外部性理論下的環(huán)境管理工具分析

吳新祥+范英杰

摘要：傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式下企業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境造成了嚴(yán)重影響，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要完善的環(huán)境管理體系。文章綜合分析外部性理論與環(huán)境管理的聯(lián)系，闡述了我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境管理手段，并通過借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)性分析了現(xiàn)有環(huán)境管理手段的局限性并提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：外部性 環(huán)境管理工具 局限性

中圖分類號(hào)：F231 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）18-0061-03

一、引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，資源與環(huán)境的壓力日益擴(kuò)大，現(xiàn)有的物質(zhì)資源和環(huán)境條件將無以為繼和無力承擔(dān)。企業(yè)在追求利潤(rùn)的過程中，總是希望把環(huán)境污染和開發(fā)資源的成本轉(zhuǎn)移給他人或者搭他人治理和修復(fù)環(huán)境資源的便車，外部性便成為導(dǎo)致環(huán)境問題的根源。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，解決環(huán)境污染造成的外部性，不可能靠市場(chǎng)自發(fā)解決，政府對(duì)此必須起到主導(dǎo)作用，而科學(xué)合理的管理體制則是避免“政府失靈” 的必要條件”（宋國(guó)君等，2008）。完善的環(huán)境管理體制作為一種通行、有效的手段，具有改善環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的雙重效應(yīng)。要建立美麗中國(guó)，優(yōu)化環(huán)境管理手段是必然選擇。

二、外部性理論及對(duì)環(huán)境管理的分析

（一）外部性理論

外部性理論源于人們對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制及其缺陷的認(rèn)識(shí)。1910年著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾首次提出“外部不經(jīng)濟(jì)性”理論，隨后，其學(xué)生英國(guó)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古進(jìn)一步豐富和發(fā)展了該理論，提出外部性理論。馬歇爾在其《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書討論作為第四種生產(chǎn)要素的“工業(yè)組織”時(shí)提出了“內(nèi)部經(jīng)濟(jì)”和“外部經(jīng)濟(jì)”的概念。他認(rèn)為，“我們可把因任何一種貨物的生產(chǎn)規(guī)模之?dāng)U大而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)分為兩類：第一是有賴于這工業(yè)的一般發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)；第二是有賴于從事這工業(yè)的個(gè)別企業(yè)的資源、組織和效率的經(jīng)濟(jì)。我們可稱前者為外部經(jīng)濟(jì)，后者為內(nèi)部經(jīng)濟(jì)”?？梢姡瑑?nèi)部經(jīng)濟(jì)主要來自于企業(yè)由于規(guī)模擴(kuò)大從更細(xì)的分工和專業(yè)化、管理的改善等因素導(dǎo)致的生產(chǎn)效率的提高，而外部經(jīng)濟(jì)則是指受益于其他企業(yè)而導(dǎo)致的效率的提高。從上可以看出，馬歇爾當(dāng)時(shí)并沒有提及外部不經(jīng)濟(jì)概念，庇古1920年在其著作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中從社會(huì)福利的角度系統(tǒng)分析了外部性問題，提出了私人邊際成本、社會(huì)邊際成本、邊際私人純產(chǎn)值和邊際社會(huì)純產(chǎn)值等概念，并以此作為理論分析工具建立了外部性理論。按照庇古的理論，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)另一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生一種外在影響時(shí)，即存在外部性，并且這種外在影響很難通過市場(chǎng)機(jī)制得以糾正。庇古認(rèn)為，外部性的存在使資源配置難以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，在這種情況下，由政府出面對(duì)負(fù)外部性的產(chǎn)生者進(jìn)行征稅，或者對(duì)正外部性的產(chǎn)生者給予一定的補(bǔ)貼，使得私人成本和私人利益與相應(yīng)的社會(huì)成本和社會(huì)利益相等，從而保證市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用。

由以上外部性定義可以看出外部性呈現(xiàn)如下特征：（1）外部性是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的一種溢出效應(yīng)，在受影響者看來，這種溢出效應(yīng)不是自愿接受的，而是由對(duì)方強(qiáng)加的。（2）這種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)他人的影響反映在市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制之外。

（二）外部性對(duì)環(huán)境管理的分析

從外部性視角分析環(huán)境問題，企業(yè)的環(huán)境行為具有外部性特征。因?yàn)榄h(huán)境資源具有公共物品性質(zhì)，企業(yè)在追求利潤(rùn)的過程中，總是希望把環(huán)境污染和開發(fā)資源的成本轉(zhuǎn)移給他人或者搭他人治理和修復(fù)環(huán)境資源的便車，負(fù)外部性便成為導(dǎo)致環(huán)境、生態(tài)惡化的根源。

由于污染者承擔(dān)成本遠(yuǎn)小于社會(huì)承擔(dān)的成本，環(huán)境污染具有很強(qiáng)的負(fù)外部性，日積月累的環(huán)境污染終將會(huì)超過環(huán)境的耐受值。與此相反，環(huán)境保護(hù)則表現(xiàn)為很強(qiáng)的正外部性，保護(hù)者獲得的收益遠(yuǎn)小于社會(huì)獲得的收益，只單純依靠自身利益驅(qū)動(dòng)的保護(hù)者很難有足夠的動(dòng)力去提供社會(huì)所需要的環(huán)境保護(hù)。因此，在環(huán)保領(lǐng)域，解決負(fù)外部性導(dǎo)致的環(huán)境污染問題，無法依靠市場(chǎng)自發(fā)解決，政府在這一過程必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，而完善的管理體制則是避免“政府失靈”的決定條件。

三、外部性理論下的環(huán)境管理工具

按照外部性理論，糾正外部性的方案是政府采取措施有效地消除私人成本與社會(huì)成本、私人利益與社會(huì)利益之間的偏差，則資源配置就可以達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。因此，外部性理論為各國(guó)的環(huán)境管理提供了依據(jù)，20世紀(jì)50至70年代，世界各國(guó)在環(huán)境管理方面實(shí)施的以強(qiáng)制性制度形式參與環(huán)境治理的手段都是基于外部性理論。主要管制工具包括了頒布環(huán)境法律法規(guī)、政府部門的目標(biāo)責(zé)任制、環(huán)境規(guī)制方法體系以及其他形式的規(guī)章等工具。

（一）環(huán)境規(guī)制法律體系

環(huán)境規(guī)制法律體系主要是指借助于國(guó)家權(quán)力確認(rèn)環(huán)境規(guī)制主體的權(quán)、責(zé)、利的范圍，法律體系對(duì)環(huán)境規(guī)制的作用主要通過環(huán)境執(zhí)法體現(xiàn)其強(qiáng)制力和權(quán)威。

早在1863年，英國(guó)議會(huì)通過了第一個(gè)《工業(yè)發(fā)展環(huán)境法》，該法對(duì)制堿工藝所產(chǎn)生的毒氣進(jìn)行有效的控制。20世紀(jì)60年代以來，環(huán)境問題得到了廣泛的關(guān)注，各個(gè)國(guó)家逐漸認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作迫在眉睫，環(huán)境法在這一階段迅速發(fā)展。日本于1967年通過了《公害對(duì)策基本法》；1969年，美國(guó)通過了《國(guó)家環(huán)境政策法》等，隨后發(fā)達(dá)國(guó)家很快配套形成了較為完整的法律體系。我國(guó)從20世紀(jì)70年代重視用法律手段推動(dòng)環(huán)境保護(hù)和資源的綜合利用，1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》中就提出努力改革生產(chǎn)工藝以實(shí)現(xiàn)不生產(chǎn)或者少生產(chǎn)廢氣、廢水、廢渣；1985年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)資源綜合利用的若干規(guī)定》，對(duì)企業(yè)的資源綜合利用活動(dòng)規(guī)定了一系列的優(yōu)惠政策和措施。1989年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，該法規(guī)定了環(huán)境法律基本制度。1996年國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，規(guī)定所有新建、擴(kuò)建、改建的技術(shù)改造項(xiàng)目，采用能耗小、污染物排放量少的清潔生產(chǎn)工藝。1997年國(guó)家環(huán)保局又發(fā)布了《關(guān)于推行清潔生產(chǎn)的若干意見》，規(guī)定地方環(huán)保部門需將清潔生產(chǎn)納入已有的環(huán)境管理政策。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，要求工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目要防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞。2003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》是專門規(guī)范企業(yè)清潔生產(chǎn)的法律規(guī)范。2015年1月新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施，新環(huán)保法對(duì)違法破壞環(huán)境的行為加重了處罰力度，對(duì)罰款采取按日累計(jì)不設(shè)上限、對(duì)污染違法者增加了限制人身的行政拘留措施，還賦予了環(huán)保監(jiān)管部門查封扣押排污設(shè)施的權(quán)力。

（二）環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制

政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，即通過建立責(zé)任制的形式將各級(jí)政府行政領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)等固定下來，實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)政府負(fù)責(zé)人的管控與追責(zé)，增加其保護(hù)環(huán)境的壓力和動(dòng)力。

環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制是我國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)而創(chuàng)立的一項(xiàng)制度。我國(guó)1996年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》指出，“明確目標(biāo)，實(shí)行環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”，國(guó)家正式把污染物排放總量控制政策列入“九五”期間的環(huán)?？己四繕?biāo)，并將總量控制指標(biāo)分解到各省市，各省市再層層分解，最終分到各排污單位。2013年《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案三審稿中對(duì)我國(guó)政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制有了明確規(guī)定。2014年4月通過環(huán)保法修訂案，其中第二十六條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開?！痹趪?guó)家層面建立健全政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的同時(shí)，地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的重視程度也日漸加強(qiáng)，如上海市已經(jīng)以地方法規(guī)的形式出臺(tái)了“污染物排放許可證管理規(guī)定”。國(guó)際上，“20世紀(jì)90年代， 歐洲兩次可持續(xù)城市大會(huì)后，地方環(huán)境舉措國(guó)際理事會(huì)歐洲區(qū)理事提出了生態(tài)預(yù)算。生態(tài)預(yù)算吸收了政府預(yù)算和企業(yè)預(yù)算理論研究成果，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理對(duì)象， 為生態(tài)環(huán)境管理服務(wù)”（徐莉萍等，2010）。自創(chuàng)立以來，生態(tài)預(yù)算在歐洲的地方政府展開了試用并取得了成功，如德國(guó)的比勒菲爾德市將生態(tài)預(yù)算作為永久程序一直實(shí)行至今。到2006年，生態(tài)預(yù)算逐漸開始向亞洲地區(qū)推廣，印度的貢土爾已成功完成了生態(tài)預(yù)算的一個(gè)周期。

（三）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是指在某一地區(qū)進(jìn)行可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響的工程建設(shè)之前，對(duì)其活動(dòng)可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行充分調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，據(jù)此提出預(yù)防環(huán)境污染和破壞的對(duì)策并制定相應(yīng)解決方案。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度起源于20世紀(jì)60年代，1969年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法》首先建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律制度，規(guī)定對(duì)人類環(huán)境質(zhì)量有重大影響的每一項(xiàng)行動(dòng)都要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。目前該制度已在全球建立并普及。如法國(guó)規(guī)定除城市規(guī)劃必須作環(huán)境影響評(píng)價(jià)外，以建設(shè)城市、工業(yè)、開發(fā)資源為目的的造地項(xiàng)目，超過占地面積三千平方米或投資金額六百萬法郎的有關(guān)項(xiàng)目都需要進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)。瑞典也出臺(tái)制度規(guī)定，對(duì)于產(chǎn)生污染的任何項(xiàng)目都須事先獲得批準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)其中使用較大不動(dòng)產(chǎn)的項(xiàng)目必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。1973年我國(guó)首先提出環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念，1981 年發(fā)布的《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》專門對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容和程序作了規(guī)定。后在1986 年頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》中對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)容、管理權(quán)限和責(zé)任等做出了進(jìn)一步明確的規(guī)定。1989 年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第13 條規(guī)定：“建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境的影響做出評(píng)價(jià)。環(huán)境影響報(bào)告書經(jīng)批準(zhǔn)后， 計(jì)劃部門方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書?！?998 年國(guó)務(wù)院頒布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》進(jìn)一步提高了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的立法規(guī)格。2003 年施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍、程序、評(píng)價(jià)的內(nèi)容、評(píng)價(jià)結(jié)論的法律地位及規(guī)劃編制和審批部門的職責(zé)等都做出了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)必須取得相應(yīng)資質(zhì)、對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)等做出了明確規(guī)定。

（四）排污許可證制度

排污許可證制度是指對(duì)于任何需要向環(huán)境排放污染物的單位，都必須事先向環(huán)保部門申請(qǐng)辦理排污許可證，各單位只有通過環(huán)保部門批準(zhǔn)并獲得排污許可證后才能向環(huán)境排放污染物的制度。

美國(guó)是最早建立排污許可制度的國(guó)家之一，20世紀(jì)70年代頒布的《清潔水法》規(guī)定任何向水體排放污染物的行為，必須獲得排污許可證并遵守相關(guān)規(guī)定的排放限制標(biāo)準(zhǔn)和污染排放時(shí)間表。英國(guó)根據(jù)工業(yè)污染物排放的情況，決定不同工業(yè)活動(dòng)是否需要進(jìn)行申請(qǐng)?jiān)S可證，同時(shí)確定英國(guó)環(huán)保局和地方機(jī)構(gòu)為許可證體系的監(jiān)管方。歐盟2010年通過了《工業(yè)排放指令》，搭建了一套完整的排污許可體系。我國(guó)自20世紀(jì)80年代起始也實(shí)施排污許可證制度，最初在上海等城市進(jìn)行了排污許可證制度試點(diǎn)，1989年排污許可證制度作為環(huán)境管理的制度正式實(shí)施，2015年《排污許可證管理辦法》全國(guó)范圍推行。按照《排污許可證管理暫行辦法》規(guī)定，包括排放工業(yè)廢氣或排放國(guó)家規(guī)定的有毒有害大氣污染物的排污單位、直接或間接向水體排放工業(yè)廢水等排污單位按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。根據(jù)辦法規(guī)定，需滿足以下條件方可取得許可證：污染物排放方式、去向等需符合生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境功能區(qū)劃要求；建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)環(huán)保主管部門批復(fù)或備案，擁有符合國(guó)家或地方規(guī)定的防治污染設(shè)備或污染物處理能力等。此外，重點(diǎn)排污單位還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定安裝使用監(jiān)測(cè)設(shè)備并保證其正常運(yùn)行等。

四、外部性理論下環(huán)境管理工具的局限性分析

外部性理論下的規(guī)制體系，在各個(gè)國(guó)家的環(huán)境管理中取得了一定的成效，但尚存在著諸多缺陷。

（一）政府負(fù)擔(dān)高昂的制度成本

制度成本是為實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理而發(fā)生的一系列費(fèi)用。體現(xiàn)為政府支付的制度管理和運(yùn)行成本，不僅包含政府設(shè)立專門部門指定和實(shí)施有關(guān)政策所要耗費(fèi)的人力物力等發(fā)生的行政成本，還包含著為實(shí)施環(huán)境制度所引起的制度實(shí)施和執(zhí)行成本、信息成本、獎(jiǎng)懲成本。環(huán)境規(guī)制使政府負(fù)擔(dān)高昂的制度成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐盟的直接環(huán)境開支目前每年大約占?xì)W盟800億歐元預(yù)算的7%。美國(guó)在1991年環(huán)保局估計(jì)清理尾箱場(chǎng)地的成本總計(jì)是7 520億美元。美國(guó)國(guó)家每年將超過1 000億的資金用于污染消除和控制支出，在2000年末環(huán)境治理費(fèi)用達(dá)1 700億美元，占國(guó)民收入的2.6%。同樣，我國(guó)在環(huán)境層面的支出金額也數(shù)目驚人，2009年我國(guó)中央財(cái)政安排300億元資金作為節(jié)能減排支出。2014年公共財(cái)政投入中的環(huán)保決算為2 033.03億元，其撬動(dòng)社會(huì)資金量已經(jīng)逐漸高于文化體育傳媒業(yè)績(jī)醫(yī)療衛(wèi)生支出。2015年，山東省級(jí)財(cái)政合計(jì)發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償資金11 290萬元。

為了在環(huán)境規(guī)制中降低制度成本，提高環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行率，從政府的角度就是要制訂完備的環(huán)境規(guī)制政策，增強(qiáng)環(huán)境規(guī)制政策的精確度，明確企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，減少企業(yè)簽約合同時(shí)的討價(jià)還價(jià)機(jī)會(huì)和降低政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)督成本。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，降低制度成本的有效途徑之一就是利用市場(chǎng)的方式。因此，政府在健全環(huán)境政策的基礎(chǔ)上，在環(huán)境規(guī)制工具的選擇上，不斷完善基于市場(chǎng)的環(huán)境規(guī)制工具，通過市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，調(diào)節(jié)企業(yè)自主的選擇行為，達(dá)到降低制度成本的目的。

（二）地方政府機(jī)會(huì)主義行為導(dǎo)致的制度政策棚架

地方政府會(huì)對(duì)國(guó)家規(guī)定的正式規(guī)制手段從自身利益角度進(jìn)行理解并執(zhí)行，尤其在影響地方政府GDP等考核業(yè)績(jī)因素時(shí)，地方政府就會(huì)以機(jī)會(huì)主義的態(tài)度對(duì)待相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)，“修正”并作出符合自身利益的制度安排（張秋，2009）。一方面是財(cái)政分權(quán)制度中機(jī)會(huì)主義行為導(dǎo)致的制度政策棚架。目前實(shí)行的分稅制強(qiáng)化了中央財(cái)權(quán)，省級(jí)、市級(jí)政府又層層分稅，強(qiáng)化各自的財(cái)權(quán)，而極不對(duì)稱的支出重?fù)?dān)卻落在了基層。在如此重?fù)?dān)之下，地方政府紛紛以做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模為取向，高強(qiáng)度的開發(fā)土地、資源以獲取效益，環(huán)境和資源的破壞便在所難免。另一方面是政績(jī)考核制度中機(jī)會(huì)主義行為導(dǎo)致的制度政策棚架。制度決定了人們利益實(shí)現(xiàn)方式選擇的成本與收益?，F(xiàn)階段的政績(jī)考核制度是一種經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型考核制度。在這種考核制度下，政府的主要任務(wù)被理解為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，各級(jí)政府官員普遍把GDP高速增長(zhǎng)作為唯一的績(jī)效目標(biāo)，而對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞則不甚關(guān)心。地方政府雖作為環(huán)境保護(hù)的主體，但由于和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)利益的趨同，對(duì)企業(yè)污染行為的規(guī)制逐漸演變?yōu)榈胤秸畬?duì)自身利益的取締，國(guó)家環(huán)境保護(hù)法規(guī)在地方自然成了“軟約束”。

針對(duì)地方政府機(jī)會(huì)主義行為導(dǎo)致的制度政策棚架，我國(guó)需要完善相關(guān)法律政策和地方政府履行環(huán)保職責(zé)的激勵(lì)機(jī)制。首先，完善財(cái)政分權(quán)制度，合理劃分各級(jí)政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，完善政績(jī)考核制度，增加環(huán)保指標(biāo)，調(diào)動(dòng)地方政府履行環(huán)保職責(zé)的積極性。最后，完善監(jiān)督問責(zé)制度，加強(qiáng)外部監(jiān)督、事前監(jiān)督，約束地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)。

（三）環(huán)境規(guī)制降低企業(yè)積極性

我國(guó)目前的環(huán)境管理制度和體系還不完善，并不利于國(guó)家有效地控制企業(yè)的環(huán)境污染，對(duì)企業(yè)的發(fā)展也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，不僅使其成本增加，而且使其生產(chǎn)率也有所降低，無形中加重了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)（王玉振等，2012）。企業(yè)接受環(huán)境規(guī)制，自然要為環(huán)境行為分配一些企業(yè)資源，例如更多的工作量、加大資金投入等來降低污染，這從企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看會(huì)降低企業(yè)的生產(chǎn)效率。解堊（2008）研究了環(huán)境規(guī)制對(duì)企業(yè)發(fā)展的影響，認(rèn)為環(huán)境政策的實(shí)施使企業(yè)治污投資增加，而技術(shù)進(jìn)步卻不是很明顯，降低了企業(yè)的生產(chǎn)效率，不利于企業(yè)發(fā)展。

對(duì)于環(huán)境規(guī)制帶來的企業(yè)資源占用和成本上升，這確實(shí)在一定程度上給企業(yè)造成了負(fù)擔(dān)，發(fā)達(dá)國(guó)家在頒布環(huán)境政策后，政府會(huì)對(duì)企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)或補(bǔ)助以降低企業(yè)環(huán)境成本，而我國(guó)這方面有所欠缺。為了減少環(huán)境成本，政府應(yīng)加強(qiáng)與企業(yè)間的溝通與協(xié)作。政府在制訂法規(guī)之初，提供更多的機(jī)會(huì)讓企業(yè)參與決策，新政策出臺(tái)后，政府應(yīng)與企業(yè)建立良好的溝通機(jī)制，積極向企業(yè)提供信息及指導(dǎo)，同時(shí)追蹤了解政策合理性及有效性等。在達(dá)到環(huán)境保護(hù)要求的同時(shí)，力求企業(yè)能獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于在環(huán)保層面進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)實(shí)施補(bǔ)貼、稅收減免等激勵(lì)措施，使企業(yè)對(duì)環(huán)境政策的應(yīng)對(duì)態(tài)度更積極。

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