突發(fā)事件預(yù)警與法律對(duì)策研究

齊雪松

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116025）

突發(fā)事件預(yù)警與法律對(duì)策研究

齊雪松

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116025）

我國(guó)的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制尚處于萌芽階段，法規(guī)規(guī)則的不健全以及執(zhí)行偏差使其難以發(fā)揮本應(yīng)有的作用。本文以法律的視角對(duì)突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的基本內(nèi)容以及我國(guó)的實(shí)定法規(guī)定，對(duì)我國(guó)突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的完善進(jìn)行有益探索。

突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制；協(xié)調(diào)

一、突發(fā)事件預(yù)警綜述

突發(fā)事件預(yù)警是指在在突發(fā)事件發(fā)生后，預(yù)警主體采取各種必要方式及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，從而最大程度上降低突發(fā)事件消極影響的行為。目前我國(guó)突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的法律基礎(chǔ)為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三章第四十二條至第四十七條之規(guī)定，其就突發(fā)事件預(yù)警等級(jí)、緊急應(yīng)對(duì)措施、突發(fā)事件報(bào)告、突發(fā)事件預(yù)警的調(diào)整和解除等內(nèi)容做了較為全面的規(guī)定。其中值得特別注意的是該法第四十六規(guī)定了縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)的“越級(jí)上報(bào)權(quán)”，這在我國(guó)的立法體例中是極為少見(jiàn)的，可見(jiàn)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的緊急性。

二、我國(guó)突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）預(yù)警主體不作為。

預(yù)警主體的不作為是導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的重要原因，根據(jù)2003年10月到2005年2月對(duì)重慶部分大中城市相關(guān)部門(mén)進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查與訪(fǎng)談的結(jié)果來(lái)看，73%的人認(rèn)為存在著“輕防重救”的傾向，而導(dǎo)致了眾多本可以通過(guò)規(guī)范的監(jiān)測(cè)預(yù)警避免的突發(fā)危險(xiǎn)發(fā)生。及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的發(fā)布突發(fā)事件預(yù)警信息既是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》賦予預(yù)警主體的職權(quán)，也是其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。然而在實(shí)踐中，各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)往往對(duì)事前預(yù)警工作重視程度不足，導(dǎo)致諸多可以避免的突發(fā)事件損害的發(fā)生。盡管《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十三條第一款至第三款規(guī)定了違規(guī)預(yù)警以及怠于預(yù)警下的相關(guān)人員的法律責(zé)任，然而作為事后處罰其對(duì)于損害的彌補(bǔ)無(wú)益。且從實(shí)際效果來(lái)看，上述處罰也難以實(shí)現(xiàn)“一般預(yù)防”的法律效果。

（二）既有法律體系尚需協(xié)調(diào)。

在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》制定出臺(tái)之前，為應(yīng)對(duì)各種突如其來(lái)的自然災(zāi)害事故、生產(chǎn)安全事故、 社會(huì)治安災(zāi)害事故和其他突發(fā)公共事件，針對(duì)管理對(duì)象的不同我國(guó)業(yè)已制訂了眾多法律法規(guī)。這些法律制定時(shí)間、制定背景，乃至法律的篇章結(jié)構(gòu)、所采用的立法技術(shù)都有極大的差別，其對(duì)于預(yù)警機(jī)制的規(guī)定也各不相同，主要包括兩種情況。其中部分法律文件中明確提及預(yù)警機(jī)制；部分法律文件雖未明確提及預(yù)警機(jī)制，但設(shè)置了“緊急措施”、“宣布進(jìn)入緊急防汛期”等諸多類(lèi)似制度。

（三）實(shí)踐中的其他諸多問(wèn)題。

首先，預(yù)警職能交叉的預(yù)警主體各自為政，未形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，部門(mén)之間的信息分享及溝通機(jī)制尚不健全，從而一方面導(dǎo)致了預(yù)警效率地下，另一方面導(dǎo)致預(yù)警成本提升。其次，社會(huì)公眾對(duì)突發(fā)事件預(yù)警的參與程度及認(rèn)可度仍然較低，國(guó)家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)（“國(guó)家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)”）的功能尚未完全發(fā)揮。盡管“國(guó)家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布網(wǎng)”推出了計(jì)算機(jī)預(yù)警插件、電腦客戶(hù)端、數(shù)據(jù)共享等方式鼓勵(lì)公眾接入，但公眾對(duì)其認(rèn)知度仍然較低。再次，預(yù)警主體對(duì)于人為原因突發(fā)事件，特別是突發(fā)群體性事件的處理往往不盡如人意。

三、法律對(duì)策分析

（一）完善突發(fā)事件預(yù)警追責(zé)機(jī)制，注重實(shí)害前的預(yù)警監(jiān)督。1.完善突發(fā)事件預(yù)警征兆信息報(bào)告回饋機(jī)制。據(jù)有關(guān)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，重大突發(fā)事件的信息來(lái)源，48%是新聞媒體， 23%是下級(jí)相關(guān)部門(mén)， 22%是社會(huì)大眾（投訴、舉報(bào)）， 20%是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。社會(huì)公眾往往接近于潛在危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)，在提供預(yù)警征兆信息方面具有重要作用，故《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十八條第三款規(guī)定了社會(huì)公眾（公民、法人和其他組織）對(duì)于突發(fā)事件的報(bào)告義務(wù)。法律關(guān)于“回饋機(jī)制”內(nèi)容的規(guī)定至少應(yīng)包括以下內(nèi)容，即報(bào)告方式、報(bào)告的要素、接收?qǐng)?bào)告的主體、預(yù)警主體向報(bào)告人的回饋期間及回饋內(nèi)容、報(bào)告及報(bào)告回饋的社會(huì)公示等內(nèi)容，因此這方面需要加強(qiáng)。

2.實(shí)現(xiàn)預(yù)警主體工作信息公開(kāi)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。突發(fā)事件預(yù)警工作與社會(huì)公眾益緊密聯(lián)系，故應(yīng)保障社會(huì)公眾的“知情權(quán)”并由公眾對(duì)突發(fā)事件預(yù)警工作進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督?！墩畔⒐_(kāi)條例》將信息公開(kāi)分為“依申請(qǐng)公開(kāi)”和“依職權(quán)主動(dòng)公開(kāi)”兩種方式，而突發(fā)事件預(yù)警信息涉及不特定對(duì)象的切身利益，依該法第九條的規(guī)定應(yīng)將其納入“依職權(quán)主動(dòng)公開(kāi)”的范圍。為了維護(hù)既有法律體系的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中明確規(guī)定突發(fā)事件預(yù)警信息的公開(kāi)程序以及相應(yīng)的社會(huì)監(jiān)督適用或者參照適用《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定。

3.其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。預(yù)警主體的內(nèi)部監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督都有其難以克服的弊端，預(yù)警主體的內(nèi)部監(jiān)督難以保證公正性，而社會(huì)監(jiān)督繁雜的程序則導(dǎo)致效率難以得到保證，故在二者之外需要其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)突發(fā)事件預(yù)警予以監(jiān)督。這些國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)包括各級(jí)監(jiān)察部門(mén)、上級(jí)人民政府，此外人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)賦予其監(jiān)督職能，從而督導(dǎo)預(yù)警主體積極、合規(guī)的履行職責(zé)。

（二）梳理相關(guān)法律體系。

我國(guó)已針對(duì)不同類(lèi)型的突發(fā)事件處理分類(lèi)制訂了若干法律法規(guī)，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》生效后也制訂和修改了《食品安全法》等法律法規(guī)。明確這些單行法律與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中交叉調(diào)整范圍的適用規(guī)則很有必要，且必要時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)單行法律的局部進(jìn)行調(diào)整，使其與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在法律術(shù)語(yǔ)適用、預(yù)警主體、預(yù)警制定和發(fā)布程序方面實(shí)現(xiàn)一致。對(duì)于應(yīng)對(duì)特定突發(fā)事件的專(zhuān)門(mén)法規(guī)在預(yù)警機(jī)制及應(yīng)急措施等方面應(yīng)當(dāng)允許其作出變通規(guī)定。

（三）提高突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制立法的科學(xué)性。

突發(fā)事件預(yù)警是一 個(gè)多學(xué)科交叉的領(lǐng)域，在立法中要注重吸收其他學(xué)科了理論成果，對(duì)于危機(jī)預(yù)測(cè)、社會(huì)行為預(yù)測(cè)、損害減免等方面有諸多幫助。譬如引入社會(huì)心理預(yù)警系統(tǒng)，其一方面可以幫助各級(jí)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者預(yù)防因民眾的行為不當(dāng)發(fā)生的災(zāi)難，或者當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生后，提供有效的危機(jī)管理的預(yù)案把損失控制到最小的程度另一方面通過(guò)科學(xué)的輿論引導(dǎo)或心理輔導(dǎo)，幫助民眾在危機(jī)事件中梳理復(fù)雜的社會(huì)信息，從容應(yīng)對(duì)。

［1］龍紅，梅燦輝. 我國(guó)食品安全預(yù)警體系和溯源體系發(fā)展現(xiàn)狀及建議［J］.現(xiàn)代食品科技.2012（09）.

［2］黃順康. 公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制研究［J］.西南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）.2006（06）.

D631.19

A

1671-864X（2016）10-0090-01

齊雪松（1992-），女，漢族，遼寧朝陽(yáng)人，碩士研究生在讀，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，法律（非法學(xué)），研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。