某市生活垃圾收運(yùn)管理社會(huì)化初探

馬錦亮

（廣州市城市管理技術(shù)研究中心，廣東　　廣州　510170）

某市生活垃圾收運(yùn)管理社會(huì)化初探

馬錦亮

（廣州市城市管理技術(shù)研究中心，廣東廣州510170）

闡述了南方某市目前生活垃圾收運(yùn)管理現(xiàn)狀及存在問題。從人事管理、設(shè)備管理、監(jiān)管機(jī)制、資金投入等各方面探究生活垃圾收運(yùn)管理社會(huì)化改革方法，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和提供相應(yīng)的預(yù)防措施。

生活垃圾收運(yùn)管理；社會(huì)化；改革

1　　某市生活垃圾收運(yùn)管理現(xiàn)狀和存在問題

1.1生活垃圾收運(yùn)管理現(xiàn)狀

某市是我國(guó)南方沿海較發(fā)達(dá)城市，常住人口數(shù)超過1 000萬(wàn)人，轄區(qū)總面積約7 000 km2，其中中心城區(qū)面積達(dá)4 000 km2。近幾年，該市垃圾收運(yùn)引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，垃圾收費(fèi)、中轉(zhuǎn)運(yùn)輸實(shí)行內(nèi)部承包或向社會(huì)公開招標(biāo)。目前垃圾收運(yùn)系統(tǒng)包括政府直接管理和委托企業(yè)管理等形式，所有形式均以垃圾日產(chǎn)日清為目標(biāo)。該市現(xiàn)有生活垃圾收運(yùn)系統(tǒng)作業(yè)模式見圖1。

圖1　　某市生活垃圾收運(yùn)系統(tǒng)作業(yè)模式

運(yùn)輸作業(yè)由各區(qū)城管局車隊(duì)負(fù)責(zé)，是垃圾桶轉(zhuǎn)運(yùn)至中轉(zhuǎn)站后，一般以2種形式把垃圾吊裝壓縮并運(yùn)輸至垃圾終處理設(shè)施：①路邊吊裝。各城管車隊(duì)派壓縮車到路邊吊裝點(diǎn)，將垃圾壓縮后運(yùn)輸至垃圾處理終端設(shè)施。②壓縮運(yùn)輸。各城管車隊(duì)派桶裝車將垃圾桶轉(zhuǎn)運(yùn)至垃圾壓縮站，由垃圾壓縮車運(yùn)輸至垃圾處理終端設(shè)施。

該市各區(qū)城管局車隊(duì)全部屬于事業(yè)單位，無(wú)論單位類型為一類、二類或三類，在財(cái)政管理上，均采用一類事業(yè)單位的管理模式，實(shí)行財(cái)政撥款，收支2條線，基本上不承接其他業(yè)務(wù)。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，各區(qū)城管局車隊(duì)一線在編人員僅為4%。從工種來(lái)看，司機(jī)所占的比例最大，約為67%；其次是壓縮站工作人員，約為26%；最少是裝運(yùn)工，約為7%。

1.2存在問題

1）體制束縛。各區(qū)城管局車隊(duì)在人事招聘上沒有決策權(quán)，在人員管理及設(shè)備維修上沒有自主權(quán)，嚴(yán)重影響車隊(duì)整體運(yùn)作的效率。

2） 人員及經(jīng)費(fèi)配置不足。該市垃圾一線作業(yè)人員和經(jīng)費(fèi)配置明顯低于定額［1］。現(xiàn)有司機(jī)和維修工難以滿足需求。維修車間人員只有通過采取加班，延緩進(jìn)保公里數(shù)，縮減保養(yǎng)項(xiàng)目等措施解決。車間修理工無(wú)暇修舊利廢，造成材料浪費(fèi)，增加維修成本。

3） 設(shè)備、車輛維修保養(yǎng)不及時(shí)。巨大的工作任務(wù)導(dǎo)致車輛過度使用，造成車況不良，加劇安全隱患。加之車輛不能按照正常的計(jì)劃進(jìn)行保養(yǎng)及維修，車輛滴漏問題突出。

2　　某市生活垃圾收運(yùn)系統(tǒng)社會(huì)化服務(wù)改革方法探討

該市生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和運(yùn)輸系統(tǒng)的社會(huì)化服務(wù)改革的目的，是以契約關(guān)系，確定垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和運(yùn)輸環(huán)節(jié)的作業(yè)方和監(jiān)管方，實(shí)現(xiàn)人員、經(jīng)費(fèi)責(zé)任范圍和使用范圍清晰的界定；通過有力的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾分類運(yùn)輸?shù)挠行Э刂?，達(dá)到提高垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和運(yùn)輸效率、降低環(huán)境影響的效果，形成高效有序的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

2.1建立科學(xué)穩(wěn)定的投入保障機(jī)制

依據(jù)《廣東省城市環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)綜合定額2013》［1］及該市相關(guān)文件要求測(cè)算垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)社會(huì)化服務(wù)的定員定額。實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)政府服務(wù)費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制，每月將核定的經(jīng)費(fèi)及時(shí)、足額撥入專戶。引導(dǎo)運(yùn)輸企業(yè)加大投入，定期更新運(yùn)輸車輛。

2.2進(jìn)行公開招標(biāo)，形成清晰的街、區(qū)兩級(jí)管理和社會(huì)化服務(wù)模式

目前該市已形成較為明晰的收運(yùn)、轉(zhuǎn)運(yùn)和運(yùn)輸作業(yè)3個(gè)生活垃圾清運(yùn)環(huán)節(jié)，社會(huì)化服務(wù)改革僅針對(duì)目前由區(qū)車隊(duì)負(fù)責(zé)的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和運(yùn)輸業(yè)務(wù)。采用競(jìng)爭(zhēng)性配置方式，選擇可滿足條件的社會(huì)獨(dú)立企業(yè)法人，承接該市區(qū)域性的生活垃圾分類轉(zhuǎn)運(yùn)和運(yùn)輸公共服務(wù)?？紤]各行政區(qū)垃圾量與生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用直接掛鉤，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)社會(huì)化服務(wù)的標(biāo)段區(qū)域建議按行政區(qū)劃范圍實(shí)施。

2.3妥善處理社會(huì)化服務(wù)改革過程出現(xiàn)的人事安排、資產(chǎn)處理等問題

2.3.1人事安排

若將垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和運(yùn)輸部分進(jìn)行全面的社會(huì)化服務(wù)改革，其中在編的行政管理人員可以由各區(qū)城管局收回，并成立垃圾運(yùn)輸監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)垃圾運(yùn)輸承包方進(jìn)行監(jiān)管；負(fù)責(zé)垃圾運(yùn)輸?shù)囊痪€工作人員，在編的正式員工（包括維修工）須由垃圾運(yùn)輸承包方全部接收，其薪酬待遇不能低于原來(lái)的水平；非編的合同工（包括維修工）在合同期內(nèi)，新的承包方不得辭退，合同期滿后承包方應(yīng)優(yōu)先予以續(xù)聘；非編的臨時(shí)工在合同期內(nèi)同樣不能被辭退，合同期滿后方可按照有關(guān)規(guī)定決定去留；其余員工須在國(guó)家法律法規(guī)允許的情況下處理，賠償?shù)刃璋磭?guó)家相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行。

若在社會(huì)化服務(wù)改革后，現(xiàn)有的車隊(duì)人員配置不能滿足目前垃圾運(yùn)輸量的勞動(dòng)強(qiáng)度，按照勞動(dòng)定額需要增加人員配置，則政府在購(gòu)買服務(wù)方面，需要考慮增加這部分的支出。

2.3.2資產(chǎn)處理

對(duì)在用設(shè)備和車輛進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，按各招標(biāo)區(qū)域?qū)⑾嚓P(guān)資產(chǎn)數(shù)量、現(xiàn)值寫入招標(biāo)文件認(rèn)購(gòu)范圍中標(biāo)后完成資產(chǎn)轉(zhuǎn)移。由于車輛及設(shè)備的報(bào)廢年限均不一致，因此極有可能在各承包方承包垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和運(yùn)輸業(yè)務(wù)期內(nèi)出現(xiàn)車輛及設(shè)備報(bào)廢的情況。購(gòu)置新的車輛及設(shè)備是由承包方負(fù)責(zé)，建議仍然沿用現(xiàn)有的車輛設(shè)備配置方式。

各區(qū)城管車隊(duì)的辦公樓、維修車間、飯?zhí)谩}(cāng)庫(kù)、垃圾壓縮站等，部分場(chǎng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬政府，部分為租賃場(chǎng)地。若進(jìn)行全面的社會(huì)化服務(wù)改革，權(quán)屬政府部分保持產(chǎn)權(quán)不變，在保證車隊(duì)本身車輛停放的前提下，將適當(dāng)?shù)膱?chǎng)地租賃給垃圾收運(yùn)承包方可以采用租賃費(fèi)與承包額對(duì)沖的交易方式；租賃部分可根據(jù)實(shí)際情況不再租用或轉(zhuǎn)租給新的垃圾收運(yùn)承包方。

所有的車輛、設(shè)備、場(chǎng)地的使用方，均需按照政府相關(guān)規(guī)定使用、管理，并接受各區(qū)城管局相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

2.4建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)化服務(wù)高效運(yùn)行

1） 制訂環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)監(jiān)管辦法和考核標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)環(huán)衛(wèi)作業(yè)要求，制定相應(yīng)的量化標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督轉(zhuǎn)運(yùn)和運(yùn)輸業(yè)務(wù)。

2）建立監(jiān)管隊(duì)伍?？紤]把現(xiàn)有各城管局車隊(duì)里在編的行政管理人員由各區(qū)城管局收回并成立垃圾運(yùn)輸監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立監(jiān)管隊(duì)伍。

3）建立嚴(yán)格公正的獎(jiǎng)懲機(jī)制。監(jiān)管隊(duì)伍應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，采取定期檢查、隨機(jī)抽查等方式，對(duì)環(huán)衛(wèi)運(yùn)輸服務(wù)企業(yè)進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)估。加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)管理信息化建設(shè)，充分使用數(shù)字城管平臺(tái)資源對(duì)環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。

4）規(guī)范垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和運(yùn)輸市場(chǎng)進(jìn)入與退出機(jī)制保證符合條件的保潔企業(yè)都有機(jī)會(huì)進(jìn)入，形成開放、具有競(jìng)爭(zhēng)的保潔作業(yè)市場(chǎng)。而現(xiàn)有企業(yè)的服務(wù)若沒有達(dá)到政府的要求或是違法經(jīng)營(yíng)，相關(guān)管理部門有權(quán)讓其退出市場(chǎng)。

3　　風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)防措施

3.1風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

1）承包方監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。由于政府和承包方?jīng)]有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，所以政府對(duì)承包方的監(jiān)管難度較大。承包方為追求利益最大化，可能會(huì)出現(xiàn)不合理縮減人員，增加員工的工作量，或者減少設(shè)備和車輛的維修保養(yǎng)費(fèi)用，從而產(chǎn)生人事糾紛與設(shè)備難以正常運(yùn)行的問題。

2） 承包方選擇風(fēng)險(xiǎn)。在選擇承包方時(shí)，政府必須對(duì)企業(yè)綜合實(shí)力、信用等諸多方面進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，并做出合理的選擇。作為政府采購(gòu)服務(wù)，承包方的選擇關(guān)乎公共服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣。

3） 合同風(fēng)險(xiǎn)。承包合同有效期限通常為3～6a。在此期間業(yè)務(wù)需要、社會(huì)因素及市場(chǎng)環(huán)境變化很大，具有較多的不可預(yù)測(cè)性。

3.2風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施

1）監(jiān)管方應(yīng)及時(shí)掌握營(yíng)運(yùn)中最易出現(xiàn)的問題，做到防范于未然，最大限度地降低事故發(fā)生的概率。建立應(yīng)急處理小組，事故發(fā)生后，根據(jù)原因和管理局相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。建立事故責(zé)任制，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，使相關(guān)責(zé)任人得到懲罰與教育，并敦促其認(rèn)真履行職責(zé)。

2） 在社會(huì)化運(yùn)營(yíng)過程中，如果出現(xiàn)承包方單方終止合同時(shí)應(yīng)該積極調(diào)動(dòng)第三方承包方或相關(guān)兄弟單位進(jìn)行補(bǔ)救與處理。在制定社會(huì)化外包合同時(shí)，應(yīng)列明承包方應(yīng)具有的風(fēng)險(xiǎn)保證金數(shù)額，來(lái)承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，確保環(huán)衛(wèi)作業(yè)的安全運(yùn)轉(zhuǎn)。

4　　結(jié)束語(yǔ)

實(shí)施生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和運(yùn)輸環(huán)節(jié)的社會(huì)化服務(wù)改革，是實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)干管分離的重大舉措。改革應(yīng)該積極培育公共服務(wù)社會(huì)化的市場(chǎng)條件，建立有效的監(jiān)管機(jī)制和長(zhǎng)效管理體制，使生活垃圾的收運(yùn)、轉(zhuǎn)運(yùn)作業(yè)真正實(shí)現(xiàn)分類運(yùn)輸，并有效地控制目前普遍存在的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)過程滴漏、設(shè)備車輛殘損等問題。因此該市實(shí)施生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和運(yùn)輸環(huán)節(jié)的社會(huì)化服務(wù)改革是可行的。建議該市先選取2～3個(gè)行政區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)改革，待市場(chǎng)成熟后再進(jìn)行全市范圍內(nèi)推廣。

［1］ 肖潤(rùn)寶，黃中廣，何明強(qiáng)，等.廣東省城市環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)綜合定額（2013）［S］.北京：中國(guó)建材工業(yè)出版社，2014.

Exploration of Socialization Reform of Waste Collection and Transportation Management in One City

Ma Jinliang
（Guangzhou Research Center of City Management Technology，GuangzhouGuangdong510170）

Taking a southern city as an example，we described current situation and existing problems of waste collection and transportation management.From the aspects of human resource management，equipment management，regulatory mechanism，capital investment，etc，we explored the methods of socialization reform，carried out the risk assessment and provided the corresponding precaution.

waste management ofcollection and transportation；socialization；reform

X32

B

1005-8206（2016）01-0082-03

馬錦亮（1979—），高級(jí)工程師，主要從事環(huán)境衛(wèi)生、城市管理及固體廢物處理研究，設(shè)施建設(shè)設(shè)計(jì)等工作。

2015-05-04