海洋保護區(qū)管理有效性評估體系研究進展

洪曉巧，方秦華，2

(1.廈門大學(xué) 環(huán)境與生態(tài)學(xué)院　廈門　361102； 2.廈門大學(xué) 海洋與海岸帶發(fā)展研究院　廈門　361102)

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海洋保護區(qū)管理有效性評估體系研究進展

洪曉巧1，方秦華1，2

(1.廈門大學(xué) 環(huán)境與生態(tài)學(xué)院廈門361102； 2.廈門大學(xué) 海洋與海岸帶發(fā)展研究院廈門361102)

管理有效性評估是了解保護區(qū)管理情況、提升管理水平的重要途徑。國內(nèi)外主要的海洋保護區(qū)管理有效性評估方法體系包括WCPA框架、RAPPAM、METT、Marine Tracking Tool、IUCN海洋保護區(qū)績效評估指南、中國《海洋自然保護區(qū)管理技術(shù)規(guī)范》等。文章對這些方法的特點以及在海洋保護區(qū)評估工作中的適用性和局限性進行總結(jié)，討論了當(dāng)前評估方法與評估工作中存在的問題，為進一步研究提供參考。

海洋保護區(qū)；管理有效性；評估體系

保護區(qū)是保護典型生態(tài)系統(tǒng)、保護生物多樣性、拯救珍稀瀕危物種的有效措施和重要工具。大量事實表明，盡管全球保護區(qū)數(shù)量和面積不斷增加，但生物多樣性卻仍在銳減。因此在注重數(shù)量提升的同時，保護區(qū)建設(shè)和管理的質(zhì)量格外重要。1992年第四屆世界公園大會 (World Parks Congress)建議為保護區(qū)管理者制定評估工具，以幫助評價和改進保護區(qū)的管理；《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity)的保護區(qū)工作計劃也要求：各國應(yīng)于2010年前對本國至少30%的保護區(qū)進行管理有效性評估[1]。自然保護區(qū)管理評估成為全球保護區(qū)的重要課題之一。對常用的保護區(qū)管理有效性評估體系進行系統(tǒng)介紹和比較，有利于為海洋保護區(qū)管理有效性評估工作及其研究發(fā)展提供參考。

1　保護區(qū)管理有效性的概念與內(nèi)涵

有效管理的概念最早出現(xiàn)在企業(yè)管理的研究領(lǐng)域，是指對企業(yè)管理的績效進行評價，主要反映測評單位由于經(jīng)營管理而產(chǎn)生效益的行為特性。而保護區(qū)的管理有效性評估(Management Effectiveness Evaluation，MEE)是對保護區(qū)被管理程度的評估，主要關(guān)注管理行動達到保護區(qū)的總體目標和具體目標的程度[2]。

保護區(qū)管理有效性評估關(guān)注的內(nèi)容包括3個方面：① 保護區(qū)的規(guī)劃設(shè)計，主要包括其大小、形狀、緩沖區(qū)管理、聯(lián)系、生態(tài)代表性等；② 保護區(qū)管理系統(tǒng)，著眼于如何開展管理、應(yīng)對挑戰(zhàn)，如能力建設(shè)、社會關(guān)系、實施過程，不僅要考慮是否充分管理，還要考慮管理行為過程是否恰當(dāng)；③ 保護區(qū)目標完成情況，了解目前的行動與總體目標的差距，從而改進行動，使之朝著總體目標前進[2-3]。

管理有效性評估是對保護區(qū)管理狀況進行評價最主要的方法。建立在監(jiān)測基礎(chǔ)上的保護區(qū)管理有效性評估能夠說明保護區(qū)各方面的狀態(tài)，了解總體保護效果，識別影響因素、主要威脅和危害程度；從而有利于適時調(diào)整管理策略、改善規(guī)劃、適應(yīng)變化的需要、促進適應(yīng)性管理[4]，這對于保護區(qū)的成功是非常必要的。

2　保護區(qū)管理有效性評估的主要體系

據(jù)不完全統(tǒng)計，國際和地區(qū)尺度上使用的保護區(qū)管理有效性評價方法有50多種[5]，這些方法多數(shù)是基于國際自然保護聯(lián)盟世界保護區(qū)委員會(WCPA)提出的保護區(qū)管理過程框架衍生的，主要通過建立適當(dāng)指標對保護區(qū)的規(guī)劃、管理體制、管理過程的實施情況與合理性進行評價，以達到實現(xiàn)保護區(qū)保護價值和預(yù)期保護目標的目的[6]。20世紀90年代后保護區(qū)管理有效性評估由單一保護區(qū)轉(zhuǎn)向區(qū)域或全球?qū)哟蝃7]，形成了一些全球?qū)哟蔚谋Ｗo區(qū)管理有效性評估指標體系，如RAPPEM、METT、EOH[8]、CATIE[9]等；多數(shù)地方尺度的保護區(qū)管理有效性評價方法，則是在全球常用體系的基礎(chǔ)上調(diào)整構(gòu)建，以適應(yīng)當(dāng)?shù)靥攸c。

目前多數(shù)方法是針對陸地保護區(qū)，尤其是森林類型的保護區(qū)進行設(shè)計，而海洋保護區(qū)管理有效性評估的研究和實踐發(fā)展較晚，成果較少。目前國際上針對海洋保護區(qū)的主要是《IUCN海洋保護區(qū)績效評估指南》和《Marine Tracking Tool》。海洋保護區(qū)管理有效性評估中參考和應(yīng)用最多的方法體系總結(jié)如下。

2.1WCPA框架

1997年，為了規(guī)范和統(tǒng)一保護區(qū)管理評價工作，WCPA提出了保護區(qū)管理過程中的5個環(huán)節(jié)(設(shè)計、管理、監(jiān)測、評估、調(diào)整)和6個要素(背景、規(guī)劃、投入、過程、結(jié)果、效果)以構(gòu)建保護區(qū)管理有效性的評價框架(表1)[2]。WCPA框架是國際公認的保護區(qū)管理評估研究的基礎(chǔ)框架，許多國家和地區(qū)的學(xué)者結(jié)合評價目的、保護區(qū)對象和保護區(qū)層次等方面的實際需要，開發(fā)了更加詳盡的評價方法[9-12]。

表1　WCPA評估框架

2.2自然保護區(qū)管理快速評估和優(yōu)先性確定方法(RAPPAM)

2003年，WCPA和世界自然基金會(WWF)提出“自然保護區(qū)管理快速評估和優(yōu)先性確定方法”(Rapid Assessment and Prioritization of Protected Area Management，RAPPAM)[12]。

RAPPAM采用在利益相關(guān)者研討會上填寫“快速評估問卷”的方法進行評估?！皢柧怼眳⒄誛CPA框架的思路，包含背景、壓力與威脅、規(guī)劃、投入、過程、保護區(qū)系統(tǒng)等6個方面的19個要素、121個指標，通過問題引導(dǎo)評估者依據(jù)指標范圍、影響程度及持久性的高低分4個級別進行評價(y，m/y，m/n，n)，然后量化評估管理績效，并確定優(yōu)先性。

該體系的指標雖多，但評價標準簡單，且采用基于經(jīng)驗的評分方式，是一種快速的整體評價法。全球27個國家的1 000多個保護區(qū)已運用該方法進行管理評估實踐[13]。

該體系對海洋保護區(qū)評估具有一定的借鑒價值。應(yīng)用于海洋保護區(qū)的管理評估中，可以使決策者對保護區(qū)系統(tǒng)面臨的威脅與管理現(xiàn)狀有一個快速的整體了解，識別管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，明確未來管理工作的優(yōu)先方向，方便保護區(qū)系統(tǒng)內(nèi)各保護區(qū)的比較[13-14]，促進改善保護區(qū)管理質(zhì)量提升。但是該體系在管理結(jié)果方面的指標很薄弱，管理活動在社會、生態(tài)方面造成的影響方面的指標數(shù)量少，評價標準的也很籠統(tǒng)，不適用于單個保護區(qū)的詳細評價，對海洋保護區(qū)缺乏針對性。

2.3保護區(qū)管理有效性跟蹤工具(METT)

2003年，世界銀行(WB)和世界自然基金會(WWF)聯(lián)合發(fā)布“保護區(qū)管理有效性跟蹤工具”(Management Effectiveness Tracking Tool，METT)，該方法也是基于WCPA框架開發(fā)的[15]。

該方法首先根據(jù)數(shù)據(jù)清單收集各方面威脅因素的詳細情況。評價體系包含法規(guī)、規(guī)劃設(shè)計、投入、管理過程、社會與經(jīng)濟影響、生態(tài)價值等方面的30個指標；每個指標設(shè)置4級評價標準，評價者參照標準描述對指標進行4級打分(0，1，2，3)；再結(jié)合加分項，最終得到各指標得分占總分的比例。

METT在指標設(shè)置和實際操作上注重定期回顧性評價，通過多次重復(fù)評估對管理有效性進行動態(tài)跟蹤，分析管理水平的變化趨勢并識別相關(guān)影響因素[15]；與RAPPAM相比，更加注重對過程的監(jiān)測，還涉及了土地與水資源規(guī)劃、保護區(qū)經(jīng)濟效益、生態(tài)價值的考量。該方法在至少86個國家的1 150個保護區(qū)做過1 500次評估實踐[16]。

將該方法體系應(yīng)用于海洋保護區(qū)管理有效性評價中，可以跟蹤保護區(qū)的動態(tài)變化，分析管理水平的變化趨勢并識別相關(guān)影響因素。若應(yīng)用于海洋保護區(qū)，還應(yīng)根據(jù)海洋保護區(qū)的特性進行調(diào)整，如保護區(qū)內(nèi)“交通與服務(wù)廊道”“棲息地分隔”“保護區(qū)破碎化”等指標可能不符合海洋保護區(qū)水域開放性和連通性的特點。

2.4海洋保護區(qū)打分卡(Marine Tracking Tool)

世界銀行與世界自然基金會在2004年發(fā)布的“海洋保護區(qū)打分卡”(Score Card to Assess Progress in Achieving Management Effectiveness Goals for Marine protected Areas)是基于WCPA 框架和METT方法體系調(diào)整而來[17]。

該法廣泛使用保護區(qū)文獻數(shù)據(jù)、保護區(qū)管理員評價和其他獨立個人評價等數(shù)據(jù)來源，評估前需要列一個保護區(qū)數(shù)據(jù)清單，說明保護區(qū)概況，然后由保護區(qū)管理人員打分、利益相關(guān)方進行快速、簡易、低成本評價[17]。評價分為背景、規(guī)劃、投入、過程、結(jié)果、效果6類管理要素，設(shè)置34 個問題，給定4級賦分(0，1，2，3)的評價標準，部分要素還增加加分項。最后6類管理要素被分別計算以評估管理績效。

與METT相比，增加了利益相關(guān)者參與機制、環(huán)境意識、利益相關(guān)者滿意度等指標，體現(xiàn)對保護區(qū)社會關(guān)系、社會影響的關(guān)注。該法在歐洲有較廣泛的應(yīng)用[18]。

該體系針對海洋保護區(qū)調(diào)整了指標的設(shè)定，但是總體來看與WCPA框架和METT大同小異，大部分指標評價標準中僅是將“保護區(qū)”替換成“海洋保護區(qū)”，對于海洋的特殊屬性沒有充分的反映，缺乏針對性。如缺乏反映水質(zhì)、沉積物底質(zhì)等具有海洋生境特點的指標，管理的生態(tài)效果方面的評估也仍然薄弱。

2.5IUCN海洋保護區(qū)管理績效評估指南

2004年，世界自然保護區(qū)委員會(IUCN)編寫的《海洋保護區(qū)管理績效評估指南》(《How is Your MPA Doing》)中基于WCPA框架提出了一套指標體系[19]。

該體系包括生物物理、社會經(jīng)濟、管治3個方面的42個指標，用于評估保護區(qū)目標的實現(xiàn)程度。各個指標與保護區(qū)的總體目標及具體目標相互聯(lián)系，每個指標對應(yīng)反映一個或多個具體目標的完成情況。該方法體系不僅闡述了實施評價的流程，還包括對所有指標的逐一介紹、評價結(jié)果呈現(xiàn)等，是一個工具箱式的方法體系。其評價方式包括多種手段的協(xié)調(diào)使用，包括定性描述、定量打分、實際監(jiān)測等。

與其他方法體系相比，IUCN指南的最大特點在于同時關(guān)注生物物理指標、社會經(jīng)濟指標和管治指標，指標體系有較大差別。IUCN評估指標體系是目前國際上最為權(quán)威和全面的海洋保護區(qū)管理績效評估體系，為世界各地的海洋保護區(qū)管理者和保護者實施適應(yīng)性管理，提高管理效率提供了參考[19]。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2013年，全球已有200多個保護區(qū)使用了該評估體系。此后的海洋保護區(qū)管理評估研究多參考這一體系[20]。

該體系的指標針對海洋保護區(qū)的特點進行設(shè)計，針對性強，能夠反映海洋保護區(qū)的特點；而且能夠較全面地評價海洋保護區(qū)生態(tài)、社會經(jīng)濟、管治等方面的效果。但由于指標評估方法和結(jié)果呈現(xiàn)復(fù)雜，定量和定性摻雜，最終評估結(jié)果不能用一個量化的值呈現(xiàn)，不利于多個保護區(qū)的對比和單個保護區(qū)的跟蹤測評。

2.6中國《海洋自然保護區(qū)管理技術(shù)規(guī)范》

2004年國家海洋局發(fā)布的《海洋自然保護區(qū)管理技術(shù)規(guī)范》(GB/T 19571-2004)中提出一套“海洋自然保護區(qū)管理質(zhì)量評價方法”，是我國首個全國性的由權(quán)威機構(gòu)發(fā)布的海洋保護區(qū)管理評價方法[21]。

“方法”中設(shè)置了13個指標，提供每項指標狀態(tài)的描述及相應(yīng)的賦分標準供評價者參考。評價過程中由保護區(qū)工作人員填寫“管理績效追蹤調(diào)查表”中的數(shù)據(jù)單、評估表、指標賦值、其他說明。指標總分100分，將質(zhì)量評價總分結(jié)果劃分為4個等級，評定優(yōu)劣。

該評價體系采用工作人員基于經(jīng)驗的主觀評價，指標簡易，概括性強，對中國各地相關(guān)研究和實踐提供了參考。但是完整原樣地應(yīng)用該方法的案例比較少見，中國多數(shù)保護區(qū)管理績效評估案例是參考國內(nèi)外主要評估體系，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c調(diào)整，構(gòu)建適合案例本身的評估體系來使用。

該體系針對海洋保護區(qū)設(shè)計，尤其是“資源保護效果現(xiàn)狀”指標中還考慮到不同海洋保護區(qū)類型的差異，對野生生物、生態(tài)系統(tǒng)、自然歷史遺跡等不同類型海洋保護區(qū)的差異，對資源狀態(tài)進行有區(qū)別的描述和評價。但是該法缺乏利益相關(guān)者參與機制、保護區(qū)監(jiān)測評估、管理的社會和生態(tài)效果方面的評價；評估主體是保護區(qū)工作人員，比較單一，缺乏全面性、客觀性；指標評分標準中雖然對指標狀態(tài)進行描述，但是表述比較籠統(tǒng)，可能使評分者感到模棱兩可，不夠明確。

3　討論

基于上述，對保護區(qū)管理有效性的理論基礎(chǔ)、評估指標體系和海洋保護區(qū)管理有效性評估研究和實踐等方面的問題進行討論。

(1)目前國內(nèi)外海洋保護區(qū)評估方法研究漸增，包括各國各地的組織機構(gòu)開展的研討實踐，以及專家學(xué)者的研究，但大部分借鑒WCPA框架和原有全球通用體系，缺乏有力的理論基礎(chǔ)。理論基礎(chǔ)的缺失將影響管理有效性的全面和深入評估，因此有必要開展保護區(qū)管理有效性理論基礎(chǔ)的研究，從而明確有效性評估的內(nèi)涵和評估內(nèi)容，并指導(dǎo)評估指標體系的構(gòu)建。

(2)多數(shù)評估方法體系側(cè)重于管理背景、投入和行為的評估。然而，無論管理步驟做得多么完善，如果保護區(qū)生境一直沒有得到改善，生物多樣性不斷下降，那么保護區(qū)就沒有達到它的目標，不能稱之為有效管理[22-23]。目前大部分體系對保護對象實際保護狀況的評估比較薄弱，評價指標體系中缺乏生態(tài)完整性評價指標。另外，社會協(xié)調(diào)發(fā)展也是評估海洋保護區(qū)管理的重要方面，應(yīng)該適當(dāng)增加社會影響，特別是利益相關(guān)者影響方面的評估指標。

(3)盡管WCPA框架和國際常用評估體系一定程度上為海洋保護區(qū)的管理有效性評估提供了基礎(chǔ)和參考，但是海洋環(huán)境與陸地有很大差異，水域環(huán)境更具開放性和連通性、水質(zhì)和沉積物底質(zhì)的變化對保護對象及其生存環(huán)境影響顯著[6]，海洋保護區(qū)涉及的保護物種更豐富，在新的發(fā)展形勢下與漁民生計、海洋經(jīng)濟發(fā)展等各方的矛盾更為復(fù)雜，加上目前各國各地各層級的海洋保護區(qū)管理狀況參差不齊，種種狀況使得海洋保護區(qū)管理面臨更為嚴峻的挑戰(zhàn)，大量海洋保護區(qū)的管理有效性需要得到恰當(dāng)、完整的評估。因此需要更多針對海洋保護區(qū)甚至不同類型海洋保護區(qū)的管理有效性評估體系的研究和實踐。

總的說來，盡管目前海洋保護區(qū)評估普遍關(guān)注了管理投入、管理計劃的制訂和落實以及保護區(qū)管理的結(jié)果和效果，能夠發(fā)現(xiàn)管理上的不足和需要，但由于各評估體系側(cè)重點、適用情況和面向海洋生態(tài)環(huán)境特點的針對性存在差異，加之各地海洋保護區(qū)的自然條件、保護區(qū)分類方式、管理模式和評價需求等不盡相同，當(dāng)前國內(nèi)外并沒有一種普適的海洋保護區(qū)評價體系[22，24]?；诤Ｑ蟊Ｗo區(qū)管理有效性評估存在的問題，相關(guān)的研究和實踐需要進一步尋求理論基礎(chǔ)，詳細研究和甄別海洋保護區(qū)的特性，構(gòu)建針對海洋保護區(qū)的海洋保護區(qū)管理有效性量化評估體系，以適應(yīng)日益增長的海洋保護區(qū)管理的監(jiān)測評估需求，推動海洋保護區(qū)管理水平和管理成效的提升。

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On the Progress of Management Effectiveness Evaluation Systems for Marine Protected Area

HONG Xiaoqiao1，F(xiàn)ANG Qinhua1，2

(1. College of the Environment and Ecology，Xiamen University，Xiamen 361102,China；2. Coastal and Ocean Management Institute，Xiamen University，Xiamen 361102,China)

Management effectiveness evaluation is vital to understand the management situation and improve the management level of marine protected area. The prevailing evaluation systems include WCPA framework, RAPPAM, METT, Marine Tracking Tool, IUCN Guidebook for evaluating marine protected area management effectiveness and China’s “Technical Specification for the Management of Marine Protected Areas”. In this paper, the differences of characteristics, applicability and deficiency in evaluating practice of the above systems were reviewed, and the problems existing in current evaluation systems and practices were discussed to provide a reference for further study.

Marine protected area，Management effectiveness，Evaluation systems

洪曉巧，碩士研究生，研究方向為環(huán)境系統(tǒng)評估，電子信箱：hxqjdi2012@163.com

方秦華，副教授，博士,研究方向為海洋環(huán)境管理,電子信箱: qhfang@xmu.edu.cn

P7

A

1005-9857(2016)02-0095-06