我國農(nóng)村治理中存在的問題與對(duì)策探索

摘要：現(xiàn)階段，農(nóng)村治理，是關(guān)系到社會(huì)發(fā)展和國家穩(wěn)定的重要問題。二十余年來，我國的鄉(xiāng)政村治體制，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了國家對(duì)農(nóng)村的合理管理和控制，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展方面，起到了積極的作用。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村治理出現(xiàn)了一系列的問題，因此，對(duì)現(xiàn)行的治理體制進(jìn)行深入的改革，已經(jīng)勢在必行。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；治理；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F321文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-864X（2016）09-0030-02

革命時(shí)期，農(nóng)村包圍城市的道路讓中國共產(chǎn)黨取得了勝利，工業(yè)化時(shí)代，農(nóng)村的貢獻(xiàn)不可忽視，同時(shí)，中國的改革也從農(nóng)村開始，并給經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力，由此可見，在中國革命和發(fā)展中，農(nóng)村的地位無比重要。新中國成立以來，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了許多重大的變遷，與其相適應(yīng)，農(nóng)村治理模式也發(fā)生了很大的改變。新中國農(nóng)村治理模式的問題與對(duì)策的深入研究，對(duì)探索當(dāng)今農(nóng)村治理模式有著重要的借鑒意義。

一、農(nóng)村治理中存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)村最基層的一級(jí)政權(quán)，直接代表著國家行政權(quán)力，組織、調(diào)控和管理轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下，實(shí)行以村民為主體參與的自治體制，這是現(xiàn)階段我國農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的基本特征。其所存在的問題，主要有如下幾個(gè)方面：

（一）不均衡的區(qū)域性治理能力。

區(qū)域性不均衡，這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力最突出的特征。一般情況下，東部的社會(huì)發(fā)展和控制能力比西部和中部要強(qiáng)很多，中部是目前我國農(nóng)村治理能力較弱、社會(huì)沖突比較突出的地區(qū)。這種狀況與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)水平和規(guī)模息息相關(guān)。

從經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政狀況來看，區(qū)域性差異明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年，東部地區(qū)平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的總收入達(dá)到4.82億元，中部地區(qū)是1.86億元，然而，西部地區(qū)則僅7千多萬元。在財(cái)政收入上，東部地區(qū)平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1000多萬元，中部地區(qū)是333萬元，西部地區(qū)卻不到183萬元。在東部地區(qū)，由于其經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平和財(cái)政收入比較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)促使社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力和控制能力相對(duì)較強(qiáng)。中西部地區(qū)的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況就非常困難，幾乎瀕臨破產(chǎn)。從戶數(shù)和人口看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理規(guī)模也存在差異性，東部大、中部次之、西部較小。

同時(shí)，由于處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，中部地區(qū)的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的影響下，經(jīng)常有超越財(cái)力的興政勞民之舉，也會(huì)在不同程度上激化其各種矛盾，從而引發(fā)社會(huì)沖突。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能異化。

設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，原本是為了盡可能地減少國家行政力量對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的干預(yù)和控制，但是，在實(shí)際運(yùn)行過程中，卻使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為了村治自治功能退化的推手。

在自上而下的壓力型體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在國家政權(quán)體系的末梢地位，這決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須要聽命于上級(jí)政府，成為國家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展任務(wù)、計(jì)劃和目標(biāo)的最終貫徹者和落實(shí)者。在實(shí)際運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成任務(wù)，必須運(yùn)用強(qiáng)有力的行政權(quán)力，影響和控制村民委員會(huì)以及農(nóng)村的其它自治組織。雖然我國相關(guān)法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的關(guān)系做出了規(guī)定，指導(dǎo)、支持和幫助農(nóng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)自治才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，而不是直接對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行干預(yù)。但是這種原則化的規(guī)定并沒有太多的制度支撐。在實(shí)際運(yùn)行中，作為國家權(quán)力代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，肯定會(huì)利用這一制度空隙，憑其組織優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，將行政權(quán)力滲透到農(nóng)村社會(huì)中，更多地控制農(nóng)村自治組織，關(guān)注政府的利益，從而成為政府各項(xiàng)指標(biāo)的推行者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的異化，導(dǎo)致村民自治不能得到有效的貫徹實(shí)施。

（三）農(nóng)民缺乏正常渠道來維護(hù)自身的權(quán)益。

目前，基層政府職能越位、缺位和錯(cuò)位情況，還無法得到根本上的改變。因?yàn)槿狈毫蛣?dòng)力機(jī)制，基層政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共管理的作用還非常有限。同時(shí)，廣大農(nóng)民缺乏通過正常渠道和方式來影響政府的決策，表達(dá)自己的意愿，參與政府的管理，維護(hù)自身合法權(quán)利的有效方法，真正有機(jī)會(huì)參與政治和有民主參與意識(shí)的農(nóng)民不是太多，只是為了維護(hù)自身利益，農(nóng)民才參與政治，并沒有把政治參與內(nèi)化為自身的目標(biāo)和價(jià)值。

二、農(nóng)村治理中問題的對(duì)策

現(xiàn)今，我國農(nóng)村治理存在的問題，影響著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定。要解決這些問題，必須要需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理的轉(zhuǎn)型。這一問題，筆者認(rèn)為，有如下幾個(gè)方面需要探討：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選和自治。

據(jù)調(diào)查顯示，在我國，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為16個(gè)，其人員平均158人，超過正常編制的2—3倍；平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門單位為19個(gè)，其人員達(dá)到290余人，有的甚至超過500人，嚴(yán)重超編。這說明，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制，需要進(jìn)行綜合性改革。為此，自1998年開始，四川、廣東、山西和河南等地農(nóng)村相繼地進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的試驗(yàn)，目前主要形成了六種模式，即是直選、公推公選、三輪兩票、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接提名選舉、對(duì)鎮(zhèn)級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行信任投票和海推直選。應(yīng)該說，在一定程度上，通過建立規(guī)范化、程序化、公開化和定量的民意表達(dá)和政治選擇機(jī)制，這些改革為化解目前日益嚴(yán)重的農(nóng)村政治危機(jī)提供了新的思路和方法，同時(shí)為傳統(tǒng)的干部選拔制度轉(zhuǎn)向現(xiàn)代政治選舉制度提供了一個(gè)合理的漸進(jìn)發(fā)展的中間環(huán)節(jié)，具有一定的制度創(chuàng)新意義。但是，目前，這些改革是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制框架內(nèi)進(jìn)行的，雖然有利于鞏固基層政府的治理基礎(chǔ)，卻不能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家行政體制的一環(huán)，所承受的科層壓力。而且，地方自治是地方領(lǐng)導(dǎo)人直選依賴的制度性基礎(chǔ)，如果不建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選也就難以長遠(yuǎn)發(fā)展。

村民自治的成功已經(jīng)證明，只要有適合國情而明確的規(guī)則體系，在鄉(xiāng)村社會(huì)中，是可以通過民主選舉的方式形成公共意志并處理好地方公共事務(wù)的。從目前的情況來看，對(duì)于諸如國土管理、計(jì)劃生育和各種稅收等國家目標(biāo)，要依靠法律方法，進(jìn)行職能部門的法律管制。根據(jù)市場化的進(jìn)程，對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的管理，應(yīng)該從直接管理逐步過渡到利用非行政手段。在國家的法律權(quán)威下，對(duì)于農(nóng)村社區(qū)性事務(wù)，則實(shí)現(xiàn)以農(nóng)村人民廣泛參與的地方自治。具體來說，就是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織；強(qiáng)化和健全縣級(jí)政府職能部門，如教育、計(jì)生、公安、稅收、工商的派出機(jī)構(gòu)；充實(shí)和加強(qiáng)村級(jí)的自治組織；大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的中介組織；開放農(nóng)民利益代表組織，如農(nóng)會(huì)等。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織要相應(yīng)地改變工作方法和管理方式，考慮建立公決制和聽會(huì)制，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的一些重大行政和社會(huì)事務(wù)的決策，可以依據(jù)情況逐步交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民進(jìn)行公共決策，在重大行政事務(wù)的決策和執(zhí)行過程中，要廣泛聽取來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的意見。

（二）改變農(nóng)村治理主體。

因?yàn)槲覈貐^(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性，在鄉(xiāng)政村治的體制下，通過制定可操作性的法律，來明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村自治組織之間的權(quán)力和利益邊界，這是很困難的。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，雖然有助于改善政府基層治理，但并沒有解除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承受的體制性壓力，其所代表的政府權(quán)力依然會(huì)對(duì)農(nóng)村自治構(gòu)成一定侵犯。因此，如果要將政府權(quán)力從農(nóng)村自治領(lǐng)域中徹底退出，必須要突破現(xiàn)有的鄉(xiāng)政村治的體制框架，構(gòu)建縣政鄉(xiāng)社的治理體制，即撤銷作為農(nóng)村治理重要主體之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織，作為農(nóng)村治理中新的成員，從而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)大社區(qū)。在國家政權(quán)體系中，縣級(jí)政府處于最基層，通過健全縣級(jí)政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大社區(qū)中的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村行政事務(wù)的管理。同時(shí)，在強(qiáng)化農(nóng)村自治組織的基礎(chǔ)上，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織的治理方式和運(yùn)行方式，也可考慮實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，須在廣泛吸取鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)行全民公共決斷?？偠灾?，實(shí)行縣政鄉(xiāng)社的農(nóng)村治理體制，能夠理順政府與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的有效治理。

（三）發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織的作用，提高農(nóng)民組織化水平。

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民越來越需要通過各種社會(huì)組織聚合起來，踐行村民自治中自我管理、自我教育和自我服務(wù)的要求與權(quán)力，表達(dá)多元化的利益訴求，以共同抵御市場風(fēng)險(xiǎn)。另外，隨著我國政治體制改革的逐漸深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能必將逐步轉(zhuǎn)變，過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的許多工作，都理應(yīng)逐漸交由農(nóng)村社會(huì)組織來承擔(dān)。在這種形勢下，近年來在農(nóng)村除了原來就存在的農(nóng)村組織外，又興起和發(fā)展起了一些社會(huì)組織，包括經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)民維權(quán)組織、綜合性的社會(huì)組織等。

依據(jù)治理和善治理論，農(nóng)村治理的有效實(shí)現(xiàn)，就是農(nóng)村社區(qū)公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)，要依賴于政府權(quán)威和農(nóng)村民間權(quán)威的結(jié)合。然而，我國農(nóng)村治理問題的解決，依然離不開政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮，這種主導(dǎo)作用體現(xiàn)在運(yùn)用政治、法律、經(jīng)濟(jì)手段，改革重塑農(nóng)村的各治理主體，提供各主體之間合作治理的體制保障，以引導(dǎo)、控制、解決農(nóng)村治理中存在的問題。

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作者簡介：成文文（1989-），女，漢族，陜西渭南人，碩士，陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院行政管理專業(yè)。