收費(fèi)公路改革陷窘境

于海軍

雖說(shuō)改革的決心有了，但是面對(duì)怎么改的問(wèn)題，依然是個(gè)未知數(shù)，民眾希望取消公路收費(fèi)的這一愿望成了無(wú)盡的期待。

暢通的道路是一個(gè)地區(qū)社會(huì)發(fā)展程度和文明水平的重要指標(biāo)。近年來(lái)我國(guó)公路建設(shè)發(fā)展日新月異，道路路網(wǎng)四通八達(dá)，人們的公路出行和交通運(yùn)輸都更加快捷便利，然而一直以來(lái)，公路收費(fèi)政策和制度卻飽受質(zhì)疑和詬病。

9月26日發(fā)布的《物流業(yè)降本增效專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案（2016—2018年）》提出，抓緊修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，調(diào)整完善收費(fèi)公路政策，科學(xué)合理確定車(chē)輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并要求在2017年底前完成。

有評(píng)論指出，雖說(shuō)改革的決心有了，但怎么改，依然是個(gè)未知數(shù)，民眾希望取消公路收費(fèi)的這一愿望成了無(wú)盡的期待。

虧損在成倍擴(kuò)大

我國(guó)收費(fèi)公路入不敷出的狀況日益嚴(yán)重。據(jù)交通運(yùn)輸部公布的《2015年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2015年全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收入總額為4097.8億元，與2014年相比，全國(guó)收費(fèi)公路車(chē)輛通行費(fèi)總收入凈增181.8億元，增長(zhǎng)4.6%。全國(guó)收費(fèi)公路支出總額為7285.1億元。與2014年相比，全國(guó)收費(fèi)公路支出總額凈增1798.0億元，增長(zhǎng)32.8%，收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。

值得注意的是，近年來(lái)，全國(guó)收費(fèi)公路的虧損一直在成倍擴(kuò)大。2013年的通行費(fèi)收支缺口為661億元，2014年飆升至1571.1億元。2015年通行費(fèi)收支缺口達(dá)到3187.3億元，比2014年的1571.1億元翻了一番。另外，收費(fèi)公路的債務(wù)規(guī)模也在擴(kuò)大。與2014年相比，全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額凈增6042.3億元。

隨著大批收費(fèi)公路收費(fèi)期滿(mǎn)，交通運(yùn)輸部開(kāi)始對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修規(guī)。然而，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂版一直“難產(chǎn)”。

2013年，交通運(yùn)輸部組織起草了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂案征求意見(jiàn)稿）》。該版本“收費(fèi)到期、延長(zhǎng)收費(fèi)”的思路未獲得國(guó)務(wù)院法制辦通過(guò)。2015年8月20日，交通運(yùn)輸部完成了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂公開(kāi)征求意見(jiàn)工作，并于2015年12月17日將《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》正式上報(bào)。2016年3月，國(guó)務(wù)院法制辦就《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》征求了國(guó)務(wù)院部門(mén)和各省（區(qū)、市）人民政府意見(jiàn)。

2016年8月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案》提出，盡快修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，科學(xué)合理確定公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。

2016年9月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)家發(fā)展改革委《物流業(yè)降本增效專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案（2016—2018年）》提出，抓緊修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，調(diào)整完善收費(fèi)公路政策，科學(xué)合理確定車(chē)輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并要求在2017年年底前完成。

據(jù)交通運(yùn)輸部的消息，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂征求意見(jiàn)稿）》已征求了地方法制辦意見(jiàn)，上報(bào)國(guó)務(wù)院。交通運(yùn)輸部將按照國(guó)務(wù)院要求，未來(lái)將按照“用路者付費(fèi)、差別化負(fù)擔(dān)”理念，構(gòu)建“收稅”與“收費(fèi)”并行的兩個(gè)公路體系，兼顧公平與效率。其中，非收費(fèi)普通公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)由公共稅收和一般預(yù)算負(fù)擔(dān)，占公路網(wǎng)總里程的97%左右；以高速公路為主的收費(fèi)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，通過(guò)收取的車(chē)輛通行費(fèi)負(fù)擔(dān)?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂征求意見(jiàn)稿）》顯示，政府收費(fèi)公路償債期的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)債務(wù)規(guī)模、利率水平、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)管理成本、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平、償債期限以及交通流量等因素計(jì)算確定。高速公路的養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)?shù)陀趦攤诤徒?jīng)營(yíng)期的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

改革陷兩難困境

近年來(lái)，由于公路收費(fèi)一直未能公開(kāi)透明，由此引發(fā)各種猜測(cè)。有評(píng)論指出這其中除了與收費(fèi)制度確實(shí)存在不合理之處有關(guān)以外，最主要的原因還是公開(kāi)不夠全面、及時(shí)、到位。如收費(fèi)的法律依據(jù)和事實(shí)根據(jù)有哪些？各條收費(fèi)公路的建設(shè)成本和投資收益有多少？收費(fèi)的時(shí)間是怎樣確定的？收取的費(fèi)用具體都用在什么地方了？虧損到底來(lái)自于哪里？對(duì)于廣大通行者來(lái)說(shuō)，這些都并不了解，更缺乏一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，當(dāng)然就會(huì)產(chǎn)生各種懷疑和不滿(mǎn)。

有評(píng)論指出，收費(fèi)公路改革明確時(shí)間表體現(xiàn)出官方推進(jìn)收費(fèi)公路改革的決心，但如今收費(fèi)公路改革面臨著“兩難”抉擇：如果停止或減少收費(fèi)，債務(wù)的償還成問(wèn)題；如果繼續(xù)收費(fèi)，物流成本較高，企業(yè)訴求難以滿(mǎn)足。怎樣解決“兩難”困境，著實(shí)考驗(yàn)官方的智慧。

值得注意的是，根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂征求意見(jiàn)稿）》，政府收費(fèi)公路中的高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，不再規(guī)定具體的收費(fèi)期限，而是以實(shí)際償債期為準(zhǔn)，確定收費(fèi)期限。特許經(jīng)營(yíng)高速公路經(jīng)營(yíng)期限一般不超過(guò)30年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的高速公路可以約定超過(guò)30年；償債期、經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。

這也意味著高速公路可能將長(zhǎng)期收費(fèi)。對(duì)于高速路長(zhǎng)期收費(fèi)的合理性，交通運(yùn)輸部公路局副局長(zhǎng)王太此前曾指出，通過(guò)對(duì)高速公路的功能、特點(diǎn)和資金保障進(jìn)行充分調(diào)查、研究、論證后認(rèn)為，高速公路按照“用路者付費(fèi)”的原則，實(shí)行長(zhǎng)期收費(fèi)是合理的。

事實(shí)上，改革是向既得利益者動(dòng)刀子，需要突破層層阻礙。新華日?qǐng)?bào)評(píng)論員梅劍飛認(rèn)為，收費(fèi)的規(guī)定從制定到現(xiàn)在，時(shí)間跨度相當(dāng)長(zhǎng)，由此滋生的利益體到底有多少，民眾很難想象。這就注定公路改革不可能一蹴而就，而取消公路收費(fèi)也就需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

多位業(yè)內(nèi)人士告訴《民生周刊》，從征求意見(jiàn)稿中無(wú)法讀出有取消公路收費(fèi)的意向，只不過(guò)通過(guò)法律手段更加規(guī)范了相關(guān)費(fèi)用的收取。以當(dāng)下的現(xiàn)狀，也只有從改革中尋找突破，等整個(gè)公路收費(fèi)管理更加規(guī)范、更加完善，監(jiān)管更加得力后，才有可能對(duì)現(xiàn)有收費(fèi)公路進(jìn)行論證評(píng)判，是否可以取消收費(fèi)。只有形成良性循環(huán)，斬?cái)嗥渲械睦骀湥拍軌虮ＷC逐步取消公路收費(fèi)。

一個(gè)行業(yè)能引起如此強(qiáng)烈的關(guān)注，除了與公眾生活息息相關(guān)，更重要的是長(zhǎng)期不透明的信息引起了公眾的不滿(mǎn)情緒?！案咚俟窇?yīng)該曬一曬自己的賬目表，收費(fèi)公路資金的來(lái)源、去向，如何使用的都應(yīng)該有明細(xì)，主管部門(mén)不應(yīng)該只給最后的數(shù)據(jù)。在汽車(chē)保有量大幅增加的情況下，為什么資金缺口越拉越大？”梅劍飛說(shuō)。

中國(guó)道路運(yùn)輸協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王麗梅建議，高速公路建設(shè)要引入社會(huì)資本，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)控公路建設(shè)成本。同時(shí)，應(yīng)推廣電子不停車(chē)收費(fèi)，提高通行效率，降低養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)成本。此外，還要大力提升管理、服務(wù)水平，避免“高速公路不高速”現(xiàn)象，才能逐漸減少民眾對(duì)收費(fèi)公路的質(zhì)疑。

國(guó)外的情況如何？

圍繞高速公路的爭(zhēng)論一直存在。雖然國(guó)情有所不同，但國(guó)外在高速公路收費(fèi)問(wèn)題上的做法或許能給我們一些參考。

美國(guó)高速公路總里程居世界第一，但極少收費(fèi)。據(jù)了解，在美國(guó)約10萬(wàn)公里的高速公路上，只有將近1萬(wàn)公里是收費(fèi)路段。與中國(guó)靠貸款修路不一樣，美國(guó)目前已經(jīng)建成的高速公路基本上靠的是政府稅收。

美國(guó)的高速公路往往是跨州公路，在建設(shè)時(shí)由聯(lián)邦政府和所在州政府按照9：1的比例出資修建。聯(lián)邦政府的資金由“聯(lián)邦公路信托基金”提供，其資金來(lái)源是機(jī)動(dòng)車(chē)的燃油稅、購(gòu)置稅和使用稅。眼下美國(guó)政府也有維護(hù)高速公路資金不充盈的擔(dān)憂(yōu)，參眾兩院正在商討通過(guò)出售戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備以及美聯(lián)儲(chǔ)減少向大銀行支付利息的辦法予以補(bǔ)充。

由于是聯(lián)邦財(cái)政和州財(cái)政出資，因此這些高速公路都被視為公共產(chǎn)品，理應(yīng)免費(fèi)。只有少數(shù)州收取一定費(fèi)用來(lái)維護(hù)老舊公路。

正因?yàn)槿绱耍诿绹?guó)高速公路上開(kāi)車(chē)一般很少看見(jiàn)收費(fèi)站，即使偶爾遇到一些，費(fèi)用也是非常便宜。美國(guó)政府認(rèn)為，對(duì)公路的使用如果采取收費(fèi)的辦法，在公路上設(shè)卡收費(fèi)成本高，還會(huì)給行車(chē)帶來(lái)諸多不便。而征收燃油稅是最有效、最公平的方法，開(kāi)車(chē)的里程多自然使用道路多，交的稅款也多。

一直以來(lái)，不限速、不收費(fèi)是德國(guó)高速公路給一些人留下的印象。實(shí)際上，不限速的路段確實(shí)存在，而不收費(fèi)只是個(gè)誤會(huì)。按照德國(guó)2002年通過(guò)的《高速公路養(yǎng)路費(fèi)法》，德國(guó)高速公路對(duì)重量超過(guò)12噸（含掛車(chē)）的貨車(chē)收費(fèi)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)因行駛里程、車(chē)軸數(shù)量、排放等級(jí)而異。

德國(guó)人認(rèn)為，論對(duì)公路損害程度，大貨車(chē)遠(yuǎn)大于小汽車(chē)，理應(yīng)承擔(dān)公路維護(hù)費(fèi)用的大頭；論對(duì)環(huán)境的污染狀況，排放較多的貨車(chē)也應(yīng)該負(fù)擔(dān)較多的環(huán)保成本。而且，將費(fèi)率與排放等級(jí)掛鉤的做法可以刺激運(yùn)輸公司換用排放更少的貨車(chē)，或者選擇更加環(huán)保的鐵路和水路運(yùn)輸。

小型客車(chē)不需單獨(dú)繳納高速公路費(fèi)，但從稅費(fèi)角度看，也不是完全免費(fèi)的。在汽油和柴油價(jià)格中，以能源稅、增值稅等形式繳給聯(lián)邦政府，用于公路維護(hù)、環(huán)境保護(hù)等。

在法國(guó)，高速公路無(wú)論其建設(shè)、營(yíng)運(yùn)還是養(yǎng)護(hù)，主要以特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行。四分之三的法國(guó)高速公路為特許經(jīng)營(yíng)公路，即收取通行費(fèi)的高速公路。

高速公路因各個(gè)路段的經(jīng)營(yíng)公司不一樣而導(dǎo)致收費(fèi)各不相同。過(guò)路費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)要由公司和法國(guó)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展部下屬的基礎(chǔ)設(shè)施局進(jìn)行協(xié)商，法國(guó)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展部每年還要對(duì)高速公路網(wǎng)的收費(fèi)進(jìn)行檢查，杜絕特許經(jīng)營(yíng)公司隨意漲價(jià)，并且過(guò)路費(fèi)一年只能漲一次。