產(chǎn)業(yè)扶貧資金如何精準(zhǔn)到戶——基于一個貧困村的扶貧實踐觀察

◎高明

產(chǎn)業(yè)扶貧資金如何精準(zhǔn)到戶——基于一個貧困村的扶貧實踐觀察

◎高明

自大規(guī)模開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略實施以來，我國每年投入大量財政扶貧資金用于扶貧開發(fā)工作，但是時至今日依然有著大量貧困人口存在。在開發(fā)扶貧和農(nóng)村低保兩項政策同時實施的情況下，農(nóng)村貧困人口仍然不能大幅度減少，其重要原因便是貧困人口數(shù)據(jù)的偏差和瞄準(zhǔn)對象的失誤。因此長期以來學(xué)界和政界的呼聲要求扶貧資金瞄準(zhǔn)到戶，避免扶貧資源精英捕獲現(xiàn)象的發(fā)生。此外，隨著多維貧困理論的傳播和發(fā)展，社會逐步認(rèn)識到貧困人口具有著多樣化的致貧原因，單一的扶貧政策并不能解決目前處于連片特困地區(qū)的貧困問題。在這個背景下，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略應(yīng)運而生。精準(zhǔn)扶貧政策對貧困農(nóng)戶實施建檔立卡管理、精準(zhǔn)幫扶，在一定程度上從制度性層面保證了貧困群體能夠獲取扶貧資源。但是，事實上，農(nóng)戶作為扶貧資金分配的最后一個環(huán)節(jié)，其如何使用扶貧資金也將影響不同類型扶貧資金的使用效率。我們對一個貧困村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一個真正的偏遠(yuǎn)山區(qū)貧困村中，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略能夠較好地使貧困群體獲取扶貧資金。由于資源稟賦、村集體以及農(nóng)戶能動性的差異，并不是所有的貧困村莊和貧困戶都能夠獲得有效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。這一結(jié)果導(dǎo)致，扶貧資金在一些村莊還是以現(xiàn)金的方式直接投放到農(nóng)戶手中，村莊內(nèi)一些貧困農(nóng)戶并沒有按照政策要求使用扶貧資源。在一個村莊中，不同類型的農(nóng)戶對扶貧資金的使用效果也不同，有些貧困農(nóng)戶可以通過有效利用扶貧資金脫離貧困，更多的卻仍生活在貧困線水平以下。扶貧資金分配和使用的根本目的是為了使貧困人口脫貧，但是，扶貧資金到戶并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)政策預(yù)期的目的。扶貧資金不僅要到戶更要精準(zhǔn)到戶，本文對此展開討論，并就到戶扶貧資金使用層面的一些問題提出對策建議。

一、扶貧資金到戶后出現(xiàn)的問題

1.扶貧資金使用中的主體錯位

貧困農(nóng)戶作為扶貧資金的使用主體，在使用到戶扶貧資金之前，政策規(guī)定以及貧困農(nóng)戶脫貧要求均強調(diào)，貧困農(nóng)戶需要具備一定的條件才能合理充分利用扶貧資金?，F(xiàn)實中，大量的以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為主的扶貧資金要求農(nóng)戶具有一定的勞動能力以及相應(yīng)的發(fā)展產(chǎn)業(yè)配套資金。然而目前，鄉(xiāng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村留守群體更多的都是老人、婦女和兒童，也就是通常所謂的“386199”部隊。在筆者所調(diào)查的山區(qū)貧困村，甚至很多婦女同樣外出務(wù)工，留在村子里面的基本上只剩下老人和兒童。

TC村是一個典型的由留守群體組成的村莊。2013年末，全村總戶數(shù)109戶，總?cè)丝?87人。2013年全村農(nóng)民人均純收入為1630元，在全鄉(xiāng)12個行政村中排名倒數(shù)第二位，按照我國最新貧困線年收入2300元的標(biāo)準(zhǔn)計算，貧困人口達(dá)306人，貧困發(fā)生率為86%。全村耕地面積248.8畝，旱土240.38畝（人均不足0.7畝）。TC村共有勞動力180多人，其中近100人外出務(wù)工，排除在外讀書以及本村種植大戶，留守村莊的基本上都是兒童以及55周歲以上老人，青壯年極少。2013年兩項制度有效銜接“幫助80萬扶貧對象發(fā)展生產(chǎn)”被列入湖南省2013年為民辦實事考核指標(biāo)，汝城縣幫助扶貧對象發(fā)展生產(chǎn)的總?cè)蝿?wù)數(shù)為17500人，幫扶資金總額為700萬元?？h扶貧辦規(guī)定根據(jù)下達(dá)的人數(shù)指標(biāo)，按人均400元的標(biāo)準(zhǔn)核定到人，在當(dāng)年6月底之前全部打卡到戶。TC村村兩委經(jīng)過權(quán)衡推選出了本村“兩項制度”有效銜接的幫扶名單，2013年6月全部幫扶資金都已轉(zhuǎn)入貧困農(nóng)戶的賬戶。

表1　TC村2014年貧困人口組成及建檔立卡指標(biāo)數(shù)

根據(jù)表1可以看出，TC村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金幫扶對象為有勞動能力的貧困戶共95人。產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金往往由有勞動能力的家主負(fù)責(zé)申請，縣財政統(tǒng)一打入家庭“一卡通”。然而多數(shù)貧困戶勞動力在外務(wù)工，在具體使用扶貧資金過程中，留守群體便成為了使用扶貧資金的主體。而因為家庭勞動力的缺乏，留守群體沒有能力將資金用于政策要求的那樣發(fā)展產(chǎn)業(yè)。此外，基于“應(yīng)保盡保”以及“按戶入?！钡脑瓌t，在經(jīng)過村莊權(quán)利博弈之后，各村莊低保人員名單中都出現(xiàn)了外出務(wù)工人員占有低保名額現(xiàn)象。低保金是農(nóng)村“保護(hù)式扶貧”的主要方式之一，其發(fā)放方式也是打入農(nóng)民家庭“一卡通”賬戶，此時資金使用主體的界限往往也是模糊的。

2.扶貧資金用途與政策目標(biāo)之間的偏離

在鄉(xiāng)村到戶扶貧資源的使用過程中，即便其使用的主體沒有發(fā)生錯位，農(nóng)戶使用扶貧資源的目的跟政策項目的目標(biāo)之間通常也容易發(fā)生偏離。從調(diào)研的情況來看，這種偏離在鄉(xiāng)村是極為普遍的。

TC村新一輪發(fā)展產(chǎn)業(yè)資金在農(nóng)戶手中的使用情況并沒有達(dá)到政策初始的目的。項目的設(shè)計要求是希望農(nóng)戶使用發(fā)展產(chǎn)業(yè)資金促進(jìn)當(dāng)?shù)靥厣N植業(yè)的發(fā)展，而在村委會的扶貧規(guī)劃中也明確提出要進(jìn)行生姜、小米椒種植，實施楠竹低改項目，可持續(xù)地增加農(nóng)民收入。事實上，第一筆發(fā)展產(chǎn)業(yè)資金在當(dāng)?shù)夭]有使農(nóng)民的收入帶來實質(zhì)上的增長。在對農(nóng)戶的訪談過程中，本文發(fā)現(xiàn)很多獲得發(fā)展產(chǎn)業(yè)資金的村民只知道自己的信用社一卡通里有了國家的補助，但是并不清楚這筆資金的來源，很多村民都誤以為是低保金。在使用這筆資金的過程中，部分村民們將其看成國家對貧困人口的生活補助，從而隨意使用。即便村民知道資金的來源也清楚政策規(guī)定的用途，但是在綜合考慮各種條件之后，也只有少量農(nóng)戶的家庭種養(yǎng)殖業(yè)有所發(fā)展，符合政策的目標(biāo)要求。每人400元的資金補助更多的只是充當(dāng)了被識別農(nóng)民的個人收入增加額?？h扶貧辦對發(fā)展產(chǎn)業(yè)資金政策的目標(biāo)要求是實現(xiàn)貧困人口人均純收入增長30%，按照人均收入1630元計算，TC村貧困人口依靠400元產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金就已能實現(xiàn)收入增幅25%。對當(dāng)?shù)卮迕穸?，所謂的發(fā)展產(chǎn)業(yè)資金實際上成為了一種另類的“保護(hù)式扶貧”生活補助。

另外TC村曾于2013年獲得村級互助發(fā)展資金15萬元，每戶5000元，平均分給了30戶。表2為筆者訪談15戶獲得村級互助發(fā)展資金農(nóng)戶資金的用途，戶數(shù)為選擇該項用途的戶數(shù)。

表2　TC村農(nóng)戶使用村級互助發(fā)展資金情況

表2顯示，TC村大多數(shù)獲得村級互助發(fā)展資金的農(nóng)戶并沒有按照項目規(guī)定或者其申請該資金時的項目計劃書來使用互助金。農(nóng)戶更多的是用互助金補貼家用、看病或者僅僅只是用于一般性的生產(chǎn)資料成本費用，也有部分農(nóng)戶將資金用于還債或者是子女入學(xué)費用。15戶訪談農(nóng)戶中只有5戶在過去一年家庭產(chǎn)業(yè)有所發(fā)展，基本符合政策目標(biāo)要求。當(dāng)?shù)卮甯刹空J(rèn)為，五千元對于農(nóng)戶來說根本起不到多大的作用，“只能買幾包煙、化肥和種子，根本起不到扶持的作用?！币驗樵谵r(nóng)村，要想做點致富的項目，成本都需要在兩萬以上，五千塊錢買不起農(nóng)用機械，也搞不了產(chǎn)業(yè)項目，而且還要交付每年五厘的利息。但是就是這樣一種情況，這15萬元的互助金還是全部貸出去了，因為這是村里唯一的貸款渠道?！艾F(xiàn)在的銀行根本不愿意把錢貸給農(nóng)戶，怕農(nóng)民還不起，所以這五千塊錢雖然少，但是在一定程度上能緩解一下農(nóng)民的壓力，但發(fā)展產(chǎn)業(yè)還是很難?！?/p>

二、結(jié)論與建議

扶貧資金到戶只是完成了政策設(shè)計的初步目標(biāo)，一定程度上規(guī)避了鄉(xiāng)村精英捕獲的出現(xiàn)。但是，貧困農(nóng)戶作為被建構(gòu)的扶貧對象，在整個參與式發(fā)展扶貧的過程中，只是作為被動的接受者和受幫扶者，接受來自政府扶貧政策的指導(dǎo)。其真正需求很容易被鄉(xiāng)村精英群體所掩蓋，貧困農(nóng)戶作為扶貧發(fā)展的主體僅僅只是參與了扶貧項目的最終使用階段。過于追求扶貧資金到戶的重要性，很容易造成基層政府片面地追求發(fā)放到戶的硬性指標(biāo)，使扶貧資金失去集中優(yōu)勢，形成條塊分割的資金管理和投入模式，進(jìn)而出現(xiàn)“撒胡椒面”的狀況。另外，因為財政扶貧資金的有限性，扶貧政策和項目往往要求農(nóng)戶具有相應(yīng)的配套資金或者發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力，而這正是大部分貧困農(nóng)戶所欠缺的。這種情況下，即使能夠獲得扶貧資金，理性的農(nóng)戶也不會按照既定政策的要求來使用，從而出現(xiàn)農(nóng)戶使用扶貧資金與項目政策目標(biāo)偏離的現(xiàn)象。此時，扶貧政策項目只是保證了扶貧資金能夠到達(dá)農(nóng)戶手中，但卻失去了其扶貧開發(fā)的意義。如何避免這種情況的發(fā)生，筆者主要有以下幾點建議。

1.扶貧政策的頂層設(shè)計不能急于求成，片面地追求扶貧資金到戶的目標(biāo)，扶貧資源需要下放，但不宜過于分散。目前我國貧困人口主要集中于連片特困地區(qū)，這些地區(qū)的主要特點就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，農(nóng)民的主要發(fā)展需求是改善基本的生活狀況。過分地追求扶貧資源到戶的目標(biāo)，不僅使基層政府和農(nóng)戶將精力過多地投入于扶貧資源的分配，而且容易加深貧困農(nóng)戶與基層政府之間的不信任，降低了對到戶扶貧資源使用層面的關(guān)注力度。因此，在制定扶貧開發(fā)政策與項目時，不能片面地提倡扶貧資源到戶。在實際的情況中，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)以縣鄉(xiāng)為扶貧開發(fā)的基本單位，各縣鄉(xiāng)根據(jù)各村貧困狀況制定切實可行的脫貧攻堅規(guī)劃，扶貧資金依據(jù)該規(guī)劃集中到各縣鄉(xiāng)，充分調(diào)動縣鄉(xiāng)各級人民政府的能動性，依托整體脫貧規(guī)劃進(jìn)行扶貧資源的再分配。此外，要提高村、鄉(xiāng)兩級基層部門的執(zhí)政能力，完善各貧困村駐村干部政策的落實情況，充分發(fā)揮各貧困村莊駐村干部、“第一書記”的作用，有效幫助貧困村制定切實可行的脫貧規(guī)劃。

2.脫貧攻堅規(guī)劃應(yīng)以各村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣市的實際需求為主，以實現(xiàn)減貧總?cè)藬?shù)為根本目標(biāo)，具有可持續(xù)性、可操作性，做到不同類別貧困戶不同幫扶。針對當(dāng)前國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的需求，應(yīng)結(jié)合各地實際情況，構(gòu)建多樣化的資金到戶時間和到戶形式。應(yīng)按照建檔立卡所確定的貧困類別，針對不同類型的貧困人群、不同資源稟賦的貧困村制定多樣化的脫貧規(guī)劃。對于有著極端惡劣生活條件的貧困群體和貧困村莊，扶貧資源應(yīng)以改善生活水平為主，加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，相應(yīng)地減少要求資金到戶的項目；針對需要社會保障兜底的貧困群體，地方扶貧系統(tǒng)應(yīng)與民政部門實現(xiàn)有效對接，精準(zhǔn)識別特困兜底戶，并給予適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要的最低生活保障金；對于有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和資源稟賦的一般性貧困群體，應(yīng)發(fā)展多樣化的產(chǎn)業(yè)幫扶項目，并適當(dāng)借鑒國際扶貧經(jīng)驗，如使用有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付等方式。

3.產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用的根本是建立貧困戶受益機制。多樣化的產(chǎn)業(yè)幫扶項目應(yīng)以將貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)價值鏈之中，可持續(xù)地提高貧困戶收入。一方面可以采用“公司+合作社+貧困戶”的產(chǎn)業(yè)鏈條合作模式，這種模式需要貧困戶具有一定的勞動力，由貧困戶生產(chǎn)產(chǎn)品，合作社以及公司負(fù)責(zé)技術(shù)的培訓(xùn)、產(chǎn)品銷售等難點。產(chǎn)業(yè)扶貧資金用于補貼整個合作鏈條，分別對農(nóng)戶、合作社以及公司提供支持。另一種方式是發(fā)展資產(chǎn)收益項目，資產(chǎn)收益項目要求將貧困戶所擁有的自然資源，如土地、林地、魚塘等交給公司、合作社和生產(chǎn)大戶等經(jīng)營主體進(jìn)行經(jīng)營，貧困戶不出工不出力，只出資源，按照資源入股的股份或者協(xié)議比例獲得分紅收益。目前建檔立卡的貧困戶中約有42%的致貧原因是因病致貧，相當(dāng)大一部分貧困家庭因此缺乏勞動力，實施資產(chǎn)收益扶貧項目能夠最大化幫助貧困家庭獲得收益。貧困戶資產(chǎn)入股，產(chǎn)業(yè)扶貧資金則用于補貼合作社、公司和大戶，可極大地提高扶貧到戶資金的使用效率。

4.加強社會力量參與扶貧。國務(wù)院于2014年11月發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，2016年《慈善法》也即將頒布并實施?？梢灶A(yù)見的是針對農(nóng)村扶貧的社會服務(wù)購買，發(fā)育活躍在貧困地區(qū)的民間組織的發(fā)展，從而彌補鄉(xiāng)村公共服務(wù)能力不足的局面即將形成。社會扶貧力量進(jìn)入鄉(xiāng)村系統(tǒng)，可以發(fā)揮兩大作用。首先，在市場、國家之外建立第三方監(jiān)督體系，一方面監(jiān)督以促進(jìn)能力提升和提供公平競爭條件的普惠性計劃的實施，避免扶貧資源分配過程出現(xiàn)精英捕獲的現(xiàn)象；另一方面可以對扶貧績效、扶貧資金的使用進(jìn)行專業(yè)性的第三方考核評估。其次，重點依托可獨立開展扶貧項目的社會組織參與扶貧，社會組織可提供創(chuàng)新的扶貧項目試驗，也可作為籌資平臺給扶貧提供資金支持。中國社會組織參與扶貧的實踐很多，業(yè)已發(fā)展出一大批專業(yè)扶貧人員和志愿者。政府可與社會組織展開深入合作，引導(dǎo)農(nóng)戶使用扶貧資源，提高扶貧資金的使用效率及可持續(xù)性。

（高明，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院發(fā)展管理系博士研究生/責(zé)編張棟）