我國土壤環(huán)境管理政策制度分析及發(fā)展趨勢

孫寧*，馬睿，朱文會，張紅振

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京　100012）

我國土壤環(huán)境管理政策制度分析及發(fā)展趨勢

孫寧*，馬睿，朱文會，張紅振

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012）

我國土壤環(huán)境修復(fù)屬于政策驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)，完善政策制度和標(biāo)準(zhǔn)體系對推動我國土壤修復(fù)健康發(fā)展、保障土壤環(huán)境安全具有重要意義。本文從國家和地方兩個層面，系統(tǒng)分析了我國當(dāng)前已經(jīng)發(fā)布的土壤污染防治相關(guān)環(huán)境管理政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀、內(nèi)容特點(diǎn)及其在推進(jìn)土壤環(huán)境管理過程中發(fā)揮的作用，總結(jié)歸納出國家層面環(huán)境管理文件和地方層面制度建設(shè)的不同特點(diǎn)。針對國家層面和地方層面環(huán)境管理文件的不同特點(diǎn)，結(jié)合“十三五”國家土壤污染防治行動計(jì)劃體現(xiàn)的土壤環(huán)境管理總體思路和任務(wù)要求，借鑒國際土壤污染防治制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提出“十三五”時期我國土壤污染防治政策制度和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的主要方向，即“一中心、三方向”，包括基于風(fēng)險管理的分級分類核心思想，重點(diǎn)提高政策制度操作性、提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化和針對性、提高關(guān)鍵環(huán)境管理的有效性三個主要方向。

土壤；污染防治；政策制度；標(biāo)準(zhǔn)體系；環(huán)境管理

引言

我國土壤環(huán)境狀況不容樂觀，土壤總點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%，嚴(yán)重影響土壤環(huán)境安全。行之有效的監(jiān)管體系是保障土地再開發(fā)利用、農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境安全的重要抓手。本文在充分研究、分析目前國內(nèi)土壤污染防治相關(guān)政策法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，從國家和地方兩個層面，系統(tǒng)分析了我國當(dāng)前已經(jīng)發(fā)布的土壤污染防治相關(guān)環(huán)境管理法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀、內(nèi)容特點(diǎn)及其在推進(jìn)土壤環(huán)境管理過程中發(fā)揮的作用，總結(jié)并歸納出國家層面環(huán)境管理文件和地方層面制度建設(shè)的不同特點(diǎn)，以期為“十三五”時期我國土壤污染防治政策制度和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)提供參考。

1　國家政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系制定現(xiàn)狀及分析

1.1制定現(xiàn)狀

截至目前，國家層面制定的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等文件共計(jì)30項(xiàng)，其中與污染場地環(huán)境管理具有一定相關(guān)性的法律2部，國務(wù)院發(fā)布的法規(guī)文件5部，作為污染場地環(huán)境管理主管部門的環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的部門規(guī)章和行政性文件5部，其他部委發(fā)布的6部，國家發(fā)布的與污染場地相關(guān)的環(huán)境管理文件匯總見表1。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，環(huán)境保護(hù)部制定的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)5部，調(diào)查、評估、修復(fù)技術(shù)規(guī)范等文件10部，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的污染場地管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)匯總見表2。

表1　國家發(fā)布的與污染場地相關(guān)的環(huán)境管理文件匯總

表2　環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的污染場地管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)匯總

從2004年開始，經(jīng)過十余年的努力，我國污染場地管理思路和制度框架建設(shè)逐漸明晰，已經(jīng)基本明確了我國污染場地全過程管理思路、制度建設(shè)、職責(zé)確定和技術(shù)方法框架?；仡櫷寥牢廴痉乐畏ㄒ?guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的十余年歷程，可分為兩個階段。

啟動階段：2004—2011年。2004年國家環(huán)?？偩殖雠_企業(yè)搬遷改造遺留場地環(huán)境管理要求，拉開了我國污染場地環(huán)境管理的序幕。2008年制定了《加強(qiáng)土壤污染防治工作意見》，2009年制定了《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法》（征求意見稿）、《工業(yè)污染場地環(huán)境評估與修復(fù)管理辦法》（征求意見稿），在土壤污染防治制度建設(shè)上進(jìn)行嘗試和探索。2009年征求意見稿的土壤環(huán)境管理辦法雖然公示并開展了意見征詢工作，但由于認(rèn)識不統(tǒng)一、時機(jī)不成熟等原因，并未正式發(fā)布。在這期間，為配合上海世界博覽會召開土地環(huán)境修復(fù)需要，制定了《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)（暫行）（HJ350—2007）。

制度建設(shè)加速期：2012年至今。全國各地場地污染問題不斷顯現(xiàn)，污染場地環(huán)境和人體健康影響與危害不斷引發(fā)社會關(guān)注，國際污染場地環(huán)境管理理念、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和發(fā)展趨勢不斷促進(jìn)我國加深對污染場地環(huán)境管理的認(rèn)識，制度建設(shè)明顯發(fā)展［1］。2012年制定了《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》表明，國家已經(jīng)充分認(rèn)識到工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用過程中的環(huán)境與風(fēng)險問題，提出了多部門加強(qiáng)協(xié)作和再開發(fā)利用過程中環(huán)境管理的主要程序問題，該文件是部分場地環(huán)境管理起步較早的如重慶、北京、江蘇等地開展地方實(shí)踐的重要依據(jù)。2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》（國辦發(fā)〔2013〕7號），該通知在較大程度上發(fā)揮了“十二五”期間全國土壤環(huán)境保護(hù)和污染防治總體規(guī)劃的作用，江蘇、浙江等省紛紛依據(jù)該通知的要求，制定了本省綜合整治行動方案，明確了土壤污染防治的主要原則、思路和重點(diǎn)任務(wù)。2014年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場地再開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2014〕66號），與2012年發(fā)布的環(huán)發(fā)〔2012〕140文件相比，該文件在認(rèn)識程度、程序建設(shè)等方面都有明顯加強(qiáng)。2014年4個場地修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則的出臺，大大加強(qiáng)和規(guī)范了污染場地環(huán)境管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)方法。在國家的帶動下，加快了相關(guān)省份，如北京、重慶、浙江、江蘇等污染場地地方環(huán)境制度建設(shè)和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定。

“十三五”期間，隨著國家土壤污染防治行動計(jì)劃的頒布、土壤污染防治法律的出臺，我國土壤環(huán)境保護(hù)和污染防治制度建設(shè)將進(jìn)入完善期，制度體系將更加成熟和定型，制度執(zhí)行效果將不斷顯現(xiàn)。

1.2特點(diǎn)分析

通過國家層面政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系文件的綜合分析，總結(jié)歸納出我國國家層面環(huán)境管理制度建設(shè)具有以下特點(diǎn)：

1.2.1以再開發(fā)利用的污染場地為重點(diǎn)建立環(huán)境管理制度，并通過省級試點(diǎn)，上下聯(lián)動，加強(qiáng)政策制度的針對性和有效性

環(huán)境保護(hù)部抓住城市環(huán)境管理中的現(xiàn)實(shí)問題和突出問題，以城市退出后再開發(fā)利用場地的管理為抓手和重點(diǎn)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)［2，3］，開展再開發(fā)利用污染場地的管理。環(huán)發(fā)〔2012〕140號文件和環(huán)發(fā)〔2014〕66號兩個文件一脈相承，總體明確了我國污染場地環(huán)境管理的主要制度要求和程序要求，對推動地方污染場地環(huán)境管理制度建設(shè)發(fā)揮了重要的推動作用。為進(jìn)一步落實(shí)兩個通知要求，指導(dǎo)地方加強(qiáng)對污染場地全過程環(huán)境監(jiān)管，2014年11月開始，環(huán)境保護(hù)部組織湖南、重慶兩省市以及江蘇靖江、常州等市開展了污染場地環(huán)境監(jiān)管試點(diǎn)工作。通過上下聯(lián)動方式，針對突出、難點(diǎn)問題，在試點(diǎn)地區(qū)開展有針對性的探索實(shí)踐，這對推進(jìn)污染場地環(huán)境管理具有重要的意義。

1.2.2場地流轉(zhuǎn)與再開發(fā)利用的強(qiáng)制調(diào)查制度和多部門協(xié)調(diào)機(jī)制是當(dāng)前制度建設(shè)中的重點(diǎn)

總體來看，擬開發(fā)利用的關(guān)、停、搬遷場地，未按有關(guān)規(guī)定開展場地環(huán)境調(diào)查與風(fēng)險評估的，禁止進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；污染場地未經(jīng)治理修復(fù)的，禁止開工建設(shè)與治理修復(fù)無關(guān)的任何項(xiàng)目。這些規(guī)定已通過國家規(guī)定和各省規(guī)定達(dá)成了共識。已有的污染場地管理實(shí)踐表明，實(shí)現(xiàn)上述規(guī)定，必須多部門齊抓共管，建立聯(lián)動機(jī)制。環(huán)發(fā)〔2012〕140號文件和環(huán)發(fā)〔2014〕66號兩個文件都將多部門聯(lián)動工作機(jī)制的建立作為首要要求提出，隨后重慶、浙江、江蘇等地以政府發(fā)文或者多部門聯(lián)合發(fā)文等形式，理順污染場地調(diào)查評估、場地收儲、場地流轉(zhuǎn)、治理修復(fù)的前后關(guān)系，明晰污染場地搬遷、修復(fù)、收儲、流轉(zhuǎn)、再開發(fā)等過程中，環(huán)境、規(guī)劃、國土、工信等相關(guān)政府部門的管理責(zé)任，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，與現(xiàn)有制度進(jìn)行充分銜接，推進(jìn)污染場地安全開發(fā)利用。

1.2.3污染場地環(huán)境調(diào)查、分類與清單管理制度是其他各項(xiàng)制度實(shí)行的重要基礎(chǔ)和前提

美國污染場地修復(fù)超級基金對我國的重要啟示之一，是要優(yōu)先建立污染場地環(huán)境調(diào)查、分類與清單管理制度，高度重視場地調(diào)查，按照一定規(guī)則和程序評判，一旦確認(rèn)為優(yōu)先修復(fù)地塊，就要按照相應(yīng)程序?qū)嵤┬迯?fù)［4，5］。清單管理制度的重要作用表現(xiàn)為摸清底數(shù)、突出重點(diǎn)和有序推進(jìn)。我國場地環(huán)境管理的根本性問題也正是“底數(shù)不清”。為此，環(huán)發(fā)〔2012〕140號文件和環(huán)發(fā)〔2014〕66號兩個文件將區(qū)域內(nèi)污染場地環(huán)境調(diào)查、分類與清單管理制度作為重要內(nèi)容，提出了任務(wù)要求。相信隨著“土十條”的發(fā)布，國家、省級、地級市等不同層級污染場地調(diào)查和污染清單工作將大范圍啟動，急需總結(jié)已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡快組織制定區(qū)域調(diào)查和清單建立的技術(shù)方法和程序方法。

1.2.4貫徹體現(xiàn)污染場地環(huán)境風(fēng)險管理思想

我國在借鑒美國超級基金風(fēng)險管控經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上［6］，逐步推進(jìn)污染場地環(huán)境風(fēng)險管理，并強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)。編制中的《土壤污染防治行動計(jì)劃》也提出了對建設(shè)用地按照風(fēng)險分類管理，對受污染農(nóng)用地按照風(fēng)險和危害大小，實(shí)施分級管控的監(jiān)管要求。土壤環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)層面，需要修訂編制更科學(xué)、更合理的基于風(fēng)險的標(biāo)準(zhǔn)。國家層面，已經(jīng)從強(qiáng)制性的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，向基于風(fēng)險的更科學(xué)、更合理的風(fēng)險篩選標(biāo)準(zhǔn)和分類細(xì)化的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變和強(qiáng)化。

1.2.5形成污染場地全過程管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)的國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系

2014年環(huán)境保護(hù)部頒布了與污染場地修復(fù)相關(guān)的5個技術(shù)導(dǎo)則為土壤和地下水污染修復(fù)工程實(shí)施提供了技術(shù)支撐，提出了適合我國國情的場地環(huán)境管理技術(shù)原則、模型和路線圖，規(guī)定了開展場地土壤和地下水環(huán)境調(diào)查、場地環(huán)境監(jiān)測、健康風(fēng)險評估、污染場地土壤修復(fù)技術(shù)方案編制工作應(yīng)遵循的基本原則、程序、工作內(nèi)容、技術(shù)要求，規(guī)范了相關(guān)術(shù)語定義，初步形成了涵蓋污染場地環(huán)境管理主要環(huán)節(jié)的國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系。

2　地方政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系制定現(xiàn)狀及分析

2.1制定現(xiàn)狀

地方政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)以地方土壤污染防治條例制定和綜合整治方案（規(guī)劃）為總體指導(dǎo)，以地方污染場地環(huán)境管理辦法的制定為重要手段，覆蓋污染場地環(huán)境管理全過程中的調(diào)查、監(jiān)測、風(fēng)險評估、方案編制、工程設(shè)施、環(huán)境監(jiān)理、項(xiàng)目驗(yàn)收、后期評估、土地再利用等各個環(huán)節(jié)。

2.1.1土壤污染防治辦法

目前，福建和湖北兩省在國家出臺土壤污染防治法律之前率先制定了省級土壤污染防治法規(guī)，對明確本省污染土壤環(huán)境管理思想、原則、制度、職責(zé)和處罰要求，規(guī)范和提高本省土壤污染防治水平，推動國家和其他省份土壤污染防治法規(guī)建設(shè)發(fā)揮了重要和積極的作用。

2.1.2綜合整治方案

2011年浙江省人民政府印發(fā)《浙江省清潔土壤行動方案》（浙政發(fā)〔2011〕55號），提出的土壤環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、原則、思路、重點(diǎn)等，從目前來看，仍是非常適宜、務(wù)實(shí)和準(zhǔn)確的。2014年廣東省環(huán)保廳發(fā)布《廣東省土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理方案》（粵環(huán)〔2014〕22號），明確了廣東污染場地的分類管理規(guī)定，以及對受污染土壤的風(fēng)險控制。綜合整治方案解決了地方總體思路、原則和方法問題，指出了不同階段的工作任務(wù)，類似于該省土壤污染防治的規(guī)劃作用。

2.1.3環(huán)境管理辦法

重慶、浙江、江蘇和上海等地先后制定了加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)污染場地開發(fā)利用環(huán)境管理的文件，對污染場地全過程的環(huán)境管理進(jìn)行了規(guī)定，部分省份制定的污染場地環(huán)境管理文件見表3，部分地級市發(fā)布的污染場地環(huán)境管理文件見表4。

表3　部分省份制定的污染場地環(huán)境管理文件

表4　部分地級市發(fā)布的污染場地環(huán)境管理文件

2.1.4全過程技術(shù)文件

地方政府和環(huán)保部門制定的污染場地環(huán)境管理辦法，都很重視污染場地全過程風(fēng)險管控，涉及調(diào)查與監(jiān)測、風(fēng)險評估、修復(fù)方案編制、環(huán)境監(jiān)理、驗(yàn)收管理、后評估及再利用、從業(yè)管理等環(huán)節(jié)，見表5。

表5　部分省市制定的污染場地環(huán)境管理技術(shù)文件

當(dāng)前，地方政策文件的制定主要表現(xiàn)出三個特點(diǎn)：①不均衡性。污染場地環(huán)境管理在各地的實(shí)踐基礎(chǔ)條件和認(rèn)識不一，地方政策文件的制定進(jìn)展表現(xiàn)出明顯的不均衡性。②向操作方向細(xì)化。相關(guān)省份比較重視細(xì)則、指南等文件的制定，在各個程序環(huán)節(jié)中，加強(qiáng)操作的細(xì)化要求，提出可參照執(zhí)行的表格、編制大綱、指南等文件，有利于操作的規(guī)范性和科學(xué)性。③朝系列性、配套性方向發(fā)展。地方制定符合地方管理需要的各項(xiàng)制度和標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善自身體系。北京、重慶在這方面表現(xiàn)較為突出。

2.2特點(diǎn)分析

通過對地方層面環(huán)境管理文件的綜合分析，總結(jié)歸納出地方層面環(huán)境管理制度建設(shè)的特點(diǎn)。

2.2.1明確了場地環(huán)境監(jiān)管的主要場地類型對象

各地管理文件普遍明確了污染場地環(huán)境管理的主要場地類型和對象。例如，浙江將重污染企業(yè)關(guān)停搬遷后的場地；歷史上曾用作重污染企業(yè)生產(chǎn)用地，且擬開發(fā)利用的場地；飲用水源區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域內(nèi)，曾用于工業(yè)生產(chǎn)或發(fā)生污染事故的場地納入管理范疇。

2.2.2總體建立了污染場地環(huán)境管理的主要程序

各個管理辦法普遍明確了污染場地的開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)實(shí)行環(huán)境污染狀況調(diào)查、環(huán)境風(fēng)險評估和修復(fù)制度。例如，上海市管理辦法規(guī)定了調(diào)查評估程序、調(diào)查評估單位從業(yè)要求，規(guī)定了治理修復(fù)方案編制、治理修復(fù)工程施工和治理修復(fù)驗(yàn)收三個階段的要求及從業(yè)要求。

2.2.3重視源頭污染防控要求

各地普遍重視污染場地源頭控制，貫徹“保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主”的原則。各地均注重利用主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土壤污染防治規(guī)劃等，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，防止新增建設(shè)項(xiàng)目造成新的土壤污染，淘汰嚴(yán)重污染土壤環(huán)境的工藝和設(shè)備，依法限期整治或者關(guān)閉不符合產(chǎn)業(yè)政策的污染企業(yè)。福建、湖北、江蘇、廣東等地均將環(huán)評作為重要抓手，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)包含對土壤環(huán)境質(zhì)量可能造成影響的評價及相應(yīng)預(yù)防措施等內(nèi)容。

2.2.4界定出修復(fù)責(zé)任人/責(zé)任方及其責(zé)任

各地的土壤環(huán)境管理文件對污染場地責(zé)任人/責(zé)任方及其責(zé)任進(jìn)行了界定，遵循“誰污染、誰治理”的原則，借鑒超級基金經(jīng)驗(yàn)，初步明確了責(zé)任相關(guān)方的責(zé)任和義務(wù)，厘清責(zé)任主體，明確資金責(zé)任，為促進(jìn)污染場地修復(fù)行業(yè)健康、有序發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.2.5多部門分工明確，建立協(xié)同管理機(jī)制

從浙江、上海等地發(fā)布的文件規(guī)定來看，不同部門在場地管理中的不同環(huán)節(jié)承擔(dān)不同作用?？傮w來看，環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)工業(yè)企業(yè)及市政場地再開發(fā)利用過程中的場地環(huán)境保護(hù)工作，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，組織建立污染場地清單，建立場地環(huán)境分級管理制度，加強(qiáng)污染場地風(fēng)險評估和治理修復(fù)活動的監(jiān)督檢查，完善相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范體系。

3　我國環(huán)境管理制度建設(shè)的主要方向

當(dāng)前，我國土壤污染防治面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，法律法規(guī)缺失、監(jiān)管政策不夠完善、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全等是土壤污染防治各項(xiàng)問題中的根本性、瓶頸性問題。根據(jù)環(huán)境管理制度現(xiàn)狀和需求，筆者認(rèn)為“一中心、三提高”是“十三五”期間我國土壤污染防治政策制度和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的主要方向，其中，“一中心”是指基于風(fēng)險管理的分級分類核心思想，“三提高”是指著重提高政策制度操作性、提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化和針對性、提高關(guān)鍵環(huán)境管理的有效性三個方向。

3.1進(jìn)一步強(qiáng)化基于風(fēng)險的分級分類管理核心

國際經(jīng)驗(yàn)表明，基于風(fēng)險的分類管理是土壤修復(fù)的重要經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)土壤未來用途、污染現(xiàn)狀、暴露途徑、開發(fā)利用必要性等因素，分類實(shí)施風(fēng)險控制措施或者修復(fù)工程措施，避免我國在底數(shù)不清、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、資金短缺的現(xiàn)實(shí)國情下盲目投資。大力強(qiáng)化風(fēng)險管控核心，這就要求“十三五”期間我國污染場地環(huán)境管理體系建設(shè)中，必須將風(fēng)險評估和風(fēng)險管控貫穿于全過程管理中，尤其是在污染場地技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中，需針對不同類型、不同特點(diǎn)場地、不同修復(fù)治理工藝環(huán)節(jié)的環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行評估，建立適合我國國情的以風(fēng)險評估為導(dǎo)向和特征的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.2提高政策的可操作性

國家應(yīng)進(jìn)一步完善政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)不同部門之間的溝通，在污染場地環(huán)境管理的難點(diǎn)、重點(diǎn)和突出問題上，大膽創(chuàng)新和引領(lǐng)，建立適合我國國情的污染場地環(huán)境管理制度框架和政策導(dǎo)向。地方應(yīng)根據(jù)國家制度和要求，加快各省污染場地地方性管理規(guī)定和技術(shù)規(guī)定的制定，形成以國家管理統(tǒng)領(lǐng)、地方管理為主的管理體系。各地應(yīng)以已開展的修復(fù)案例為突破口，對相同行業(yè)或相同特征污染場地的修復(fù)成果進(jìn)行分類，加強(qiáng)學(xué)習(xí)和借鑒，加強(qiáng)實(shí)踐、評估與總結(jié)，尤其是在執(zhí)行國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的情況下發(fā)生的不適合本區(qū)域管理現(xiàn)實(shí)和需要的地方，需要重點(diǎn)進(jìn)行研究，需要結(jié)合本區(qū)域污染場地環(huán)境管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和需要，在國家管理文件框架內(nèi)，制定本區(qū)域更細(xì)致、更具有操作性和適用性的管理細(xì)則。

3.3提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化和針對性

首先，從國外經(jīng)驗(yàn)來看，分區(qū)域、分類型制定不同地區(qū)、不同污染物、不同場地特性的土壤污染技術(shù)篩選體系和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)是總體發(fā)展趨勢，對我國而言，地方層面上制定區(qū)域土壤技術(shù)篩選體系和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)是切實(shí)可行的。目前部分省份和地市已經(jīng)開展了篩選值或修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制定的實(shí)踐，各地應(yīng)在借鑒其他地市標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行過程經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合本地污染場地調(diào)查評估特點(diǎn)，從本地建設(shè)用地發(fā)展規(guī)劃、用途等特征出發(fā)，加快制定各自的污染風(fēng)險篩選標(biāo)準(zhǔn)或修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，應(yīng)盡快建立污染場地調(diào)查地方細(xì)則或操作指南，建立污染場地清單建設(shè)程序、方法和相應(yīng)的管理制度?！笆濉逼陂g，各省市應(yīng)加快開展轄區(qū)范圍內(nèi)污染場地的調(diào)查，建立不同等級的污染場地清單。

最后，建立污染場地風(fēng)險管控和修復(fù)工程的技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)體系非常重要。加快制定針對不同污染物類型、不同治理修復(fù)技術(shù)的工程技術(shù)系列規(guī)范（或標(biāo)準(zhǔn)），朝著系列化、規(guī)范化、成套化方向細(xì)化。工程技術(shù)規(guī)范制定中，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)不同工程技術(shù)參數(shù)、投資運(yùn)行成本參數(shù)等技術(shù)經(jīng)濟(jì)定量數(shù)據(jù)的研究和總結(jié)，不斷提高我國污染場地修復(fù)工程設(shè)計(jì)技術(shù)水平，降低修復(fù)過程中資源能源消耗數(shù)量，促進(jìn)可持續(xù)修復(fù)技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展。

3.4提高關(guān)鍵環(huán)節(jié)制度的有效性

當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)細(xì)化現(xiàn)有在產(chǎn)企業(yè)土壤污染防治規(guī)定要求。場地的源頭預(yù)防和控制是場地環(huán)境管理的前提和重要制度，目前關(guān)于在產(chǎn)場地環(huán)境管理方面的要求還比較少，如何預(yù)防或減輕這些場地的污染、明確污染防治責(zé)任等，都需要進(jìn)一步細(xì)化。

加快環(huán)境監(jiān)理、竣工驗(yàn)收、修復(fù)后跟蹤監(jiān)測、修復(fù)后評估等當(dāng)前最為薄弱的制度建設(shè)。隨著我國污染場地修復(fù)工程的不斷推進(jìn)，環(huán)境監(jiān)理、竣工驗(yàn)收、跟蹤監(jiān)測、再利用等環(huán)節(jié)管理需要日益緊迫，但無論國家層面還是地方層面，這些環(huán)節(jié)的制度建設(shè)還相當(dāng)薄弱，需要加快制度研究和制定。在這個過程中，需要解決“重修復(fù)、輕評估”的現(xiàn)實(shí)問題，在“十二五”完成驗(yàn)收的修復(fù)項(xiàng)目中選擇部分項(xiàng)目，開展場地修復(fù)長期效果評估及經(jīng)濟(jì)有效性研究，積累經(jīng)驗(yàn)，建立制度和方法，同時不斷修正和提高修復(fù)技術(shù)水平。

加快污染場地信息公開和污染場地修復(fù)責(zé)任追究制度的建立。近期社會普遍關(guān)注的常州毒地事件，再次引發(fā)了社會公眾對修復(fù)工程過程管理、質(zhì)量管控、信息公開、責(zé)任追究等制度的呼喚。在環(huán)境保護(hù)新形勢下，信息公開和責(zé)任追究制度尤為迫切，通過運(yùn)用社會監(jiān)督力量和建立修復(fù)工程實(shí)施過程中相關(guān)方的責(zé)任機(jī)制，推動修復(fù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。國家應(yīng)盡快結(jié)合常州毒地事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有針對性地開展信息公開和責(zé)任追究等關(guān)鍵政策和制度的設(shè)計(jì)。

加快建立污染場地修復(fù)融資機(jī)制。研究建立污染場地修復(fù)活動的可持續(xù)籌資機(jī)制，明確不同方面，如企業(yè)、社會、政府等不同方面承擔(dān)修復(fù)資金責(zé)任的原則與先后順序，必須始終堅(jiān)持污染者付費(fèi)原則，誰污染，誰負(fù)責(zé)承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用，強(qiáng)調(diào)造成污染的責(zé)任方的出資責(zé)任和意識。同時，在無主的情況下，優(yōu)先實(shí)施土地開發(fā)收益者付費(fèi)方式，事關(guān)重大性、熱點(diǎn)性的修復(fù)工程，政府承擔(dān)資金責(zé)任。加強(qiáng)場地修復(fù)投融資模式的研究與示范。

實(shí)踐綠色和可持續(xù)修復(fù)理念。污染場地綠色可持續(xù)管理已經(jīng)成為歐美國家當(dāng)前熱點(diǎn)，已有較為完整的標(biāo)準(zhǔn)體系和實(shí)際應(yīng)用。充分學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家綠色和可持續(xù)修復(fù)的內(nèi)涵、特點(diǎn)、管理要求、技術(shù)要求，在我國現(xiàn)階段的場地修復(fù)和管理過程中，綜合考慮污染場地人體健康和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險、環(huán)境二次污染、技術(shù)有效性、技術(shù)安全性、公眾可接受程度、經(jīng)濟(jì)效益分析、環(huán)境效益分析、社會效益分析等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，采用費(fèi)用效益分析、環(huán)境足跡分析、生命周期評估、多目標(biāo)分析等多種決策支持手段和方法，對修復(fù)技術(shù)進(jìn)行篩選，以實(shí)現(xiàn)凈環(huán)境效益最大化，對已開展修復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行回顧性評價以形成符合我國實(shí)際情況的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則體系，從環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)三方面開展場地修復(fù)可持續(xù)性評價，以促進(jìn)我國污染場地管理綠色和可持續(xù)發(fā)展，這也是“十三五”期間我國污染場地管理體系完善階段的發(fā)展方向和重要內(nèi)容。

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Analysis of Environmental Management Policy System for Soil Pollution Prevention and lts Development Trend in China

SUN Ning*，MA Rui，ZHU Wenhui，ZHANG Hongzhen
（Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012）

Soil environmental remediation in China is a policy driven industry at present，so it's very important to improve the policy system and standard system to promote the healthy development of soil remediation and protect the safety of soil environment.From the national and local levels，this paper gave a systematic analysis on the current situation，content，characteristics of the released soil environmental management policies and technical standards，and their impacts in the process of promoting soil environmental management.According to the different characteristics between national and local environmental management documents during the construction，combining the general idea and tasks demand of the National Action Plan on Soil Pollution Prevention and control in the 13th Five-Year period，and the related international experience，main directions of the policy system and standard system construction for soil pollution prevention and control during the 13th Five-Year period were proposed，including system construction with risk management as core，improvement of its interoperability，precision and effectiveness.

soil； pollution prevention； policy regime； standard system； environmental management

X53

1674-6252（2016）05-0050-007

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.050

*責(zé)任作者：孫寧（1973—），女，研究員，主要研究方向?yàn)槲廴緢龅丨h(huán)境管理與修復(fù)、重金屬污染防治與管理研究，E-mail：sunning@caep.org.cn。