政府與社會資本合作(PPP)項目投資風(fēng)險及其對策

黃 挺

(福建省建筑設(shè)計研究院 福建福州 350001)

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政府與社會資本合作(PPP)項目投資風(fēng)險及其對策

黃 挺

(福建省建筑設(shè)計研究院 福建福州 350001)

從PPP模式產(chǎn)生的背景和推廣PPP意義出發(fā)，借鑒PPP模式失敗的案例，分析政府和社會資本合作項目落地難的原因和風(fēng)險因素，并基于PPP項目風(fēng)險因素，從專業(yè)角度對PPP項目存在的投資風(fēng)險提出相應(yīng)的對策。

政府和社會資本合作；投資；風(fēng)險控制

0 引言

2016年作為“十三五”開局之年，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)成為社會各界關(guān)注的焦點。政府和社會資本合作(PPP)改革作為一項重要的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施，正在發(fā)揮積極的牽引作用。然而，2014年財政部和發(fā)改委積極推動PPP發(fā)展以來，陸續(xù)發(fā)布了一系列關(guān)于PPP的文件，2015年兩會之后中央和地方更是推出了成千上萬億的PPP項目，但一年多以來PPP項目實際落地項目為數(shù)不多，究其原因眾說紛紜。

1 推廣政府與社會資本合作(PPP)模式的背景和意義

1.1 背景

1.1.1 2013年地方政府償債壓力增加

截止2013年，基于地方政府舉債融資不規(guī)范，多頭舉債，舉借主體多達15.4萬家，涉及省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府機關(guān)、事業(yè)單位、融資平臺公司和一些國有企業(yè)；舉債方式過多過濫，包括銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、信托、回購(BT)等30余種，為規(guī)避監(jiān)管，已經(jīng)從信貸轉(zhuǎn)向非信貸，從銀行表內(nèi)轉(zhuǎn)向表外，從顯性轉(zhuǎn)向隱性，其中地方政府融資平臺承擔(dān)著地方政府主要的融資責(zé)任(圖1)。根據(jù)財政部的測算，2015年～2017年償債比重分別為17.06%、11.58%和7.79%(圖2)，而且債務(wù)利息負(fù)擔(dān)重。除地方政府債券等少量債務(wù)外，絕大部分地方政府性債務(wù)資金沒有納入預(yù)算，缺乏規(guī)范的預(yù)算監(jiān)督與約束，局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險不容忽視，影響經(jīng)濟健康發(fā)展。

1.1.2 2014年～2015年地方政府債務(wù)管理政策變化

2014年10月，國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制(圖3)。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債，明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。43號文的出臺是政府融資模式轉(zhuǎn)變的政策引導(dǎo)，也是PPP模式突然興起的主要原因(圖4～圖5)。

政府與社會資本合作模式(Public-Private Partnership)正是在這樣系列政策推動下，重新在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域被重視和推廣，政府融資模式從傳統(tǒng)的地方融資平臺轉(zhuǎn)向了社會資本、金融機構(gòu)甚至大眾投資者。這是供給側(cè)改革的一項重要舉措。

1.2 意義

1.2.1 推廣PPP模式宏觀意義

(1)完善財政投入和管理方式

PPP模式能夠彌補當(dāng)期財政不足、平滑年度支出；績效評價下的政府運營補貼為社會資本對價支付，同時政府補貼納入預(yù)算管理、財政中長期規(guī)劃和政府財務(wù)報告。

(2)打破行業(yè)準(zhǔn)入限制

PPP模式能夠打破社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域不合理限制；鼓勵多種類型企業(yè)參與公共服務(wù)，支持中小企業(yè)；拓寬社會資本，尤其是民營資本發(fā)展空間；盤活存量資產(chǎn)多元化、可持續(xù)資金渠道，打造經(jīng)濟增長新增長點。

(3)轉(zhuǎn)變政府職能

社會資本、中介機構(gòu)負(fù)責(zé)公共服務(wù)的設(shè)計、建設(shè)、投資、運營、維護。政府作為監(jiān)督者和合作者，加強戰(zhàn)略規(guī)劃、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核，解決政府錯位、越位、缺位問題。

PPP模式能夠深化投融資體制改革，推進國家現(xiàn)代治理體系和現(xiàn)代化治理能力。

1.2.2 PPP模式對地方政府的影響

(1)短期

財政收入下降，政府支出未降，但獲得基礎(chǔ)建設(shè)資金的新途徑。

(2)中期

社會資本更多參與公共服務(wù)，同時政府協(xié)調(diào)、績效、監(jiān)管職能強化。

(3)長期

政府信用得以建立，同時市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)政企分開、政事分開。

2 政府與社會合作(PPP)項目落地難原因及風(fēng)險對策

2.1 2016年一季度，財政部PPP中心項目庫項目情況

項目數(shù)與投資額：2月末，項目庫項目7 110個、8.3萬億。3月末，項目庫增加至7 721個、8.8萬億。

項目進度：2月末，識別階段項目5 542個，占總數(shù)78%，準(zhǔn)備階段970個、占14%，項目執(zhí)行351個，約占總數(shù)的5%。3月末，執(zhí)行階段646個，占8.4%，儲備庫7 075個，占91.6%。

建設(shè)類型：新建項目7.57萬億元，約占PPP項目投資額的91%(2月末)。

投資回報類型：3月末，使用者付費和可行性缺口補助投資總額41.3%、36.5%，較2月末分別下降0.7%、0.5%，政府付費22.2%，較2月末上升1.2%。

投資領(lǐng)域：3月末，交通運輸、市政工程和片區(qū)開發(fā)占總投資額28%、27%、10%，成為主要投向[1]。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，PPP項目總量和投資額龐大、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)占比最大，在政府投資中作用逐步擴大；項目推進相對緩慢，識別階段進展迅速，恐對后期推進產(chǎn)生影響；政府付費類項目增加，政府在項目推進中地位得到強化；新建項目占絕對數(shù)量，存量項目市場化運作尚有空間。

2.2 從部分失敗案例分析PPP項目落地難的原因

(1)信用風(fēng)險

以長春匯金污水處理為例。香港匯金公司與長春市排水公司2000年簽訂合作合同，聯(lián)合設(shè)立項目公司并獲得長春市政府制定的《長春匯金污水處理專營管理辦法》，同年底投入運營。2002年年中開始，排水公司拖欠污水處理費，2003年初長春市政府廢止專營停止支付污水處理費用。訴訟后，2005年政府回購。

(2)政策風(fēng)險

以上海大場自來水項目為例。90年代初，英國泰晤士水務(wù)公司與上海市人民政府簽訂合同，參照當(dāng)時9.7%年利率，合同約定15%固定回報。2003年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布43號文，向外方承諾固定回報不符合中外投資者利益共享、風(fēng)險共擔(dān)原則。經(jīng)過長達一年談判后，項目以政府回購結(jié)束。

(3)市場風(fēng)險、項目唯一性

以杭州灣大橋項目為例。民營主體、投資百億的大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，2003年開工，2008年通車。項目總投不斷增加，從規(guī)劃階段64億元增加至可研階段87億元。項目以過橋費作為主要收入來源，但是2012年通行量遠(yuǎn)低于《可研》2008年預(yù)測量。建成未滿兩年，相隔僅50km紹興杭州灣大橋準(zhǔn)備開工，形成了直接競爭。社會資本方退出市場、政府承接。

(4)不可抗力、投資人

20世紀(jì)90年代中期，湖南某電廠獲國家立項，并由西方某跨國能源投資公司為中標(biāo)人。但中標(biāo)公司所在國轟炸我國大使館，投標(biāo)人在國際和我國國內(nèi)無法完成融資，被沒收保函。

通過諸如此類的案例，經(jīng)過統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)政府信用、市場收益不足、市民反對、市場需求變化、項目唯一性、政府決策失誤、冗長、腐敗、不可抗力、法律變更、收費變更等因素是失敗案例中占比較高的原因。其中政府信用原因造成失敗的高達50%比例,如圖6所示。

另外需要特別說明的是， 針對國內(nèi)部分學(xué)者提出的① PPP論證(物有所值、財政承受能力)不嚴(yán)謹(jǐn)，對操作流程不熟悉屬于臨時性問題，隨著工作推進方法將更加科學(xué)、操作將更加流暢；②項目無法達到金融機構(gòu)金融支持的條件，實際是上述因素衍生出的現(xiàn)象，不是實質(zhì)性問題。這二者都不是影響PPP項目落地的本質(zhì)因素。

2.3 影響PPP項目的風(fēng)險因素與對策分列

2.3.1 外部環(huán)境

(1)風(fēng)險因素：政治環(huán)境、社會文化、法律環(huán)境、產(chǎn)業(yè)政策、金融環(huán)境、政府信用、城市規(guī)劃、價格調(diào)控。

(2)對策

①契約精神

社會資本方應(yīng)對可能的情況進行事先約定，并遵守。地方政府應(yīng)當(dāng)對社會資本承諾，承諾通常包括：項目唯一性、配套設(shè)施、稅收優(yōu)惠等。另外，政府方應(yīng)保證政策延續(xù)性，對于現(xiàn)金補助的項目、政府購買服務(wù)的項目，納入財政預(yù)算等，通過本級政府人大批準(zhǔn)。

②共贏與價格

PPP項目中，政府不僅關(guān)注能否解決融資問題，也應(yīng)關(guān)注要盈利，且在“合理范圍”，實現(xiàn)社會資本和政府共贏。約定需求不足時或需求大幅增長后的價格調(diào)整機制，也有利于穩(wěn)定項目預(yù)期。

③重大項目與規(guī)劃

重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，如公交線路、軌道交通、橋梁、機場，片區(qū)開發(fā)等，投資大、回收期長，部分項目以唯一性或依賴周邊配套開發(fā)為重要的增收保障。例如：上海機場集團擁有在機場維界范圍內(nèi)土地預(yù)規(guī)劃權(quán)，為上海機場片區(qū)內(nèi)各行業(yè)的發(fā)展提供了保障。

保持規(guī)劃的穩(wěn)定性、授予規(guī)劃權(quán)，都有助于成為項目的良好預(yù)期。規(guī)劃的延續(xù)性涉及項目合同簽訂、項目方案設(shè)計、項目實施、項目回購等多個階段。

2.3.2 項目本身

(1)風(fēng)險因素：所屬行業(yè)、環(huán)境影響、所用工藝、總投資、審批周期、施工周期、市場需求、現(xiàn)金流、定價機制。

(2)對策

①項目區(qū)分組合原理：分類-組合-平衡

四類資產(chǎn)：項目可以根據(jù)是否能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流區(qū)分為可經(jīng)營類項目，不可經(jīng)營類項目。項目可以根據(jù)是否可以再次進行分拆，確定為可分拆類項目、不可分拆類項目。

組合平衡：將所有項目分拆為最小單元后進行組合，也就是常說的資產(chǎn)重組。資產(chǎn)重組后，將不可分拆、不可經(jīng)營部分的投入成本以及運營成本通過可經(jīng)營部分的直接收入及配套資源的間接收入進行平衡，目的是保證組合的合理盈利[2]。

②合理確定項目邊界

即便是PPP項目中的準(zhǔn)經(jīng)營性項目、不可經(jīng)營類項目，也是因為其間接效益、社會效益可行才能得以立項實施。

將與項目相關(guān)的間接效益進行確認(rèn)，并納入項目，將有助于提高項目的經(jīng)濟價值。

③資產(chǎn)劃分與定性

盡可能將項目建設(shè)資產(chǎn)細(xì)分，并挖掘其是否經(jīng)營潛力，是資產(chǎn)組合的基礎(chǔ)，將有助于確定投資總額，讓投資者清晰計算項目可行性。例如：市政道路開發(fā)。

市政道路開發(fā)與停車場、相鄰商業(yè)區(qū)開發(fā)組合搭配形成新項目[3]。市政道路路面若不收費則為可拆分、不可經(jīng)營類設(shè)備，路燈、公交車站配套的廣告位及配套的地下管網(wǎng)、停車位等都屬于可經(jīng)營性設(shè)施，項目內(nèi)部搭配后也可平衡投資與經(jīng)營。

無論通過大項目搭配還是項目內(nèi)配套組合，均可能提高項目的可經(jīng)營性，降低對政府的依賴，從而提高項目融資能力，降低實施風(fēng)險。

另外，影響PPP項目的風(fēng)險因素還包括項目公司運營風(fēng)險和籌資成本風(fēng)險。其中，公司運營風(fēng)險包括股東構(gòu)成、治理結(jié)構(gòu)、股債結(jié)構(gòu)、盈利能力、運營成本、財務(wù)費用、管理費用；籌資成本風(fēng)險包括融資工具、融資渠道、負(fù)債結(jié)構(gòu)、融資期限、負(fù)債成本。其風(fēng)險對策在此不一一詳述。

3 典型案例借鑒與反思

3.1 國家體育場“鳥巢”項目

3.1.1 項目概況

投資主體：中信聯(lián)合體中標(biāo)，包括中信集團、北京城建、美國金州。中信集團利用金融、實業(yè)優(yōu)勢作為牽頭方，北京城建是建筑總包，美國金州是基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、機電產(chǎn)品貿(mào)易、給排水設(shè)備制造的外資公司，用以獲得稅收優(yōu)惠。

融資結(jié)構(gòu)：項目實際總投資30.1億元，股權(quán)融資11.67億元，債權(quán)融資18.43億元，股債比例約1∶2。

政府補貼：北京市政府給予土地優(yōu)惠，1 040元/m2，周邊為10 000元/m2，30年特許經(jīng)營，政府資金投入不收取回報，兜底條款。經(jīng)營期滿后，設(shè)施處于良好狀態(tài)無償移交北京市政府。

融資風(fēng)險：信托籌資不足時由銀行授信解決；項目超支按照責(zé)任劃分責(zé)任，非政府責(zé)任的，由中信聯(lián)合體解決，但可計入資本金或者解決同等債務(wù)資金。同時，還考慮了匯率等風(fēng)險、稅務(wù)風(fēng)險。

2009年，國家體育館進行股份制改造，北京國資公司從中信聯(lián)合體收回30年經(jīng)營權(quán)，并對中信聯(lián)合體進行了補償，補償資金變成國家體育場負(fù)債，中信聯(lián)合體放棄30年經(jīng)營權(quán)，變?yōu)楣蓶|。

3.1.2 項目借鑒

股債融資相結(jié)合：政府和社會資本都進行了大規(guī)模的債務(wù)融資，股債比例1∶2，有效降低了政府建設(shè)資金壓力和利息支出。

股東多元化：涵蓋國內(nèi)外公司，利用外資免稅政策。聯(lián)合體成員承接建筑工程，獲得建筑利潤。

融資工具：使用了銀團貸款和信托資金，以項目公司為主體(有限責(zé)任)。

3.1.3 項目反思

規(guī)劃缺位：項目規(guī)劃期社會資本介入少，商業(yè)設(shè)施不足。只考慮到有利于建設(shè)速度性和對奧運會的服務(wù)性而對賽后的運營未作出合理的規(guī)劃以及相應(yīng)的風(fēng)險控制，最終導(dǎo)致賽后運營重大失誤。

運營經(jīng)驗缺乏：社會資本方在融資、建設(shè)方面見長，缺乏商業(yè)運營能力。

項目超支風(fēng)險：政府方強調(diào)公益作用，削減停車位等，壓縮可經(jīng)營資產(chǎn)。聯(lián)合體按比例對項目進行分包，并獲得利潤，失去總體控制，導(dǎo)致建設(shè)超支。

3.2 北京地鐵16號線

3.2.1 項目概況

分區(qū)融資：繼續(xù)北京地鐵4號線特點，將地鐵建設(shè)中不可經(jīng)營部分、可經(jīng)營部分加以區(qū)分分別融資?？山?jīng)營部分采取特許經(jīng)營方式，不可經(jīng)營部分按照其他方式處理[4]。

可經(jīng)營部分融資結(jié)構(gòu)：由京投公司代表政府持有小比例股份，但按照金股設(shè)置。建設(shè)資金100%由社會資本方籌集。

不可經(jīng)營部分融資結(jié)構(gòu)：引入保險股權(quán)投資計劃作為財務(wù)投資者，占資本金的80%。股債結(jié)合，股債比例2∶3。

不可經(jīng)營險資投資收益：以16號線公司股權(quán)權(quán)益讓渡對價款或其他方式獲得收益。期末，京投公司(來自財政資金)按原值回購股權(quán)。

風(fēng)險防控：(1)項目分階段推進。25個站點，2016年底先開通10個。險資股權(quán)資金分兩次，70億元+50億元，10年+10年形式進入。(2)分階段采取不同運營模式。在全線通車前，16號線由京港地鐵按委托運營模式運營，全線貫通后再按PPP模式運營。(3)超額客流收入政府分成。(4)實際投資以最終審計為準(zhǔn)。項目投資結(jié)構(gòu),如圖7所示。

3.2.2 項目借鑒

(1)采用分區(qū)融資。按資產(chǎn)可經(jīng)營情況劃分為不同部分，出售給不同投資人?？山?jīng)營部分由社會資本方全額出資，杠桿率高。

(2)股權(quán)設(shè)置多樣化。引入險資為財務(wù)投資者，京投公司具有“金股”特權(quán)。

(3)分步推進，節(jié)約成本，控制風(fēng)險。

(4)設(shè)置超額收入政府分成機制，保證項目合理收益。投資主體具有良好的運營經(jīng)驗。

4 結(jié)語

采用PPP模式為政府投資項目拓寬了融資渠道，

是減輕政府財政壓力、降低政府資金風(fēng)險的重要方式，是實現(xiàn)供給側(cè)改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段。通過和社會資本合作，能夠更好發(fā)揮效率，利用社會資本在資金籌措、運營管理和對市場的敏感反應(yīng)等方面優(yōu)勢，提高社會公共服務(wù)質(zhì)量。雖然在目前的實際應(yīng)用中還存在著許多問題，但不少二三線財政收入相對緊張的城市正積極先行開展PPP模式融資建設(shè)，鼓勵社會資本進入公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相信PPP模式的運用會在項目合作中不斷完善，給社會帶來良好效益的同時，也給社會資本帶來經(jīng)濟效益，實現(xiàn)雙贏。

[1] “中國PPP大數(shù)據(jù)”之 PPP綜合信息平臺項目庫季報[J].中國經(jīng)濟周刊,2016(16):51-53.

[2] 祖芙.黃奇帆談PPP模式：必須約定社會投資者的合理收益[N].21世紀(jì)經(jīng)濟報道,2014(8).

[3] 何伯洲，鄭邊江，倪虹，等.中國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式研究[C].中國投資學(xué)會獲獎科研課題評獎會論文集(2002—2003年度).2003:10-12.

[4] 任宇航,肖靚.北京地鐵16號線融資創(chuàng)新[Z].PPP知乎(微信公眾號),2015.

Discuss on the Risk in Public-Private Partnership Projects

HUANGTing

(Fujian Provincial Institute of Architectural Design and Research, Fuzhou 350001)

The paper, firstly describes the background and significance of the PPP pattern and summarizes its experiences of success and failure cases; then analyzes the causes of its hard landing; finally, puts forward corresponding countermeasures of PPP's risks. The paper has deeply studied and explored the risk based on the PPP project, and proposed the framework of risk management in whole course for PPP project.

Public Private Partnership; Investment; Risk Control

黃挺(1988.9- )，男，工程師。

E-mail:henryht@qq.com

2016-07-02

[TU-9]

A

1004-6135(2016)10-0102-05