民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律制度探析

楊天天

（133002 延邊大學(xué) 吉林 延吉）

民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律制度探析

楊天天

（133002 延邊大學(xué) 吉林 延吉）

國(guó)家進(jìn)一步開(kāi)放醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域，并陸續(xù)出臺(tái)較多民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)的法律制度。筆者通過(guò)查閱學(xué)術(shù)界相關(guān)文獻(xiàn)及法律法規(guī)和中央、地方文件，對(duì)其分析總結(jié)，提出當(dāng)前存在的法律問(wèn)題，并針對(duì)其問(wèn)題提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。

民營(yíng)；醫(yī)療機(jī)構(gòu)；市場(chǎng)準(zhǔn)入

我國(guó)目前處于新醫(yī)改的關(guān)鍵時(shí)期，在此背景下，政府積極倡導(dǎo)社會(huì)資本引入醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)，并陸續(xù)出臺(tái)了多條宏觀政策，相配套的市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度也日益完善。但相關(guān)的法律制度在制定及執(zhí)行的過(guò)程中仍然存在漏洞。

一、民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度的概念

根據(jù)衛(wèi)生部官方定義，按其登記注冊(cè)類型的不同，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可以分為公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和非公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。而非公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，也稱其為民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)是指在我國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立，由自然人、法人或其他組織以民間資本全資投資或者控股形式而設(shè)立的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律制度即為民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立或退出醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的法律規(guī)范。

二、 民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的相關(guān)法律制度

隨著新醫(yī)改的深入，衛(wèi)生部及其國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)鼓勵(lì)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展的相關(guān)政策越來(lái)越完善，已經(jīng)形成了一個(gè)基本的框架體系。

從相關(guān)的行政法規(guī)來(lái)看，在《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（1994 年2月26日）中規(guī)定，設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須與經(jīng)過(guò)行政部門(mén)審批，此時(shí)并未區(qū)分公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)及非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入政策①。

從部門(mén)規(guī)章及文件上來(lái)看，2008年6月修訂了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，針對(duì)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度開(kāi)始區(qū)別于其他經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立規(guī)范。

從政策上看，2010年12，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委員會(huì)、衛(wèi)生部等部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）②。該《意見(jiàn)》一經(jīng)發(fā)布，便引起了較多社會(huì)輿論。中央以其《意見(jiàn)》為中心，陸續(xù)頒布了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)意見(jiàn)的通知》等宏觀政策。文件精神基本圍繞著放寬民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，打造公平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等方面展開(kāi)。并且，從2009年中央發(fā)布《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》，到2015年3月6日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015-2020年）的通知》當(dāng)中，對(duì)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入制度及發(fā)展均作出規(guī)劃。

三、民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的現(xiàn)存法律問(wèn)題

（1）民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的法律定位不明確。醫(yī)院性質(zhì)是決定一切經(jīng)營(yíng)行為的前提和基礎(chǔ)。民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)從一開(kāi)始出現(xiàn)，就存在了定性不明確的法律問(wèn)題，這也是較多后續(xù)法律問(wèn)題出現(xiàn)的源頭。我國(guó)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)有三種定性，一種為企業(yè)性質(zhì)，一種為醫(yī)院性質(zhì)，一種是兩種屬性兼有的定性模式。目前，我國(guó)并未出臺(tái)相應(yīng)的法律，對(duì)民營(yíng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律地位的界定。

（2）民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的主體資格審批制度不統(tǒng)一。在審批的標(biāo)準(zhǔn)方面，一些地方政府以稅收為導(dǎo)向，社會(huì)辦醫(yī)的準(zhǔn)入門(mén)檻較。相反，有的地方準(zhǔn)入設(shè)定嚴(yán)格的審批制度，采取“重準(zhǔn)入”原則，規(guī)避社會(huì)資本進(jìn)入的風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果卻是限制和挫傷了民營(yíng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的積極性。在審批權(quán)限分配的單位方面，非營(yíng)利性的民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)由民政部門(mén)按照民辦非企業(yè)主體性質(zhì)進(jìn)行登記。而營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)卻是由工商行政管理部門(mén)按照企業(yè)法人進(jìn)行登記。這就造成了審批權(quán)的不穩(wěn)定性，使得審批制度混亂，準(zhǔn)入的法律制度在地方上很難進(jìn)行統(tǒng)一的實(shí)施和規(guī)范。

（3）民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度中缺乏合理有效的退出機(jī)制。市場(chǎng)主體退出機(jī)制也是市場(chǎng)進(jìn)入機(jī)制的重要組成部分。完善健全的民營(yíng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制，將會(huì)大大促進(jìn)醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的健康發(fā)展。一些民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)因出現(xiàn)各種經(jīng)營(yíng)問(wèn)題而擾亂了醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)秩序，若無(wú)明確的退出機(jī)制，將會(huì)使得醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域更加混亂。以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，輔之以相應(yīng)的退出政策，將會(huì)使得醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域更加規(guī)范。

四、完善民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度的建議

（1）確定民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及準(zhǔn)確的法律地位。民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和其法律地位，一直是中國(guó)醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)需要迫切解決的問(wèn)題。民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不確定，準(zhǔn)入政策在執(zhí)行的過(guò)程中就無(wú)明確的法律依據(jù)，政策將無(wú)法保證一個(gè)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。政府經(jīng)常會(huì)對(duì)民營(yíng)非贏利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)予以政策優(yōu)惠。而民營(yíng)營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的定位問(wèn)題，則更為復(fù)雜，政府通常較少給予其政策優(yōu)惠，使得其發(fā)展更為緩慢。因此，只有明確民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及其法律地位，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的相關(guān)制度才有明確的法律依據(jù)，也才能營(yíng)造公平的醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（2）簡(jiǎn)化和規(guī)范民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的審批程序。國(guó)際上法人的設(shè)立有很多原則，我國(guó)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)立一般采取核準(zhǔn)主義，即行政許可主義，需要相關(guān)的行政部門(mén)進(jìn)行審批，而后注冊(cè)登記。我國(guó)對(duì)于民營(yíng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)審批制度進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，但大眾輿論常偏向與認(rèn)定其審批程序過(guò)于復(fù)雜。應(yīng)適當(dāng)簡(jiǎn)化其審批程序，并應(yīng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)詳細(xì)的審批程序來(lái)加強(qiáng)對(duì)審批執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

（3）建立和完善民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制。國(guó)家允許設(shè)立民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，放寬其市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件，本就是將社會(huì)資本引入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，激發(fā)醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的“鰱魚(yú)效應(yīng)”，更好的提高我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。因此，建立以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)的退出機(jī)制才能更好地體現(xiàn)國(guó)家政策的初衷。民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)因市場(chǎng)原因可自行決定退出醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)，而后由相關(guān)部門(mén)進(jìn)行社會(huì)公告，理清其債務(wù)關(guān)系。公告期滿后，進(jìn)行民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的資金和物質(zhì)清算，而后由登記注冊(cè)部門(mén)進(jìn)行注銷登記。

注釋：

①《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第九條，“ 單位或者個(gè)人設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)審查批準(zhǔn)，并取得設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)書(shū)，方可向有關(guān)部門(mén)辦理其他手續(xù)。”

②參見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zwgk/2010-12/03/content_759091. htm