政務數(shù)據(jù)資源共享、開放法律問題淺析

摘 要 大數(shù)據(jù)的開發(fā)應用是當前社會各界關注的焦點。本文結合國務院《政務信息資源共享管理暫行辦法》，對政務數(shù)據(jù)資源開發(fā)應用中的法律問題進行了探討和分析，尤其是圍繞政務數(shù)據(jù)資源定義范疇、開放利用的原則、條件、限制和法律監(jiān)管等方面進行了分析。為政務數(shù)據(jù)資源開放利用法律制度建設提供了有益參考。

關鍵詞 大數(shù)據(jù) 政務數(shù)據(jù)資源 法律

數(shù)據(jù)作為一種戰(zhàn)略性基礎資源，已得到社會各界的關注。國家層面，英美日等西方國家都制定了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的專項政策。社會層面，掌握數(shù)據(jù)資源、擁有強大的數(shù)據(jù)分析能力，已經(jīng)成企業(yè)未來發(fā)展的核心競爭力。當前，我國數(shù)據(jù)資源最大的擁有者為政府，各級政府掌握著包括入口、企業(yè)法人和地理信息等基礎數(shù)據(jù)信息資源，以及衍生出的市場監(jiān)管、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、金融、教育等海量數(shù)據(jù)信息。因此，政務數(shù)據(jù)資源的共享、開放成為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關鍵。2015年，國務院印發(fā)了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動剛要》，明確要在推動政府部門數(shù)據(jù)共享的基礎上，推進公共數(shù)據(jù)資源的開放。2016年，國務院發(fā)布了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，建立了政務數(shù)據(jù)資源共享的原則、機制。但是，當前信息保護機制缺失，個人信息普遍泄露，政務數(shù)據(jù)資源的對外開放迫切需要通過法律加以規(guī)制。

一、政務數(shù)據(jù)資源的定義范疇

《政務信息資源共享管理暫行辦法》將政務信息資源定義為：政務部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖標和數(shù)據(jù)等各類信息資源；包括政務部門直接或者通過第三方依法采集的、依法授權管理的因履行職責需要依托政務信息系統(tǒng)形成的信息資源等。同時，還規(guī)定“凡不列共享類的政務信息資源，必須有法律、行政法規(guī)或者黨中央、國務院政策依據(jù)”。按照上述定義和規(guī)定，當前政務數(shù)據(jù)資源范圍涵蓋了政府部門和依法履行行政職能的事業(yè)單位和社會組織所掌握的各類數(shù)據(jù)信息、文檔材料等，在政務機關內(nèi)部共享采用最大限度原則，即“以共享為原則，不共享為例外”。

《政務信息資源共享管理暫行辦法》建立了“政務信息資源目錄”制度，要求各政務部門按照職責，編制、維護各部門的政務信息資源目錄。因此，政務信息資源目錄成為政務信息資源共享、開放的實際依據(jù)。實踐操作中，各地方政府機關（如上海）采取了將政務信息資源目錄編制和政務信息系統(tǒng)預算審核相結合的方式。凡使用政府財政預算建設、維護的信息化系統(tǒng)，都納入政務信息資源目錄系統(tǒng)，避免了政務數(shù)據(jù)資源目錄的不完整或遺漏。

二、政務數(shù)據(jù)資源開放與政府信息公開

有別于數(shù)據(jù)資源在政務部門之間的共享，政務數(shù)據(jù)資源對外開放則面臨更多問題和限制。在法律范疇內(nèi)，政務數(shù)據(jù)資源開放與政府信息公開存在較多類似，也容易混淆。

政府信息公開主要是為了提高政府透明度，促進依法行政，使得廣大群眾尤其是行政管理對象，及時了解、掌握行政管理程序和結果，設定的行政法律制度。政府信息公開的方式包括行政管理部門主動公開、由行政相對人申請而被動公開等。政府信息公開主要公開信息本身，側重于信息內(nèi)容，呈現(xiàn)信息個體屬性。政務數(shù)據(jù)資源的范疇要大于政府信息，它是基于政府信息而形成的海量的數(shù)據(jù)。政務數(shù)據(jù)資源區(qū)別于信息公開的個體性，側重量化數(shù)據(jù)信息，體現(xiàn)為按照相關技術標準、技術規(guī)范，通過數(shù)據(jù)處理方式，讓社會了解、運用相關資源。

三、政務數(shù)據(jù)資源共享、開放的原則

美國作為公共數(shù)據(jù)開放的推動者，在其《開放數(shù)據(jù)原則》規(guī)定“開放數(shù)據(jù)是可以免于許可限制的，即不會受專利、商標、版權或是商業(yè)秘密的限制，但是數(shù)據(jù)要有合理的安全、權限和隱私限制”。這確立了美國基于信息安全、權限劃分和隱私保護基礎的開放導向原則。

對于我國來說，政務數(shù)據(jù)資源開放是基于政府信息資源利用的量化數(shù)據(jù)開放，因此我國數(shù)據(jù)資源開放應當遵循以下幾個原則：第一，以數(shù)據(jù)開發(fā)利用為目的的原則。此原則突出政府數(shù)據(jù)資源開放的目的及促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用。在此原則下，應當排除公民個人的數(shù)據(jù)使用。公民個人如需獲得相關數(shù)據(jù)信息，可以通過政府信息公開途徑獲得。第二，應當建立嚴格的隱私保護審查標準和保護機制。目前我國尚缺乏個人隱私統(tǒng)一標準，政務信息數(shù)據(jù)大都基于公民身份證號碼或組織機構代碼證采集行程，其中涉及大量的公民身份信息、生活信息。政務數(shù)據(jù)資源開放應當對所涉及信息內(nèi)容進行分類，建立完善的隱私保護標準體系和機制。第三，嚴格的使用權限劃分。按照政務數(shù)據(jù)資源使用目的，遵循最低限度原則，對政務數(shù)據(jù)資源使用給予嚴格的限制，嚴格禁止使用目的以外的使用。

四、政務數(shù)據(jù)資源共享、開放的條件

按照所屬的使用目的、隱私保護、權限劃分等原則，政務數(shù)據(jù)資源共享、開放的對象應當有相應的資格條件要求。首先，要符合政務數(shù)據(jù)資源共享、開放技術標準要求。政務數(shù)據(jù)資源共享、開放是量化數(shù)據(jù)的開放使用。其開放對象應當按照政務數(shù)據(jù)資源提供部門要求，采取符合條件的技術標準，還應當具備相應數(shù)據(jù)資源的分析、處理能力。其次，要具備相應的信息安全保護條件。按照我國現(xiàn)有的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)安全等級保護制度，政務數(shù)據(jù)資源開放對象應當具備相應的信息安全保護要求，以確保政務數(shù)據(jù)資源的開發(fā)、使用，進一步保護個人隱私。第三，要建立數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用產(chǎn)品審查、備案機制。根據(jù)“使用目的”原則，政務數(shù)據(jù)資源開放權限也限于使用目的。因此，政務數(shù)據(jù)資源開放對象應當就其利用相應政務數(shù)據(jù)資源開發(fā)形成的產(chǎn)品提交行政管理部門進行審查、備案。

五、政務數(shù)據(jù)資源使用的法定限制

政務數(shù)據(jù)資源共享開放的目的在于開發(fā)利用，其開發(fā)利用必須受相應法定條件的限制。第一，禁止第三方使用規(guī)定?！墩諗?shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法》規(guī)定，“使用部門對從共享平臺獲取的信息，只能按照明確的使用用途用于本部門履行職責需要，不得直接或以改變數(shù)據(jù)形式等方式提供給第三方，也不得用于或變相用于其他目的”。該規(guī)定雖然是對政務數(shù)據(jù)資源在政務部門間共享使用的規(guī)定，也應當適用于政務數(shù)據(jù)資源的開放利用。政務數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用者僅可以在其目的范圍內(nèi)對獲取的數(shù)據(jù)資源進行“一次性”開發(fā)，對外提供的服務僅限于經(jīng)備案的產(chǎn)品形式，不得將獲得的數(shù)據(jù)資源再次或變相提供給第三方。第二，告知同意原則。數(shù)據(jù)的采集和使用需征得用戶的同意，這在大數(shù)據(jù)隱私保護方面已是共識，但是由哪一方履行告知同意義務尚不清晰。鑒于政務數(shù)據(jù)資源是政務部門在履行職責過程中形成的，在其數(shù)據(jù)采集階段鑒于公共管理屬性，無需對相對人另行告知承諾。對于政務數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用方，由于其獲得的是海量數(shù)據(jù)資源，對單一信息的告知承諾實現(xiàn)存在難度。在采用“去標識化”等隱私保護措施基礎上，附加權限限制、連帶懲罰措施等，可以豁免政務數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用者的告知同義義務。對于政務數(shù)據(jù)資源最終用戶，通過政務數(shù)據(jù)資源開發(fā)產(chǎn)品與公民直接發(fā)生法律關系；這種法律關系屬（下轉(zhuǎn)第頁）（上接第頁）于簡單的民事關系，不再具有海量數(shù)據(jù)的特性，因此應當承擔告知同意義務。第三，數(shù)據(jù)審查義務?！墩招畔①Y源共享管理暫行辦法》規(guī)定了“一數(shù)一源、多元校核”等數(shù)據(jù)采集、存儲、交換和共享規(guī)則，但無法排除數(shù)據(jù)的不完整性或可能存在的瑕疵。由于政務數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用者和最終用戶的獲益行為，應當承擔相應的數(shù)據(jù)審查、校核義務。一方面有義務對數(shù)據(jù)真實性、完整性進行必要的對比、校核；另一方面有義務告知數(shù)據(jù)涉及方，其數(shù)據(jù)采集來源和可能存在的瑕疵，數(shù)據(jù)涉及方有權利對具體數(shù)據(jù)產(chǎn)品提出異議。

六、數(shù)據(jù)資源使用的法律監(jiān)管

政務數(shù)據(jù)資源開發(fā)使用是基于行政管理而進一步開展的民事活動行為。整個過程涉及行政、民事法律內(nèi)容，應當從行政、民事甚至刑事等多方面進行法律約束。行政法律方面，政務數(shù)據(jù)資源提供部門有義務保障數(shù)據(jù)的完整性、準確性。數(shù)據(jù)資源使用方、數(shù)據(jù)資源涉及的公民個人對于有疑義或者存在明顯錯誤的信息，可以提請數(shù)據(jù)資源提供部門予以改正。符合開放條件的數(shù)據(jù)資源使用方，有權公平、合理、非歧視的獲得相應數(shù)據(jù)資源，排除不公平的數(shù)據(jù)壟斷行為。數(shù)據(jù)資源使用方應當受到網(wǎng)絡安全、行業(yè)管理等方面的多重行政監(jiān)管。民事法律制度是目前大數(shù)據(jù)領域可采用主要法律措置。公民個人對政務數(shù)據(jù)資源使用方因數(shù)據(jù)資料瑕疵、未經(jīng)授權的使用等造成的損失，可以依法要求予以賠償，在此過程中，政務數(shù)據(jù)資源使用方應當附有必要的舉證責任。對由于政務數(shù)據(jù)資源使用方原因，導致個人隱私泄露的情形，公民個人可以按照民事侵權方式進行訴訟，在此過程中政務數(shù)據(jù)資源使用方和非法獲取公民個人隱私者應當承擔連帶責任。刑事法律方面，我國目前在大數(shù)據(jù)領域刑事保護方面尚為不足。尤其是對于大量公民隱私泄露、盜賣數(shù)據(jù)信息資源等行為，迫切需要通過刑事司法保護，這也需要我們加快大數(shù)據(jù)刑事立法，完善相關刑事法律制度，對侵犯公民隱私、盜賣數(shù)據(jù)信息等惡性違法行為給予刑事處罰。

政務數(shù)據(jù)資源的開放、共享，作為我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要組成部分，需要政府的積極推動和社會各界的共同參與。同時，只有完備有效的法律制度才能保障政務數(shù)據(jù)資源的高效開發(fā)和合理利用。此過程中，需要結合相應原則，制定合理、有效的法律規(guī)則，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)資源共享開放各環(huán)節(jié)的法律規(guī)制和約束。

（作者單位為上海交通大學凱原法學院）

[作者簡介：蔡朋朋（1981—），男，上海交通大學凱原法學院2014級民商法學研究生在讀。]

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