社會組織：2020年如期脫貧重要力量

◎張琦 賀勝年

社會組織：2020年如期脫貧重要力量

◎張琦 賀勝年

為確保到2020年“我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出，要“健全社會力量參與機制。包括鼓勵支持民營企業(yè)、社會組織、個人參與扶貧開發(fā)，實現(xiàn)社會幫扶資源和精準扶貧有效對接。引導社會扶貧重心下移，自愿包村包戶，做到貧困戶都有黨員干部或愛心人士結(jié)對幫扶。落實企業(yè)和個人公益扶貧捐贈所得稅稅前扣除政策。通過政府購買服務(wù)等方式，鼓勵各類社會組織開展到村到戶精準扶貧。鼓勵有條件的企業(yè)設(shè)立扶貧公益基金和開展扶貧公益信托。實施扶貧志愿者行動計劃和社會工作專業(yè)人才服務(wù)貧困地區(qū)計劃。著力打造扶貧公益品牌，全面及時公開扶貧捐贈信息，提高社會扶貧公信力和美譽度”?？梢哉f，充分動員和發(fā)揮社會組織參與扶貧脫貧攻堅戰(zhàn)，對2020年如期實現(xiàn)脫貧目標極其重要。

一、社會組織是實現(xiàn)脫貧攻堅目標的一支重要力量

在我國，社會組織參與扶貧脫貧從20世紀80年代就已經(jīng)開始。如于1985年成立的南京愛德基金會，主要從事慈善扶貧、助殘助學、慈善醫(yī)療等；于1990年成立的深圳市青少年義務(wù)工作者聯(lián)合會，是一個自愿、無償為教育、衛(wèi)生、科技、環(huán)保、扶貧等領(lǐng)域提供支持性服務(wù)的公益組織。1994年，該組織實施“一助一”計劃，與貧困地區(qū)、受災(zāi)地區(qū)結(jié)對，提供定時、定點、定人、定項目上門入戶服務(wù)。1996年，實施青年志愿者扶貧接力計劃，到1998年，受該計劃援助的國家級貧困縣達200多個，覆蓋了中西部17個省、區(qū)、市。

新世紀以來，我國社會組織蓬勃發(fā)展，在參與扶貧工作廣度和深度方面都大大加強。從2000年至2007年，我國社會組織數(shù)量從153322個增加到386916個；2007年，社會組織從業(yè)人數(shù)是456.8萬人，參與扶貧脫貧的內(nèi)容和對象更加具體，包括貧困地區(qū)艾滋病患者、殘疾人、流動人口，改善農(nóng)村教育和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高災(zāi)害管理水平等，并主要通過提供小額貸款、推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)、改善教育條件等方式應(yīng)對造成農(nóng)村貧困的因素，從而為農(nóng)村貧困人口脫貧致富提供路徑選擇?！?.12”汶川地震發(fā)生后，社會組織在災(zāi)后重建中發(fā)揮的作用，以及一些具有較強綜合性、創(chuàng)新性和持續(xù)性的農(nóng)村扶貧項目的出現(xiàn)，使得政府、企業(yè)、國內(nèi)基金會等開始對本土社會組織開放部分資源，加之這一時期新公益、社會企業(yè)、農(nóng)村社會工作等新的理念和方法不斷涌入，進一步推動了那些致力于農(nóng)村扶貧與社區(qū)發(fā)展的本土公益組織的創(chuàng)新和發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2014年底，我國社會組織達60.6萬個，從業(yè)人數(shù)達682.3萬人。從2000年至2014年新增社會組織個數(shù)45.3萬個，平均每年新增3萬多個。從業(yè)人數(shù)從2006年的425.2萬人增加至2014年的682.2萬人，增加了257.1萬人，平均每年增加28.6萬人，平均增幅為每年6.2%；女性從業(yè)人數(shù)從2006年的106.3萬人增加到2014年的200.4萬人，平均每年增加10.5萬人，平均增幅為8.5%（數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2015》）。其中有很大一部分主要就是從事或參與扶貧脫貧以及慈善事業(yè)。

二、社會組織在扶貧工作中具有獨特的作用和優(yōu)勢

第一，社會組織的扶貧脫貧補充和輔助作用明顯。我國以政府為主導的開發(fā)式扶貧模式，在解決區(qū)域性整體性貧困方面成績突出，不容置疑。但這一模式在解決個體性、分散性和差異性貧困問題，以及在實施扶貧脫貧的最后一公里和項目與能力維護等方面尚有缺陷，社會組織則正好能在這些地方起到補充和輔助作用。例如“5.12”汶川地震發(fā)生后，社會組織在心理救助、婦女兒童和老人等看護和心理援助等方面發(fā)揮的作用就充分體現(xiàn)了這一點。

第二，機制靈活成本小，項目投入績效高。以政府為主導的扶貧模式，其優(yōu)勢在于擁有強大的人力、物力和財力等資源，但其在傳遞環(huán)節(jié)卻不容易精確達到扶貧對象，因而會存在投入多而效益小的現(xiàn)象。而社會組織因其機制靈活，能夠直接到達扶貧救助對象，因而運行成本小，績效明顯。通過對四川農(nóng)村發(fā)展組織的實證研究，學者們發(fā)現(xiàn)，貧困人口的受益程度與社會組織對扶貧項目的投入之間呈指數(shù)關(guān)系，并且社會組織在生存相關(guān)類項目扶貧上績效較高（張海霞，莊天慧，2010）。

第三，扶助對象和扶貧產(chǎn)品精準化。從社會組織參與農(nóng)村貧困治理的歷程可見，其扶助對象瞄準性強，有特定的群體指向，這也是提升扶貧效率的保證。扶貧產(chǎn)品則以項目的形式落地，一方面將有用信息和技術(shù)技能傳授給受益人，提高貧困人口的參與度，另一方面則以小額信貸等扶貧項目引導建立起有約束功能的信用鏈及其關(guān)系制度，從社會資本和生產(chǎn)制度上改變貧困人口的生活狀態(tài)。

第四，在動員國內(nèi)外資源投入扶貧方面作用明顯。從國際經(jīng)驗尤其是發(fā)展中國家的經(jīng)驗來看，社會組織在反貧困斗爭中具有不可替代的作用。實踐證明，社會組織在動員本土資源和海外資源參與扶貧工作方面有重要作用，其能夠通過競爭、創(chuàng)新、示范來促進扶貧資源使用效率的提高。例如，截止2015年，中國青少年發(fā)展基金會所屬的全國希望工程累計接受捐款118.32億元，資助學生5350560名，援建希望小學18982所，援建希望工程圖書室23490套、希望廚房5023個、快樂體育7795套、快樂音樂1323套、快樂電影620套、電腦教室1215套（數(shù)據(jù)來源：中國青少年發(fā)展基金會官方網(wǎng)站）。

第五，社會組織是參與扶貧工作的專業(yè)機構(gòu)，效率高，自我改善能力強。社會組織一方面能更多動員社會資金用于消除貧困，另一方面可以通過實際操作各種項目確保善款、善資能夠落實到各種消除貧困的活動中去。此外，社會組織的工作人員在項目開展過程中逐步積累經(jīng)驗和知識、技能，成為扶貧領(lǐng)域的專家，進而更直接、有效地針對各種貧困問題開展針對性扶貧活動。

三、社會組織參與扶貧工作的困境和解決路徑

盡管社會組織具有能夠深入基層，傾聽最貧困的老百姓聲音，了解到他們的需求；目標明確，機制靈活；創(chuàng)新性強，能將扶貧效力達到政府部門達不到或無法達到的廣度和深度等優(yōu)勢，也確實在扶貧開發(fā)工作中發(fā)揮了重要的作用，但就目前社會組織與各級政府部門之間的關(guān)系來看，社會組織仍然還是政府的從屬，扮演著“助手”的角色，還遠未成為扶貧治理體系的一極，在參與扶貧工作方面仍然面臨很多困境，如資源動員有限，扶貧投入嚴重不足，導致扶貧效率及其專業(yè)化程度遭質(zhì)疑；社會組織參與扶貧等公益活動的氛圍缺失，無法滿足社會期望；資金來源壓力較大——80%的社會組織目前面臨著“資金來源”方面困境，接近半數(shù)（46%）機構(gòu)將“政府購買服務(wù)”排在了所需支持首位，“政府購買服務(wù)”（71%）被納入社會組織所需支持前兩位。只有不到一半接受過國內(nèi)基金會資助，半數(shù)社會組織接受過企業(yè)捐贈，有三分之一的社會組織獲得過政府資助。而隨著有關(guān)政策的變化，受國際機構(gòu)資助的社會組織數(shù)量下降，資金量在縮減，有明顯下降趨勢；等等。這些困境既有社會組織自身發(fā)展的規(guī)范化問題，也有宏觀環(huán)境的優(yōu)化問題。因此，健全和完善公益扶貧的制度體系，倡導公益扶貧理念和創(chuàng)新公益扶貧方式，提升社會組織在公益扶貧中的治理能力和水平，也同樣是新時期我國扶貧脫貧重要任務(wù)之一。

第一，建構(gòu)社會組織參與扶貧攻堅的制度空間。一方面可以從法律上加以明確，另一方面可以從政策上給予傾斜。事實上，隨著社會組織的發(fā)展，現(xiàn)有法律體系在有些方面已稍顯滯后，應(yīng)當重構(gòu)社會組織參與扶貧攻堅的法律體系，完善有關(guān)法律、法規(guī)，促進社會組織參與扶貧攻堅。如應(yīng)盡快出臺《社會組織法》，用法律的形式明確社會組織的地位、職能、組織機構(gòu)等，規(guī)范社會組織運行，為社會組織合法權(quán)益提供法律保障。同時，扶貧部門應(yīng)該配合制定、出臺有關(guān)社會組織參與扶貧攻堅的相關(guān)部門規(guī)章，進一步明確社會組織參與扶貧攻堅的權(quán)利與義務(wù)，一方面規(guī)范社會組織行為，另一方面也能保障社會組織權(quán)利。此外，政府應(yīng)在政策上給予優(yōu)惠條件與扶持，為社會組織參與農(nóng)村扶貧創(chuàng)建良好的政策環(huán)境。

第二，提升社會組織扶貧治理能力。社會組織終究還是需要一定的能力來履行好有關(guān)職能，勝任扶貧攻堅相關(guān)工作，因此，加強社會組織的自身建設(shè)，是擺在各類社會組織面前的一個重要課題。一要完善組織成員管理機制。一方面，提高社會組織成員的扶貧能力以及綜合素質(zhì)，成為扶貧工作的專業(yè)人才。另一方面，制定科學的激勵機制、獎懲機制、薪酬制度等，為社會組織成員提供良好的福利待遇，并采取靈活的工作方式，以多樣化的扶貧策略指導扶貧工作。二要優(yōu)化組織資金來源構(gòu)成。雖然我國社會組織資金來源多元化，但是其構(gòu)成比例不協(xié)調(diào)，社會捐贈比例較小，而政府財政支援所占比例較大。因此，社會組織在積極獲取政府財政補貼的同時，也應(yīng)積極采取多種方式吸納與整合更多的社會捐贈。三要提高組織的社會公信力。一方面，要做好組織信息發(fā)布工作，使組織信息公開透明；建立形式多樣的監(jiān)督機制，使組織的工作處于有力的各種監(jiān)督之下，另一方面，要打造具有特色的扶貧公益品牌，重點抓好組織的運營能力建設(shè)。公益品牌作為一種標識，不僅代表有形的產(chǎn)品，也代表著無形的服務(wù)，是社會組織與捐贈者、支持者之間的相互承諾，對于塑造社會組織良好社會形象、整合公益資源、推動組織發(fā)展等有重要的推進作用。因此，打造公益品牌是形成社會組織核心競爭力的必要條件，是社會組織提高自身能力的核心任務(wù)。

第三，要提升公眾參與扶貧攻堅的意識與能力。公眾也是推進社會組織參與扶貧的有生力量，能夠放大社會組織在扶貧攻堅中的能量。但目前，由于普遍缺乏扶貧參與意識，使得我國公眾參與扶貧攻堅呈現(xiàn)出精英化趨向。因此，應(yīng)當為公眾參與扶貧攻堅營造參與氛圍、創(chuàng)造參與條件。促進公眾積極了解與關(guān)注社會組織的扶貧行動，根據(jù)自身所面臨的困境主動尋求相關(guān)社會組織的幫助，積極配合參與社會組織開展的扶貧行動，促進扶貧工作的順利進行；積極參與社會監(jiān)督，關(guān)注社會組織扶貧項目開展、資金使用等方面的情況，促使社會組織公開扶貧工作相關(guān)信息，譴責挪用、擠占慈善基金等不良行為。

（張琦，北京師范大學中國扶貧研究中心主任；賀勝年，北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院博士研究生。本文為國家社會科學基金重點項目“精準扶貧精準脫貧機制、路徑和創(chuàng)新模式研究”<15AZD074>階段性研究成果/責編劉玉霞）