還押金，否則不予返還。征收固體廢棄物稅，不僅提高了固體廢棄物的回收率，節(jié)約了資源，又提高了人們的環(huán)保意識。

2、生態(tài)保證金。生態(tài)保證金是國家為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境而向可能有污染或破壞生態(tài)環(huán)境的行為人收取一定的保證金，一旦該行為人有污染或破壞了生態(tài)環(huán)境的行為，則將根據(jù)相關(guān)規(guī)定，扣除其一定的保證金額。

《甄嬛傳》展現(xiàn)的是后宮女人們你死我活的爭斗。一入后宮深似海，“金閨花柳”的小姐們立馬操練十八般兵器，施展三十六計(jì)，斗法七十二變，只為獲得圣寵。若有圣寵就有一切榮華富貴，若無圣寵那甚至連整個(gè)家族的身家性命都難保全。后宮女人的斗爭，其奇葩形式令人瞠目，慘烈程度令人發(fā)指。

美國具有豐富的保證金制度，包括履約擔(dān)保、不可撤銷信用證、信托基金、財(cái)產(chǎn)證書、政府債券、可轉(zhuǎn)讓債券、保險(xiǎn)等，其中最為廣泛使用的是履約擔(dān)保和不可撤銷信用證。

美國于1997年實(shí)施了《露天礦礦區(qū)土地管理及復(fù)墾條例》（SMCRA）。該法規(guī)定：“任何一個(gè)企業(yè)進(jìn)行露天礦的開采，都必須得到有關(guān)機(jī)構(gòu)頒發(fā)的許可證；礦區(qū)開采實(shí)行復(fù)墾抵押金制度，未能完成復(fù)墾計(jì)劃的其押金將被用于資助第三方進(jìn)行復(fù)墾；采礦企業(yè)每采掘一噸煤，要繳納一定數(shù)量的廢棄老礦區(qū)的土地復(fù)墾基金，用于SMCRA實(shí)施前老礦區(qū)土地的恢復(fù)與復(fù)墾?！痹诖_定復(fù)墾執(zhí)行保證金制度時(shí)，應(yīng)遵循：（1）保證金應(yīng)將地理地貌等因數(shù)納入考慮；（2）保證金應(yīng)根據(jù)于保證人預(yù)算的復(fù)墾成本；（3）保證金額最低為10，000美元，保證金額可根據(jù)采礦計(jì)劃等因素的變化加以調(diào)整。

（二）財(cái)政支出工具

1、稅收差異化。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和國家政策的變化，稅收不再只作為財(cái)政收入的來源。稅式支出，是指政府在征稅時(shí)，將稅收一分為二，其中一部分由于稅收優(yōu)惠，被看作是一種“支出”，這樣稅收就分化成“收入”和“支出”兩部分。稅收差異化正是指稅收制度的不同設(shè)計(jì)，有的納稅人被征稅，有的納稅人則享有“稅式支出”的優(yōu)惠，或者都需要納稅，但稅率水平不同。

（1）美國在生態(tài)補(bǔ)償中的差異化稅收。美國的稅收差異化始于1960年，當(dāng)時(shí)美國為了促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，規(guī)定若發(fā)展出有利于治理環(huán)境污染的高科技則能減免部分稅收。此外，美國的稅收差異化逐步完善，包括1978年發(fā)動(dòng)機(jī)燃油用天然氣則稅率由1.02美元/加侖減為0.07美元/加侖，能源方面使用酒精燃料、商業(yè)能源、非傳統(tǒng)燃料、生物發(fā)電、電動(dòng)汽車、風(fēng)能發(fā)電等均有不同程度的所得稅減免。對于污水處理、固體廢棄物處理、廢品處理等，其利息免征聯(lián)邦稅收。

（2）日本在生態(tài)補(bǔ)償中的差異化稅收。與美國類似，日本稅收差異化的手段為投資抵免、加速折舊和免除稅收。日本規(guī)定企業(yè)使用的生產(chǎn)機(jī)器凡是用于節(jié)約能源和減少排放物，且使用年限超過12個(gè)月的，可抵免的額度為投資成本的7%或應(yīng)納稅金的20%。折舊一般是指用于處理污染物設(shè)備的折舊，日本規(guī)定對于這樣的設(shè)備可以在原有的折舊率上加速折舊，并且允許第一年提取25%或50%的折舊額。免除稅收對于符合法律要求的設(shè)備免征不動(dòng)產(chǎn)稅等。

2、轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付是政府資金支出的一種方式。具有廣義和狹義之分。廣義的轉(zhuǎn)移支付包括政府對政府、政府對企業(yè)以及政府對個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付。狹義的轉(zhuǎn)移支付僅僅是指政府間的轉(zhuǎn)移支付。這里我們討論狹義的轉(zhuǎn)移支付，即政府間的轉(zhuǎn)移支付。政府間的轉(zhuǎn)移支付有兩種：橫向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付；財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付是政府間的財(cái)力轉(zhuǎn)移，縱向支付是中央政府對地方政府的財(cái)力轉(zhuǎn)移。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付所轉(zhuǎn)移的資金由受方政府根據(jù)其自身需要安排使用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付會(huì)明確規(guī)定資金的使用用途，受方不得隨意改變資金的使用方向。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}同時(shí)存在于政府間，也存在于中央對地方，因此生態(tài)補(bǔ)償需要同時(shí)使用橫向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付。與此同時(shí)，為生態(tài)補(bǔ)償而進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付明顯具有資金用途的規(guī)定性，因而大部分國家政府都是使用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付手段來進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

（2）法國的國家森林基金。法國的國家森林基金（NFFs）成立于1946年。森林基金會(huì)每年支付6，600萬到1億歐元進(jìn)行森林的保護(hù)和治理。從1946年到2000年，國家政府通過國際森林基金向收購棄置土地的個(gè)人或團(tuán)體提供資金援助。同時(shí)，基金會(huì)設(shè)立了森林財(cái)政管理部門以增加樹木的再植率，幫助造紙業(yè)的發(fā)展。國際森林基金是法國國家財(cái)政的一種財(cái)政政策，它對法國的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境造成了重要影響。基金會(huì)還設(shè)立了DFCI系統(tǒng)（森林防護(hù)消防系統(tǒng)），以對火災(zāi)等森林事故做出應(yīng)對。法國的國家森林基金雖然已于2000年關(guān)閉，但其在森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)上做出了卓越的貢獻(xiàn)，截至2000年，在基金會(huì)的扶持下，法國的森林面積已超過20萬公頃，其中有15萬公頃屬于私人森林。

表1 廢棄物海洋傾倒費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（單位：元/m3）

二、我國現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政政策

我國目前的財(cái)政收入途徑主要有排污費(fèi)、傾倒費(fèi)、海域使用金以及生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，設(shè)立了政府基金、生態(tài)保證金，但我國尚未開征環(huán)境稅或生態(tài)稅。財(cái)政支出包括各級政府用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈g接性支出，及政府為了鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)而進(jìn)行的間接性支出。

（一）我國的海洋生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政收入

1、海洋排污費(fèi)?，F(xiàn)行海洋排污費(fèi)的規(guī)定為：“直接向海洋排放污染物的單位和個(gè)人，必須按照國家規(guī)定繳納排污費(fèi)。根據(jù)規(guī)定征收的海洋排污費(fèi)、傾倒費(fèi)，只能用于海洋環(huán)境污染的治理，不得挪作他用。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

我國自1979年實(shí)行《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，開征污染費(fèi)以來，采用“收支兩條線”的做法，將征收的排污費(fèi)統(tǒng)一上交財(cái)政，納入部門預(yù)算，由本級財(cái)政予以保障，保證排污費(fèi)全部用于環(huán)境污染治理防治?！杜盼圪M(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》前，我國共征收排污費(fèi)671.75億元，《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》實(shí)施后，截至2009年6月底，全國征收污染費(fèi)為807.75億元，累計(jì)征收排污費(fèi)1，479.5億元，繳費(fèi)企事業(yè)單位和工商個(gè)體戶近50萬個(gè)。從1979年到2003年，排污費(fèi)治理污染的基金為392.5億元，占使用金額的62%，項(xiàng)目總數(shù)為37萬個(gè)。由此可見，海洋排污費(fèi)是目前在海洋領(lǐng)域展開的，具有生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的收費(fèi)政策，它在一定程度上體現(xiàn)了海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蟆?/p>

2、海洋傾倒費(fèi)?，F(xiàn)行有關(guān)海洋傾倒費(fèi)的規(guī)定為：“廢棄物海洋傾倒費(fèi)由國家海洋局和沿海、自治區(qū)、直轄市海洋行政主管部門分別收取。收取權(quán)限以《委托簽發(fā)廢棄物海洋傾倒許可證管理辦法》規(guī)定的許可證簽發(fā)權(quán)限為準(zhǔn)。”目前，我國海洋傾倒費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。（表1）

3、海域使用金。根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》第三條第一款規(guī)定：“海域?qū)儆趪宜校瑖鴦?wù)院代表國家行使海域使用權(quán)。任何單位或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域?！蔽覈吨腥A人民共和國物權(quán)法》第四十六條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜?。”隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和陸地資源的逐漸枯竭，海域成為人類生產(chǎn)和生活的重要物質(zhì)資料，交通航運(yùn)、海水養(yǎng)殖、海底礦藏開發(fā)、旅游開發(fā)等海域開發(fā)利用方式日漸多樣，海域成為類似土地的具有不動(dòng)產(chǎn)性質(zhì)的可供開發(fā)利用的新類型自然資源。《中華人民共和國海域使用管理法》第三條第二款規(guī)定：“單位和個(gè)人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。”第三十三條規(guī)定：“國家實(shí)行海域有償使用制度。單位和個(gè)人使用海域，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定繳納使用金。”《中華人民共和國海域使用管理法》第十九條規(guī)定：“海域使用申請經(jīng)依法批準(zhǔn)后，國務(wù)院批準(zhǔn)用海的，由國務(wù)院海洋行政主管部門登記造冊，向海域使用申請人頒發(fā)海域使用權(quán)證書；地方人民政府批準(zhǔn)用海的，由地方人民政府登記造冊，向海域使用申請人頒發(fā)使用權(quán)證書。海域使用申請人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書之日起，取得海域使用權(quán)?！痹摲ǖ诙畻l規(guī)定：“海域使用權(quán)除依照本法第十九條規(guī)定的方式取得外，也可以通過招標(biāo)或者拍賣的方式取得?！薄吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一百二十二條則規(guī)定：“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)?！蓖ㄟ^上述法律規(guī)定，海域使用權(quán)是以海域國家所有權(quán)為母權(quán)的用益物權(quán)。國家海洋局印發(fā)的《海域使用金使用管理暫行辦法》第四條規(guī)定了海域使用金的用途：“海域使用金納入財(cái)政預(yù)算，主要用于海洋整治、保護(hù)和管理?！?/p>

從海域使用金的法定用途的規(guī)定以及實(shí)際使用情況看，海域使用金的主要用途是在維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)資源的可持續(xù)發(fā)展開發(fā)利用。這就出現(xiàn)了海域使用金表面上被規(guī)定為權(quán)利金，但實(shí)際上是在發(fā)揮海洋生態(tài)補(bǔ)償金作用的現(xiàn)象。因此，有必要明確海域使用金的權(quán)利金和生態(tài)補(bǔ)償金的雙重性質(zhì)。（表2）

表2 海域使用金使用情況（單位：萬元）

4、海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。我國率先在海洋領(lǐng)域開展生態(tài)損害補(bǔ)償費(fèi)實(shí)踐的是山東省。山東省于2010年頒布了《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》，其中規(guī)定：“在山東省管轄海域內(nèi)，發(fā)生海洋污染事故、違法開發(fā)利用海洋資源等行為導(dǎo)致海洋生態(tài)損害的，以及實(shí)施海洋工程、海岸工程建設(shè)和海洋傾倒等導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境改變的，應(yīng)當(dāng)繳納海洋生態(tài)損害補(bǔ)償費(fèi)和海洋生態(tài)損失補(bǔ)償費(fèi)?！?/p>

（二）我國的海洋生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政支出。我國目前海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支出主要是轉(zhuǎn)移支付。2009年以后，我國財(cái)政部將中央到地方的轉(zhuǎn)移支付簡化成一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其中海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ц斗绞绞菍ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付，針對生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊话阈赞D(zhuǎn)移支付很少。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指按照政府間支出責(zé)任的劃分，上級政府對符合補(bǔ)償條件的地方政府給予補(bǔ)助。目前，我國的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)已相對完善，主要可分為一般預(yù)算安排的?？睢⒒痤A(yù)算安排的?？钜约皣鴤Y金安排的?？?。

三、國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政手段對遼寧的啟示

面對嚴(yán)重的海洋生態(tài)環(huán)境以及資源的破壞，遼寧省應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在我國現(xiàn)有的財(cái)政制度上，結(jié)合省內(nèi)情況做出改善。

（一）建立轉(zhuǎn)移支付的原則。按照“誰得益，誰保護(hù)”，“誰提供，誰獲益”，“誰破壞，誰賠償”及“總量控制，有獎(jiǎng)有罰”的原則，全面實(shí)施省對水系源頭所在市、縣的生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）增加資金來源渠道。海洋生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)長期的，持續(xù)的過程，因此需要不斷的資金來源。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)稅是海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾侄沃?。由于我國現(xiàn)在還未征收生態(tài)稅，因此針對遼寧省可以設(shè)立海洋生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，以增加財(cái)政來源。

（三）優(yōu)惠信貸。小額貸款是以低息貸款的形式向有利于生態(tài)環(huán)境的行為和活動(dòng)提供一定的啟動(dòng)資金，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝藦氖略撔袨楹突顒?dòng)。同時(shí)，貸款又可以刺激借貸人有效地使用信貸，提高行為的生態(tài)效率。

四、結(jié)語

海洋生態(tài)環(huán)境的破壞日益嚴(yán)重。由于海洋作為公共物品，具有公共物品的屬性，使得海洋生態(tài)補(bǔ)償遇到了極大的困難。在補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償方式方面均需要進(jìn)行深入的研究討論。本文試圖為完善海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供力所能及的參考機(jī)制，在研究海洋生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，以財(cái)政手段為切入點(diǎn)，結(jié)合國際財(cái)政手段理論和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，厘清我國現(xiàn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政手段，從而取長補(bǔ)短，為遼寧省的海洋補(bǔ)償提出合理建議。■

遼寧省2015年度大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目：“發(fā)達(dá)國家海洋環(huán)境保護(hù)的政策建構(gòu)與實(shí)踐及對遼寧省的啟示”階段成果；通訊作者：安然

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