我國銀行消費者權益保護路徑之重思與探析

赫永振

（150080 黑龍江大學法學院 黑龍江 哈爾濱）

我國銀行消費者權益保護路徑之重思與探析

赫永振

（150080 黑龍江大學法學院 黑龍江 哈爾濱）

近年來銀行消費者的保護問題日益得到關注：銀行業(yè)消費者相對銀行處于弱勢地位，法律制度的不健全、糾紛解決機制的缺乏使銀行消費者的權益受到了諸多損害，因而加強對銀行消費者權益的保護工作在我國日益急迫。

金融消費者；權益；法律保護

一、基本概念之厘清

銀行消費者是指為滿足個人和家庭需要，購買使用銀行產(chǎn)品或接受銀行服務的公民個人或單位，通常包括兩類：一類是傳統(tǒng)銀行服務中的消費者，包括存款人、投保人等為保障財產(chǎn)安全和增值或管理控制風險而接受金融機構儲蓄、保險等服務的人；另一類是購買基金等新型銀行金融產(chǎn)品或直接投資資本市場的中小投資者，他們盡管有贏利動機，但由于與金融機構之間的嚴重信息不對稱和地位不對等，因此仍與普通消費者有質(zhì)的共性。

二、銀行消費者權益保護現(xiàn)狀之解構

（一）公平交易權受損

公平交易權指的是消費者應該享有獲得銀行服務的平等權利，這種權利不因年齡、性別、職業(yè)而受到銀行的歧視。實踐中銀行業(yè)消費者之公平交易權受損最為集中的體現(xiàn)在對格式合同之使用，在該方式下多由金融機構單方面做主，消費者與金融機構無法處于一種平等的地位來公平的共商合同條款。此外，銀行收費問題更是因侵犯違反公平交易而備受指責。諸多收費項目中存在著雙重收費等問題，嚴重侵犯了銀行消費者的公平交易權。

（二）后悔權缺失

銀行消費者的“后悔權”，是指消費者在購買符合法律規(guī)定的某類商品或服務之后，依照法定的期限和程序，享有無條件退貨或退出服務的權利。但是要確定其適用范圍就要先弄清楚該制度的正當性：如果僅從“消費者”在交易中所處的弱勢地位為理由要求適用冷靜期制度，就很難解釋這一權利對“合同平等”原則的背離，也會導致撤銷權在適用上的泛濫。具體到應該賦予銀行消費者“后悔權”的原因在于消費者在與銀行業(yè)金融機構訂立合同時由于金融產(chǎn)品的結構的復雜性、金融機構主動甚至強制性的推銷及勸誘行為等導致消費者不能真正體現(xiàn)其消費意愿。英國早在1964年《租賃買賣法》、美國1972年的《貿(mào)易調(diào)控規(guī)則》、日本1976年《訪問銷售法》都規(guī)定有冷靜期制度，而我國至今未進行相關規(guī)定，確是一個缺憾。

（三）隱私權未得到有效保障

銀行對消費者隱私權保護的內(nèi)容上包括關賬戶信息、客戶的交易信息以及銀行因保管客戶的帳戶而獲得的與客戶有關的任何相關信息。隨著網(wǎng)上銀行業(yè)務不斷發(fā)展和銀保、銀證之合作不斷加深，消費者隱私被泄露的途徑也呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢。而且，目前為了各銀行業(yè)機構之間能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享、節(jié)約資源，人民銀行已經(jīng)建立了個人客戶的信息共享機制。顯然，該種信息共享亦會造成消費者個人隱私之侵犯。

（四）知情權受限

消費者的知情權指的是銀行消費者在購買、使用產(chǎn)品或接受服務時，知曉產(chǎn)品和服務真實情況的權利。行業(yè)消費者要想實現(xiàn)自己對銀行服務的了解就要求銀行業(yè)機構在交易過程中履行信息披露義務時需充分、全面、及時，而且該披露要充分考慮到消費者的智力水平和理解能力，把消費者作為一名普通人而非專業(yè)人士來看待，否則，即使銀行作出了相關的說明，消費者也很難理解銀行產(chǎn)品的真正含義。

三、我國銀行業(yè)金融消費者權益受損的原因淺析

（一）制度層面上缺乏對銀行消費者權益的保護

目前我國已經(jīng)建立起了關于銀行業(yè)金融消費者權益的相關法律法規(guī)，對消費者權益的保護亦起了一定的保護作用，但這些規(guī)范性文件大都出于各種原因沒能發(fā)揮應有的作用。

1.《消費者權益保護法》適用不能

我國《消費者權益保護法》只是對一般商品交易過程中消費者權益保護問題的法律，該法保護的范圍以“生活消費”為目的，而銀行消費者在銀行購買銀行理財產(chǎn)品及銀行機構代辦的保險產(chǎn)品等交易則很難歸入到生活消費當中，進而導致適用困難。

2.《商業(yè)銀行法》及《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》亦有疏漏

銀行業(yè)的相關正式立法至今沒把“銀行消費者”或“金融消費者”作為一個法律概念進行解釋，相應的銀行消費者權益的保護也沒有被正式的寫進法律之中。2003年4月28日成立的銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會確立了把金融消費者權益保護作為目標，但這個目標也沒能寫到相關立法中去。一方面，這兩部法律都只是把銀行消費者權利保護作為一個原則式、口號式的條文來對待，沒有相應的細化、操作性的適用方面的法規(guī)，可操作性不強。另一個方面，這兩部法律只是把消費者權益作為一個與保護銀行業(yè)金融機構穩(wěn)健運營、維護金融系統(tǒng)安全并列的目標之一，并沒有突出消費者權益保護問題的重要性、必要性和迫切性，在消費者權益和銀行業(yè)穩(wěn)健運營相沖突時，銀行消費者的權益可能會被犧牲。

（二）監(jiān)管機構沒能采取有效的消費者保護措施

目前銀監(jiān)會最主要的工作內(nèi)容是對銀行業(yè)進行風險管理、防范系統(tǒng)性風險的發(fā)生。雖然消費者權益保護是銀監(jiān)會監(jiān)管之終極目標，但在銀監(jiān)會的職責中并沒有關于消費者權益保護的內(nèi)容，而僅在工作目的中簡單表述為保護存款人和消費者的利益，沒有具體制度安排增加可操作性，消費者權益保護的目標也很有可能被犧牲掉而難以實現(xiàn)。

（三）銀行與消費者之間的糾紛缺乏有效的爭議解決機制

目前，我國銀行與銀行消費者之間缺少多元化的糾紛解決機制。該糾紛解決體系應該包括以下幾個層次：金融機構內(nèi)部的處理、社會組織的訴訟外解決機制（調(diào)解、仲裁）、行政機構的處理（如銀監(jiān)會）、訴訟。在金融調(diào)解方面，運用較多的是在訴訟中訴訟或仲裁過程中，由法院或仲裁庭進行的調(diào)解。缺乏專門針對金融消費者而設置的調(diào)解程序。使得調(diào)解在解決糾紛的功能上沒有得到充分的發(fā)揮。

（四）銀行消費者教育的缺失

目前我國主要承擔銀行業(yè)消費者教育義務的機構主要有銀監(jiān)會、銀行業(yè)協(xié)會、銀行業(yè)金融機構等。實踐中，銀監(jiān)會在該問題上并無太大的作為。而銀行業(yè)金融機構雖在官網(wǎng)上開辟了專欄來進行消費者教育，但從教育的理念上來講，這些教育偏向于對各自產(chǎn)品的推介，并不能滿足消費者對于金融知識的需求。同時由于消費者缺乏必要的金融風險意識，消費者在和與銀行進行交易時即使權益受以侵害也鮮有消費者要求銀行進行賠償，這種消極維權的做法也是我國銀行業(yè)消費者權益受損的重要原因之一。

四、域外銀行消費者權益保護之經(jīng)驗借鑒

我國面對金融自由化、金融全球化的發(fā)展，必須要在立足本國的金融改革經(jīng)驗的基礎上充分吸收和借鑒他國的制度改革經(jīng)驗，以期推動我國相關制度之創(chuàng)新。

（一）美國對銀行消費者權益的保護

2007年由次貸危機引發(fā)的金融海嘯就促使美國政府重新反思了現(xiàn)行金融監(jiān)管體制所存在的問題并主導了一系列的改革：

1.銀行業(yè)消費者權益保護的法律規(guī)范

美國將消費者的安全權、知情權、選擇權、尊重權及救濟權視為金融消費者的五項基礎權利。近年來美國頒布了多部法案，以期通過對銀行的經(jīng)營行為進行限制來達到保護銀行消費者權益的目的。如《誠實信貸法》 、《誠實儲蓄法》、《加速資金到帳法》、《社區(qū)機構再投資法》、《住房抵押披露法》及《公平信貸機會法》和涉及隱私權保護的《公開信用記錄報告法》等。

2.銀行消費者保護的權益救濟機制

在美國如果消費者想要解決與金融機構之間的糾紛，消費者應該先向金融機構內(nèi)設機構尋求解決的辦法，如果經(jīng)過金融機構采取相應措施該糾紛沒有得到解決或是消費者對解決的結果不滿意再向有關的監(jiān)管部門投訴。而相關的監(jiān)管部門內(nèi)部往往設有專門的消費者保護機構來負責消費者權益保護工作，如消費者顧問委員會就是美聯(lián)儲下設的消費者保護機構，同時在《消費者金融保護法》頒布之前，美國還有相當數(shù)量的與消費者權益保護相關的非政府組織（例如美國全國消費者法律中心），這些組織在從事消費者保護方面從事了相當多的工作，亦有諸多經(jīng)驗。

（二）英國對銀行消費者權益的保護

1.銀行消費者權益保護的機構設置

金管局是英國的金融監(jiān)管機構，同時也是銀行消費者權益保護機構。為了維護銀行消費者的權益，英國金管局設立了“金融服務申訴專員計劃”。此外金管局還建立了“金融服務賠償計劃”來負責對那些在與銀行交易時受損的消費者進行賠償，此外金管局還負責對消費者進行金融知識的教育并提供公眾咨詢服務以提高社會公眾的金融知識水平和金融風險意識，以防止金融消費者在與銀行交易中受損。

2.銀行業(yè)消費者權益保護法律體系

高校在學生管理信息化系統(tǒng)建設中，須加強高校內(nèi)部各部門間協(xié)調(diào)與合作的力度。由于高校學生的數(shù)據(jù)信息多分散于學校內(nèi)部的各部門中，所以，高校必須加強內(nèi)部各部門信息資源整合的力度，通過建立大學生管理信息平臺的方式，構建出符合高校發(fā)展要求的大學工系統(tǒng)。首先，高校必須加強信息管理與資源綜合利用的力度，積極進行學生信息數(shù)據(jù)的收集、整理與分析，為學生管理工作的開展做好充分的準備。其次，充分利用大數(shù)據(jù)的挖掘、分析等功能，進行校園大數(shù)據(jù)的有機整合與分析，將不同類型信息數(shù)據(jù)的價值最大限度地發(fā)揮出來。

英國在銀行消費者權益保護方面也有一套完整的法律體系，包括《公平交易法》、《消費者信用法》、《數(shù)據(jù)保護法》、《信用合作社法》等，2000年的《金融服務與市場法》則對相關的法律法規(guī)進行了整合，第一次規(guī)定了“金融消費者”的概念并將其分為專業(yè)消費者和一般的消費者。該法還第一次把保護消費者作為其立法目標。在監(jiān)管體制上改變了分業(yè)監(jiān)管、由包括證券投資局、個人投資協(xié)會在內(nèi)的數(shù)個機構共同監(jiān)管的格局，由FSA 統(tǒng)一行使對金融機構的監(jiān)管權。

3.英國的金融巡視員制度（FOS）

金融巡視員制度是英國最有特色的金融消費者保護制度之一。英國早期為了給消費者提供一個訴訟之外的糾紛解決程序設立了申訴調(diào)查員制度，這種制度處理糾紛的費用低、效率高，而且申訴調(diào)查員在對糾紛進行裁決時并不完全受法律法規(guī)的約束，還可以考慮消費者個體的特殊情況以實現(xiàn)實質(zhì)正義。這種制度由于良好的效果在銀行、保險領域得到廣泛運用。2000英國設立了統(tǒng)一的金融服務消費糾紛解決機構——金融行業(yè)調(diào)查專員公署（FOS），就此，英國建立了完整的金融糾紛解決機制。

（三）澳大利亞對銀行消費者權益的保護

1.澳大利亞銀行消費者教育

銀行消費者教育是澳大利亞金融消費者保護機制的重要內(nèi)容之一，也是證券及投資事務委員會與競爭和消費者委員會的重要職責。銀行公會也擔負著一定的消費者教育的職責，包括為銀行消費者提供各種教材，就各種銀行業(yè)務的收費標準等內(nèi)容提供相關資料。

澳大利亞金融消費者保護的理論認為金融監(jiān)管的目標不光有金融體系的穩(wěn)定和金融機構的穩(wěn)健經(jīng)營，也包括金融消費者的保護，2008年7月澳大利亞設立了全國金融督察服務機構為消費者提供一種多元化的糾紛解決方式，承接了改革之前的金融服務督察機構、金融行業(yè)申訴服務機構和保險督察服務機構的業(yè)務。這種多元化的糾紛解決方式能夠使得銀行金融機構與消費者之間的糾紛在法院訴訟之外得到公平、高效的解決。

五、我國銀行業(yè)金融消費者權益保護路徑之重思

（一）提高銀行消費者權益保護的立法層次

首先，我國銀行消費者權益保護缺乏相應的法律規(guī)制，現(xiàn)有法規(guī)不健全，需要來自政府這雙無形的手的干預，將“消費者”的概念引入到我國銀行法律之中，為我國加大對“銀行消費者”這種弱勢群體的保護提供法律上的依據(jù)。其次，應通過建立相應的保障制度來維護處于弱勢地位的消費者權益同維護銀行業(yè)正常的經(jīng)營發(fā)展之間找到平衡。

（二）強化監(jiān)管機構和行業(yè)自律組織對銀行消費者的保護

銀行監(jiān)管機構應該將消費者保護列為監(jiān)管目標，同時賦予銀監(jiān)會消費者保護局保護消費者所需的各種權力以加強對銀行業(yè)消費者的保護力度。加強銀行業(yè)協(xié)會在保護銀行消費者權益方面的作用。一方面，應該以法律法規(guī)或相關文件的形式明確行政職權與行業(yè)自律的關系，以增加其管理的有效性。另一方面，銀行業(yè)協(xié)會自身亦應積極行動起來，力爭有所建樹。

（三）建立健全規(guī)范的糾紛處理機制

首先，在銀行體系內(nèi)設立消費者的申訴處理機構。同時在與消費者協(xié)商解決糾紛的過程中了解決消費者的需求、完善銀行產(chǎn)品、提供更加優(yōu)質(zhì)的服務。其次一旦糾紛在銀行內(nèi)部沒有得到解決或消費者對解決結果不滿意，向消費者協(xié)會或銀監(jiān)會相應機構投訴或向獨立的金融糾紛解決機構投訴，消費者協(xié)會或銀監(jiān)會可以對糾紛進行調(diào)解，調(diào)解不成的交由獨立的糾紛解決機構來解決。最后，建立專門的銀行糾紛解決機構。關于此機構，我們可以借鑒英國的FOS制度。

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赫永振（1992.9～ ），男，漢族，山東聊城人，黑龍江大學碩士研究生在讀，單位：黑龍江大學法學院，研究方向：經(jīng)濟法學。