治理視域下的大學章程建設研究

王明露+++王世忠

大學章程是高校根據(jù)教育政策、法規(guī)，按照一定的程序，以文本形式對大學重大的、基本的事項做出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件，其本質是對大學內部以及與大學有關的教育利益的調整和分配。[1]大學章程是大學貫徹落實國家頂層設計的重要保障，大學章程演繹著校內行政權力與學術權力的博弈，折射著高校與政府、社會、師生的關系調節(jié)，以大學章程為基準的現(xiàn)代大學治理，是“校長治?！迸c“教授治學”之耦合，是學術自由與人權保障之凸顯和實體法治與程序法治之統(tǒng)一。[2]

2015年，國務院印發(fā)了《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（以下簡稱方案），在改革任務中，《方案》明確提出完善高校內部治理結構，建立健全高校章程落實機制，加快形成以章程為統(tǒng)領的完善、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系。[3]制度文明是高水平大學的重要標志，在高等教育領域綜合改革深入推進的今天，如何以建設大學章程為載體，完善現(xiàn)代大學制度，推進大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已成為建設中國特色高等教育面臨的時代課題。本文從治理的視角研究大學章程對大學組織治理的意義，并結合大學組織的特征提出建設大學章程的建議。

一、治理與大學組織治理

1.治理的內涵

治理的英文單詞“governance”，源于拉丁文中的“gubenare”，具有導航、掌舵的意思。在漢語中，“governance”被翻譯成治理，最早出現(xiàn)在市政學中。20世紀90年代中期，治理一詞逐漸在經(jīng)濟、公共管理、社會學及政治學的諸多領域獲得話語權，并在很多地方取代公共行政和公共管理?！爸卫怼币辉~寬泛而富有彈性，可以被不同立場、不同語境接受。治理不是某個學科專屬的理念，它是一種集體的產(chǎn)物，或多或少帶有協(xié)商與混雜的特征。

對于治理的內涵，學者們有著不同的理解。在R·羅茨看來，治理可用于代指任何活動的協(xié)調方式，至少包含著六種不同的用法：作為最小國家的治理，作為公司的治理，作為新公共管理的治理，作為善治的治理，作為社會—控制系統(tǒng)的治理和作為自組織網(wǎng)絡的治理。[4]詹姆斯·N·羅澤瑙將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，這些管理機制“雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用”。雖然學者們對于治理的見解各異，但他們都致力于了解公共行為的眾多行為體（個體或集體）之間發(fā)展起來的緊密的相互關系，并且認為對治理的論證能夠更好地歸納人們所尋求的協(xié)調方式：行為體之間（戰(zhàn)略或利益）的協(xié)調，還有規(guī)則與行動價值之間的協(xié)調。[5]治理是一個內容豐富、包容性很強的概念，是各種公共的或私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同利益得以調和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。聯(lián)合國全球治理委員會總結了治理的四個特征：第一，治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；第二，治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調；第三，治理既涉及公共部門，也包括私人部門；第四，治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。[6]

2.大學組織治理的內涵

大學是知識的共同體，是以學科為基礎，高度專業(yè)化的，由眾多利益相關者松散耦合而成的組織?，F(xiàn)代意義上的大學的產(chǎn)生，最早可溯及歐洲的中世紀大學。大學組織最初是教師和學生聚合在一起而形成的一種行會組織，以學習和教授某項專門的知識為目的，后來才逐漸成為學習和研究的組織。隨著時代的發(fā)展，大學組織不斷更新自己的使命，逐步發(fā)展成為一個高度社會化的公共組織，其職能也從最初的教學擴展到教學與科研相統(tǒng)一，再拓展到教學、科研與社會服務三大職能。

大學組織作為公共組織的一種，自產(chǎn)生之日起就存在著治理活動。大學組織治理是大學組織為調和相關主體利益、達成大學組織的目的，所采取的契約、指導、控制等所有方法、措施的過程與成果體現(xiàn)。大學組織治理不僅包含著對大學組織內部結構的治理，而且還強調和大學組織外部因素協(xié)調的互動過程。[7]治理與大學組織密不可分，治理是對大學組織的治理，大學組織是治理的對象和實施治理活動的載體。一方面，大學組織要生存和發(fā)展，就必須通過各種治理手段與措施，在保證大學組織規(guī)范和穩(wěn)定運行的同時，能夠促使大學組織積極主動的適應外部環(huán)境的變化。因而，治理方式的改變會影響到大學組織的變革；另一方面，大學組織是治理得以實施的載體，治理活動要通過大學組織來實現(xiàn)。在大學功能日益多元、大學組織日益繁復的今天，大學組織的優(yōu)化和重組也要求治理方式和手段做出相應的調整。因此，大學組織與大學組織治理存在著密切的互動關系，大學組織的治理影響著大學組織的特征，大學組織的特征也反過來影響著大學組織的治理方式和手段。

二、大學組織的特征

1.組織系統(tǒng)松散結合

為適應學科綜合的要求，大學組織采取了高度專業(yè)化的院系研究所建制，這種組織結構具有層次清晰、功能明確、管理有序的特征。然而，學科的分化又使大學組織存在無序性和人員機構間聯(lián)系松散的特征，具體體現(xiàn)在：第一，組織目標存有差異，各學院、系、研究所等的人才培養(yǎng)目標不盡相同，教師也在一定范圍內，擁有確定自己的工作內容和工作目標的權利；第二，組織結構存在不確定性，組織結構越是繁復的大學組織，其權力結構也越復雜；第三，組織運作不規(guī)則，越是高度專業(yè)化、規(guī)模較大、具有多重目標的院系研究所，其組織內部運轉的無序性也就越突出；第四，組織管理不確定，組織對外界信息的把握具有不確定性，組織管理中參與者的流動性強，很難明確每個人的職責。這些表明，大學雖是由相關職能部門及院、系、研究所、班級等組成的統(tǒng)一結構體系，但大學中各基層部門間存在著分隔與斷裂，大學組織的職能如教學和科研活動，在本質上仍是由活動主體決定。松散結合的組織系統(tǒng)特征，有助于大學組織內部各院系研究所，保持對外部環(huán)境的適應能力，從而形成大學組織內部動力與活力，為學術自主提供了制度性保障。[8]

2. 職能目標的多元性

大學組織的目標具有多元性特征，而且有些目標還在一定程度和范圍內互相排斥。一般認為，大學具有三大職能，即教學、科研和社會服務。與大學三大職能相適應，大學的目標也具有多元性或多重性的特點。大學的職能經(jīng)歷了從單純的培養(yǎng)人才，發(fā)展培養(yǎng)人才與發(fā)展科學并進，[9]進而產(chǎn)生為社會服務的職能的過程。這些變化的根本原因在于，高等教育要適應社會經(jīng)濟的發(fā)展、生產(chǎn)力水平的提高、科學技術的進步，以及由此帶來的社會形態(tài)的變革?？v觀大學組織職能的演變歷程，大學多重職能目標并非生來如此，也非一成不變，更非一蹴而就。在大學組織職能的遞進發(fā)展過程中，后出現(xiàn)的職能并不否定大學先前已經(jīng)具備的職能，而是和原先的職能一同展現(xiàn)高等教育的功能，而且這種共存共榮并不斷發(fā)展的過程是持續(xù)的，永遠不會終結。職能目標的多元性，使大學組織的整體目標具有相對模糊性，但也正是大學組織職能目標的相對模糊性，才使大學各部門及其成員擁有較大的自主發(fā)揮的空間，為大學組織營造出寬松的學術氛圍。

3.低重心的科層管理

大學組織擁有明確的組織機構，清晰的結構層次，明確的職能目標，并建立了系統(tǒng)的、理性的和科學的管理制度，有著明確的、嚴格的權力等級體系。因而，行政權力在大學組織中起著重要作用，大學組織屬于比較典型的科層組織結構?？茖庸芾肀ＷC了大學組織的井然有序，各項教學管理工作有章可循。但是，大學組織不同于企業(yè)組織和政府組織，它是由相對獨立的學科構成的扁平化的組織結構，權力重心較低，權力較為分散。一方面，這是由于大學組織的職能具有多元性的特征，組織目標實現(xiàn)的復雜性和艱巨性使得分權成為必然，要實現(xiàn)組織的目標，就必須充分發(fā)揮教師群體和專業(yè)組織的積極性，調動廣大教職工和學生的參與意識；另一方面，大學組織結構的重心在基層，基層組織作為操作的基本單位，承擔了基本的教學、科研和社會服務職能。因而，大學組織是實行科層管理的組織，但卻是低重心的科層管理組織。

4.相對獨立的組織生態(tài)環(huán)境

任何組織都生存在一定的環(huán)境之中，任何組織也都離不開外部環(huán)境的制約，必須與其所處的環(huán)境相互依存，并與其所處的外部環(huán)境進行物質、能量、信息等方面的交換。大學作為一個組織，也遵循著這樣的規(guī)律，無時無刻不在與社會、經(jīng)濟、文化等進行著各方面的輸入與輸出的交換。與一般的組織不同，大學組織雖受外部環(huán)境的制約，但卻擁有一個相對獨立的組織生態(tài)環(huán)境，對外部環(huán)境的變化的敏感度相對較弱。在我國，幾乎每所公辦大學除了必需的行政組織、教學單位、教輔單位外，都還設置了大量的直屬單位，如保衛(wèi)處、附屬中小學、附屬幼兒園等。完備的組織機構使高校承接了本應由社會承擔的職能，使高校具備一個相對獨立的組織生態(tài)環(huán)境。這雖然方便了高校師生的生活，但卻強化了大學組織與外部環(huán)境的邊界和壁壘，減弱了大學組織與社會、市場和政府的聯(lián)系機制，縮小了高校與外部環(huán)境的交流內容與范圍，減少了高校與外部環(huán)境的交流頻率，降低了高校與外部環(huán)境的交流深度。

5.二元并存的權力配置

大學組織的管理運行與政府或企業(yè)等組織管理的理性運行有著重要的區(qū)別，政府或企業(yè)等組織管理運作具有權力的一維性，即其行政權力來自于科層組織中的法定的職位權力，來源于公司或政府的規(guī)章制度。而大學組織的管理運作則具有兩種截然不同的權力，即行政權力和學術權力。一方面，高校具有現(xiàn)代社會科層組織特征，因而，法定的行政權力在大學組織日常的教學管理中起著重要的作用。另一方面，高校組織的松散結構以及職能目標的多元性，說明高校并非嚴格的科層化組織。而且大學組織所承擔的是高度專業(yè)化的學術活動，教師的教學和研究、學生的學習與活動都具有較大程度和范圍的自主性。因此，大學組織也存在與之相適應的學術權力。雖然這兩種權力的來源不同，并在某些方面存在著沖突和矛盾，但是這些沖突和矛盾是可以調和的。行政權力的行使是為了學術權力更好地發(fā)揮奠定基礎和掃清障礙，而且它們的最終目標是一致的，都是服務于大學的職能目標。

三、建設大學章程的意義

1.完善現(xiàn)代大學制度

現(xiàn)代大學制度是一切關于大學的理想制度的統(tǒng)稱，建設現(xiàn)代大學制度一直都是大學組織的理想追求，高等教育發(fā)展的歷史也是一部大學制度建設與完善的歷史。1810年，威廉·馮·洪堡以新人文主義精神為指導創(chuàng)辦的柏林大學，因重視“學術自由”以及“教學與科研相統(tǒng)一”而被認定為現(xiàn)代大學制度的源頭。美國的大學所崇尚的“3A原則”（學術自由、學術自治、學術中立），被推崇為現(xiàn)代大學制度的黃金標準?，F(xiàn)代大學制度涉及規(guī)范和理順大學與政府、大學與市場的關系，涉及大學內部治理結構的完善和改革，其核心是在國家的宏觀調控政策指導下，大學面向社會，依法自主辦學，實行科學管理?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》在第十三章“建設現(xiàn)代學校制度”中明確指出：要完善中國特色的現(xiàn)代大學制度，并把大學章程建設列為完善中國特色現(xiàn)代大學制度建設的重要一環(huán)。[10]同時，大學章程可以視為高等教育政策法規(guī)在大學內部施行的配套文件，具有解釋、細化高等教育政策法規(guī)的作用，有助于完善現(xiàn)代大學制度，實現(xiàn)依法治校。

2.推進大學治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

2013年，十八屆三中全會在通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。教育作為社會的一個重要子系統(tǒng)，教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化關乎我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的成敗。而高等教育作為國民教育體系的最高層次，大學組織的復雜性及其自身擔負的人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務的使命，使其在與政府、社會和市場的關系上具有不同于其他階段教育的獨特性。因此，通過建設大學章程，推進高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就成為當前迫切需要解決的重要課題。大學章程不僅是溝通高校與市場、政府的橋梁和紐帶，也是高校依法治校和自主管理的基礎。《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定，設立學校必須具有組織機構和章程，學校有“按照章程自主管理”的權利。從法律的角度來看，在遵守國家有關法律規(guī)章制度的前提下，大學實行自主管理的直接依據(jù)是大學章程。因而，大學章程一旦通過教育行政部門的核準與審批，就具有了相應的法律效力。不僅對學校的辦學行為有約束力，而且對國家相關行政部門的管理行為也有約束力。

3.優(yōu)化大學組織架構

大學組織架構是大學組織整體的結構，是大學組織為了實現(xiàn)既定的目標，經(jīng)過組織設計形成的大學組織內部各個行政部門、各個教學單位以及各個層次之間固定的排列組合方式。雖然大學組織架構在使命、功能等方面存在著差異，在學科組合方式、組織機構設置及權力配置方面也存在著不同。但無論大學組織發(fā)生怎樣的變化，它們都注重追求學術自由與社會責任，且在組織運行上體現(xiàn)出上下行機制，并以結構功能協(xié)調作為現(xiàn)代大學組織運行的基石。[11]通過大學章程的建設，可以進一步優(yōu)化大學組織架構，理順大學組織中高中低層關系，合理配置大學組織的行政權力，弱化高校行政色彩。這不但契合黨和國家對高校去行政化的要求，而且能保證大學組織行政權力的重心集中在基層，保障學術權力與行政權力的統(tǒng)一，使行政權力更好地服務于教學與科研，為大學組織學術自由創(chuàng)造良好的環(huán)境，促使學術自由發(fā)展，以利于校長治校、專家治學、學生自主發(fā)展的良好局面的形成。

4.促使大學組織行政科學化

大學組織去行政化具有兩重含義，一是大學內部的去行政化，即防止行政權力干預學術權力，確保行政權力為學術權力服務；二是避免政府對高校發(fā)展的過度干預，確保高校辦學的自主性，保證高等教育事業(yè)發(fā)展的獨立性，使其按照教育的規(guī)律穩(wěn)健發(fā)展。但是，大學的發(fā)展不能沒有行政，大學組織去行政化應以大學組織行政科學化為前提。大學組織的發(fā)展存在于特定的社會環(huán)境之中，與社會的其他領域保持協(xié)調一致，是大學組織實現(xiàn)自我發(fā)展、自我提升、自我創(chuàng)新、自我超越的重要條件。如果過于強調大學組織的自治與大學的獨立性，則容易導致大學組織的發(fā)展超脫于社會發(fā)展之外，不能與社會的發(fā)展進步保持協(xié)調。而若過于強調政府的直接管控，則又容易忽略教育的發(fā)展規(guī)律，陷入行政化的泥沼。因此，為了保證大學組織與社會發(fā)展的協(xié)調，加強政府的宏觀統(tǒng)籌則是必然的選擇。而大學章程的制定，不但有助于劃清高校與政府的邊界，而且有利于在政府統(tǒng)籌規(guī)劃與大學自治之間尋求一個平衡點，在這個平衡點上，既能夠充分發(fā)揮政府的宏觀調控作用，使大學組織的發(fā)展與社會的發(fā)展相統(tǒng)一，又能較好弱化大學的行政色彩，充分尊重大學組織的自治與自主發(fā)展。

四、建設大學章程的建議

1.堅持民主制定原則

大學是由諸多利益相關者松散耦合的社會組織，而大學章程的本質是對高校資源和各階層利益的調整與分配。因而，大學章程的制定應充分考慮不同利益相關者的期望與利益，廣泛聽取他們的意見與要求，這樣制定的大學章程才能反映到各方面利益群體的需要，在實際執(zhí)行過程中遇到的阻力才會最小，大學章程也才能夠發(fā)揮最大的效力，產(chǎn)生最大的效益。大學章程的制定應堅持民主原則，尤其是要能夠反應教師這一利益群體的意見。一方面，這是因為教師具有深厚的學術造詣，在大學章程的重大問題決策上可以提供政策咨詢和智力支持；另一方面，教師是大學組織的重要主體，大學教學、科研和社會服務的職能主要是通過教師職責的履行得以實現(xiàn)，大學作為一個二元權力并存的組織，管理者并不能夠通過完全的行政手段對教師施加影響，只有鼓勵教師參與大學章程的制定過程，并以某種方式讓其共同分擔決策責任，才能使其認同大學章程的價值。一部好的、行之有效的大學章程的制定，絕不只是校長和管理者辦學意志的集中體現(xiàn)，[12]而是應堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，以使大學章程能兼顧各方利益。

2.契合國家政策法規(guī)，突出大學自身特色

大學組織的行政權力來自國家政策法規(guī)的賦予，要確保大學組織行政權力來源合法行使有效，就必須深度解讀國家政策法規(guī)。同時，大學章程直接影響著黨和國家的路線、方針、政策和國家法律、法規(guī)的貫徹落實，影響著基層干部和廣大教職工的積極性和創(chuàng)造性，影響著高校培養(yǎng)人才的數(shù)量和質量。因而，作為承接上位政策法規(guī)的大學章程，應該與國家相關教育政策法規(guī)保持高度一致。由此而制定的大學章程應凸顯出共性，即是在不同地區(qū)，不同類型和處于不同經(jīng)濟發(fā)展水平的大學所體現(xiàn)出的共同屬性。與此同時，高等教育具有多層次、多類型的特征，每一所大學都有各自的發(fā)展歷史和文化底蘊，在長時間的辦學過程中形成了各自的辦學理念、發(fā)展路徑和人才培養(yǎng)目標等。因此，每所高校制定的大學章程在突出共性的同時，也應根據(jù)自身的辦學傳統(tǒng)、辦學歷史、資源稟賦，以及國家和當?shù)厣鐣?jīng)濟環(huán)境及發(fā)展的需要，確定自身在特定領域、層次、地域范圍內的發(fā)展目標與特色。

3.大學章程要表述具體可操作

大學章程作為國家高等教育立法體系以外的，與高等學校內部管理密切相關的制度規(guī)章，事關高等學校資源配置、發(fā)展定位、師生權利的實現(xiàn)與義務的履行、社會資助與回饋等重大問題。大學章程之于現(xiàn)代大學治理，其價值重大不言而喻。大學組織治理若要程序規(guī)范、方式合規(guī)，就必須有一部表述具體可操作的大學章程。今天制定的大學章程，其目的并不在于彌補高校長期以來沒有制定章程的缺失，而是具有針對性的改革舉措。[13]截至2015年7月，教育部官網(wǎng)共發(fā)布了84所高校的章程核準書，從教育部已經(jīng)核準了的大學章程來看，雖然現(xiàn)有的大學章程對大學的各項事務作了比較全面的規(guī)定，但是大多還停留在理論層面，觸及實質的內容表述還都比較抽象和模糊。在大學組織的日常教學管理中，大學章程籠統(tǒng)的表述，使其作用的發(fā)揮受到了局限，從而降低了大學章程的適用性。因此，為加強大學章程的可操作性，大學章程的表述應更加具體。

4.主動借鑒國外大學章程制定的經(jīng)驗

大學組織的生態(tài)環(huán)境相對封閉，要真正制定出具有中國大學特色和高等教育發(fā)展基本規(guī)律的大學章程，[14]就應突破大學組織與外界環(huán)境的邊界與壁壘，積極借鑒國外大學章程制定的經(jīng)驗。從1088年中紀博洛尼亞大學誕生至今，以西方大學為制度化形式的高等教育走過了近千年的歷史。[15]同時，國外高校制定大學章程的歷史也由來已久，很多學者認為，最早的大學章程是被稱為“大憲章”的《巴黎大學章程》，它的頒布為西方國家大學章程的制定提供了可靠依據(jù)。[16]國外大學章程的制定積累了豐富的經(jīng)驗，且各國大學章程的建設各具特色。因此，要建設具有中國風格、中國特色和中國氣派的大學章程，就應積極借鑒外國大學章程的制定經(jīng)驗。同時，對于國外大學章程建設的經(jīng)驗與理念，應有所揚棄的批判吸收和利用，并根據(jù)我國高校自身的發(fā)展歷史和校情，把特有的大學精神、辦學理念和中國的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)融入大學章程的建設過程中，以建設一部既具有中國特色又符合本校實際情況的現(xiàn)代大學章程。

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（作者單位：南昌師范學院教育系 中南民族大學國際合作與交流處）