試述公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的行政法規(guī)制

邵荔

摘 要：公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)屬于行政行為，對(duì)其規(guī)制是行政法治原則的必然要求，公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)應(yīng)該接受行政法的規(guī)制。應(yīng)該對(duì)公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)之主體資格的進(jìn)行規(guī)制，對(duì)公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的程序進(jìn)行規(guī)制。

關(guān)鍵詞：檔案機(jī)構(gòu)；購(gòu)買服務(wù)；行政法規(guī)制

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》中明確指出，推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買；規(guī)范并支持檔案中介機(jī)構(gòu)、專業(yè)機(jī)構(gòu)參與檔案事務(wù)。[1]這為公共檔案機(jī)構(gòu)向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)奠定了政策基礎(chǔ)，也標(biāo)志著公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)將在全國(guó)推行。本文試以行政法制的基本原則，對(duì)公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的行政法規(guī)制進(jìn)行探析，以期為優(yōu)化公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)提供建議。

1 概述

1.1 公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)屬于行政行為?！案鶕?jù)行政法原理，行政行為是指行政主體依法實(shí)施的能夠直接或間接引起行政法律效果的行為?！盵2]公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)是公共檔案機(jī)構(gòu)以政府公共財(cái)政為基礎(chǔ)，運(yùn)用行政權(quán)力，根據(jù)《政府采購(gòu)法》，對(duì)社會(huì)組織或非營(yíng)利組織實(shí)施的產(chǎn)生法律效果的行政行為。公共檔案機(jī)構(gòu)作為購(gòu)買主體，既要對(duì)購(gòu)買的項(xiàng)目或范圍作出行政規(guī)劃，也要對(duì)承接主體進(jìn)行必要的行政指導(dǎo)和行政監(jiān)督。如果公共檔案機(jī)構(gòu)行為出現(xiàn)違法或不作為，還應(yīng)該接受行政問責(zé)。公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)涉及的三維法律關(guān)系，即公共檔案機(jī)構(gòu)與服務(wù)對(duì)象、公共檔案機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織以及社會(huì)組織與服務(wù)對(duì)象之間的法律關(guān)系?！罢c社會(huì)組織之間由于政府兼有意思表達(dá)者（決定購(gòu)買）、監(jiān)督管理者（實(shí)施過(guò)程）、評(píng)估制裁者（實(shí)施結(jié)果），因而具有公法屬性。而社會(huì)組織與服務(wù)對(duì)象之間屬于政府代理人與第三人的關(guān)系，雖然具私法關(guān)系屬性卻帶公法色彩”。[3]公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)是政府購(gòu)買公共服務(wù)的一部分，因此，公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)屬于應(yīng)該接受行政法規(guī)制的行政行為。

1.2 對(duì)公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)規(guī)制是行政法治原則的必然要求。行政法治原則強(qiáng)調(diào)公共檔案機(jī)構(gòu)的一切活動(dòng)必須遵守法律。行政行為的內(nèi)容要符合法律的目的和要求，行為形式必須符合法律規(guī)定，行為作出也必須符合法定程序，行政行為一經(jīng)作出對(duì)行政主體本身也有拘束力。公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)在于形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的檔案公共社會(huì)服務(wù)資源配置體系和供給體系。因而，“對(duì)其加以有效的行政法規(guī)制，是確保實(shí)現(xiàn)控制行政權(quán)、保護(hù)服務(wù)承接者和廣大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給的必要途徑。”[4]

1.3 公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)應(yīng)該接受行政法的規(guī)制。由于公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)具有連接公共檔案機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織的特殊屬性，也決定了公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向以及購(gòu)買行為本身的規(guī)范性對(duì)于社會(huì)組織的示范效應(yīng)要比其他公共檔案機(jī)構(gòu)行為更加直接、更具有影響力。為此，公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式、方法、價(jià)值偏好、范圍、程序和效果都應(yīng)該納入規(guī)制和價(jià)值引領(lǐng)的范疇。

2 公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)之主體資格的規(guī)制

推進(jìn)公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)法治化建設(shè)，必須厘定購(gòu)買雙方關(guān)系的主體資格。

2.1 購(gòu)買主體。公共檔案機(jī)構(gòu)向社會(huì)力量購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的主體是各級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)和各級(jí)各類國(guó)家檔案館以及由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的獨(dú)立檔案管理機(jī)構(gòu)，這與《政府采購(gòu)法》第15條規(guī)定的采購(gòu)人范圍是一致的，對(duì)于購(gòu)買主體是檔案行政管理機(jī)關(guān)當(dāng)然無(wú)可爭(zhēng)議。但是，對(duì)于各級(jí)各類國(guó)家檔案館以及由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的獨(dú)立檔案管理機(jī)構(gòu)這類公益服務(wù)事業(yè)單位能否作為購(gòu)買主體，有學(xué)者就提出質(zhì)疑：“從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，如公立醫(yī)院、公立學(xué)校等，是政府設(shè)立的提供特定公共服務(wù)的主體，不宜在作為購(gòu)買服務(wù)的主體?！狈乐惯@些單位一邊拿著財(cái)政資金，一邊通過(guò)購(gòu)買服務(wù)做“甩手掌柜”。[5]“因此，地方政府應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，制定實(shí)施細(xì)則，區(qū)分哪些事業(yè)單位和團(tuán)體組織具有購(gòu)買主體資格?！盵6]

2.2 承接主體。國(guó)務(wù)院《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定承接政府（公共檔案機(jī)構(gòu)）購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量，并沒有規(guī)定明確具體的資格要件。因此，“在我國(guó)推行公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)型，必須首先注重社會(huì)組織參與社會(huì)治理的理念，培育獨(dú)立、專業(yè)化、多類型的非營(yíng)利社會(huì)組織。首先要通過(guò)立法或政策支持非營(yíng)利組織的發(fā)展；其次要清理政府主辦的社會(huì)組織，提高各種非營(yíng)利組織的自主地位；最后還要明確承接社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織的資質(zhì)條件，并規(guī)范其行為?！盵7]

3 公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的程序規(guī)制

我國(guó)現(xiàn)階段的公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)程序還是處在無(wú)章可循的狀態(tài)，沒有一個(gè)明確的法律法規(guī)來(lái)規(guī)制公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的程序。所以，公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)急需通過(guò)立法來(lái)規(guī)制公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的相關(guān)程序，如制定計(jì)劃、資格審查、訂立合同、監(jiān)督管理和信息公開等。

3.1 制定計(jì)劃。各地公共檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)自身情況制定本地區(qū)的檔案公共社會(huì)服務(wù)發(fā)展計(jì)劃，通過(guò)專家考核論證后，設(shè)立擬購(gòu)買的檔案公共社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。相關(guān)公共檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)公共檔案機(jī)構(gòu)的計(jì)劃和立項(xiàng)，確定本年度購(gòu)買檔案公共社會(huì)服務(wù)的范圍，刊印《公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)目錄》，在目錄中明確公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)本年度要購(gòu)買哪些檔案公共社會(huì)服務(wù)。在公示檔案公共社會(huì)服務(wù)的購(gòu)買范圍時(shí)，需要把握以下幾點(diǎn)：第一，依法公示。第二，符合公眾需求。在購(gòu)買內(nèi)容的選擇上，盡量選擇公眾所需的項(xiàng)目。第三，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容是一個(gè)動(dòng)態(tài)的范疇，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共檔案機(jī)構(gòu)履行職能的方式也在變化，以前沒納入購(gòu)買范圍的檔案公共社會(huì)服務(wù)，可能現(xiàn)在就可以被列入購(gòu)買范圍。

3.2 資格審查。資格審查是公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的前置程序，即對(duì)申請(qǐng)參加公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織進(jìn)行的資質(zhì)考核。為了保證社會(huì)組織具備項(xiàng)目所需的專業(yè)能力和經(jīng)濟(jì)能力，需要考核以下項(xiàng)目：其一，是否是依法成立的法人單位或社會(huì)團(tuán)體；其二，注冊(cè)資本是否達(dá)到要求；其三，是否有檔案公共社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目所需的專業(yè)人員；其四，有無(wú)違紀(jì)記錄等。資格審查程序是十分必要的，因?yàn)槟壳澳芴峁n案公共社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織尚處于發(fā)展階段，檔案公共社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)還不成熟，要防止沒有資質(zhì)或能力不足的社會(huì)組織以次充好、濫竽充數(shù)。

3.3 訂立合同。公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)要根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》的相關(guān)規(guī)定訂立合同，該合同需要雙方當(dāng)事人達(dá)成合意后才能成立。在合同訂立的過(guò)程中要明確雙方的權(quán)利義務(wù)，合同的主要內(nèi)容要包括：服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)期限、服務(wù)費(fèi)用、支付方式、違約責(zé)任、評(píng)估檢測(cè)方法和爭(zhēng)議解決方式等事項(xiàng)。合同當(dāng)事人根據(jù)合同的內(nèi)容來(lái)履行各自的職責(zé)，根據(jù)合同的完成情況獲取報(bào)酬或承擔(dān)責(zé)任。公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)契約化有以下好處：一是保護(hù)各方的權(quán)利；二是提高公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)效率；三是推進(jìn)公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的法治進(jìn)程。還應(yīng)逐步推行統(tǒng)一的檔案公共社會(huì)服務(wù)購(gòu)買范本，強(qiáng)化公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)合同的監(jiān)督管理。

3.4 合同監(jiān)管。合同監(jiān)管是基于公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)合同的特殊性，公共檔案機(jī)構(gòu)要對(duì)合同的實(shí)施和完成情況給與監(jiān)督和管理。合同監(jiān)管應(yīng)該包括兩個(gè)方面內(nèi)容：一方面是針對(duì)合同本身的監(jiān)督管理，在訂立合同的過(guò)程中，要聘請(qǐng)專業(yè)的律師事務(wù)所對(duì)合同的內(nèi)容和風(fēng)險(xiǎn)出具法律意見書，條件允許的還可以聘請(qǐng)專家進(jìn)行論證，針對(duì)簽訂好的合同要進(jìn)行存檔管理；另一方面是針對(duì)合同履行的監(jiān)督管理，由于檔案公共社會(huì)服務(wù)涉及的是公共檔案事業(yè)，公共檔案機(jī)構(gòu)有職責(zé)對(duì)對(duì)合同的履行情況予以監(jiān)督，對(duì)違反合同約定的行為進(jìn)行管理。

3.5 績(jī)效評(píng)估?？?jī)效評(píng)估機(jī)制有兩層含義：其一，對(duì)公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中的各環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)估，以提高購(gòu)買檔案公共社會(huì)服務(wù)的效率；其二，對(duì)社會(huì)組織所提供的檔案公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)程序中應(yīng)該設(shè)立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，對(duì)公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目評(píng)估可分為為“優(yōu)秀”“良好”“合格”“不合格”。對(duì)于評(píng)估為“優(yōu)秀”和“良好”的可優(yōu)先承接公共檔案機(jī)構(gòu)同類購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，評(píng)估結(jié)果還可作為社會(huì)組織評(píng)級(jí)的重要依據(jù)。對(duì)“不合格”的服務(wù)項(xiàng)目，則承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，兩年內(nèi)不得承接公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。

3.6 信息公開。隨著政務(wù)信息公開機(jī)制的深化，人民群眾需要了解公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的全過(guò)程，政務(wù)信息公開為老百姓提供了一個(gè)了解公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)信息的渠道。依據(jù)《政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定，要及時(shí)、全面、主動(dòng)公開公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的相關(guān)信息，在國(guó)家指定的媒體或網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上公示公共檔案機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的信息，如供應(yīng)方的資質(zhì)證明、招投標(biāo)情況、財(cái)政資金使用情況、項(xiàng)目完成效果、績(jī)效評(píng)估結(jié)果等，有涉及商業(yè)秘密的信息除外。信息公開后的相關(guān)文件要建立完善的備案和檔案管理制度，以便日后的查詢和責(zé)任落實(shí)工作。

*本文系2015年度河南省檔案局科技項(xiàng)目計(jì)劃《檔案安全風(fēng)險(xiǎn)第三方評(píng)估研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2015-R-24）階段成果。

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（作者單位：河南大學(xué) 來(lái)稿日期：2016-08-15）