論建立城鄉(xiāng)各類人員養(yǎng)老金待遇正常調(diào)整機(jī)制

王其發(fā)+易菲

摘 要：當(dāng)前我國養(yǎng)老金政策調(diào)整在提高老年公民生活水平的同時(shí)，也存在著加劇企業(yè)退休職工與農(nóng)村居民以及同一制度內(nèi)部成員之間的待遇差異等一系列問題。應(yīng)該在明確養(yǎng)老金調(diào)整目標(biāo)的前提下，本著注重公平、兼顧效率、具有可操作性的原則，可考慮建立養(yǎng)老金自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，并且統(tǒng)一規(guī)劃部署、合理劃分財(cái)權(quán)等優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金；城鄉(xiāng)居民；調(diào)整機(jī)制

當(dāng)前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革取得了巨大成就，已基本建立起全面覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為了保障老年人口的基本生活，使其分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，國家不斷提高老年公民的養(yǎng)老金待遇。其中，企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金至今已進(jìn)行12次的連續(xù)調(diào)整，近年來養(yǎng)老金每年增長6.5-10%[1]；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金在2014年養(yǎng)老金首次上調(diào)，最低標(biāo)準(zhǔn)從原來的每月55元提高至每月70元。

一、當(dāng)前我國養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制問題剖析

勿容置疑，養(yǎng)老金調(diào)整政策的實(shí)施，顯著提高了城鄉(xiāng)老年公民的生活水平，有效改善了全社會(huì)老年人的生活質(zhì)量。然而，其調(diào)整措施缺乏科學(xué)依據(jù)，對(duì)調(diào)整依據(jù)、調(diào)整方式、資金來源等缺乏系統(tǒng)安排，政策隨意性大，存在以下弊端：

（一）加劇企業(yè)退休職工與農(nóng)村居民的待遇差距。目前，不同社會(huì)群體的養(yǎng)老金待遇嚴(yán)重失衡，需要大幅提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障力度。按人均養(yǎng)老金收入計(jì)算，2013年中國“城鄉(xiāng)居?！钡酿B(yǎng)老金發(fā)放額是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的4.2%、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休金的2.7%?！俺青l(xiāng)居保”制度成員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平甚至低于農(nóng)村的低保補(bǔ)助和五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)退休職工的養(yǎng)老金待遇經(jīng)過連續(xù)多次增長10%的調(diào)整已得到較好改善，農(nóng)村居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金五年來平均每年增長僅3元。兩種群體差別對(duì)待，調(diào)整幅度差異巨大，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金待遇差距。

（二）產(chǎn)生同一制度內(nèi)部成員之間的待遇差異。對(duì)于企業(yè)退休職工而言，固定調(diào)整幅度的政策不可避免形成養(yǎng)老金“倒掛”現(xiàn)象。不少地區(qū)社會(huì)平均工資的年度增長率低于10%，養(yǎng)老金普調(diào)10%的政策導(dǎo)致部分退休較晚的參保人，其養(yǎng)老金水平反而低于較早退休的參保人。對(duì)于參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公民而言，各地財(cái)政能力有別，形成同一區(qū)域有的縣市遠(yuǎn)高于中央文件的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，有的縣市則低于該最低標(biāo)準(zhǔn)。如2014年湖南寧鄉(xiāng)縣農(nóng)村居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為90元，而鄰近的湘鄉(xiāng)市仍為湖南省自行調(diào)整后的60元。

（三）政策實(shí)施缺乏可持續(xù)性。現(xiàn)行調(diào)整辦法是國家采取預(yù)先確定增長幅度的方式，全國實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整幅度，未考慮各地的財(cái)政負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)際情況。由于沒有與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r建立科學(xué)的聯(lián)系，調(diào)整政策缺乏可持續(xù)性。此外，當(dāng)前退休一代并未上繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，他們的勞動(dòng)貢獻(xiàn)通過工作時(shí)的低工資政策轉(zhuǎn)化成國有資產(chǎn)，對(duì)其增發(fā)的養(yǎng)老金仍屬于歷史欠債，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政出資，從統(tǒng)籌基金內(nèi)計(jì)發(fā)將影響城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

綜上，應(yīng)當(dāng)盡快建立一個(gè)科學(xué)合理的、具有可持續(xù)性的城鄉(xiāng)各類公民基本養(yǎng)老金待遇的調(diào)整機(jī)制與方案。養(yǎng)老金待遇調(diào)整政策不僅惠及現(xiàn)有8000多萬企業(yè)退休職工和1.4億的城鄉(xiāng)老年居民，而且關(guān)系到6億參保勞動(dòng)者退休后的實(shí)際生活水平，關(guān)系到廣大老年人口能否合理分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果與社會(huì)保險(xiǎn)制度的功能發(fā)揮。建立一個(gè)城鄉(xiāng)各類人員基本養(yǎng)老金待遇的正常調(diào)整機(jī)制意義重大。

二、建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的路徑探索

（一）明確養(yǎng)老金調(diào)整目標(biāo)。明確兩個(gè)基本目標(biāo)：第一，保障基礎(chǔ)養(yǎng)老金的購買力水平不下降。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最基本要求是保證老年公民的基本生活需要，調(diào)整機(jī)制設(shè)計(jì)，必須考慮抵消通貨膨脹對(duì)養(yǎng)老金的侵蝕，確保其初始購買力水平，避免制度保障水平降低。第二，讓老年公民適度分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果[2]。使老年群體分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，既是貫徹落實(shí)“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”的科學(xué)發(fā)展觀要求，也是滿足構(gòu)建和諧社會(huì)的需要?；A(chǔ)養(yǎng)老金給付水平應(yīng)當(dāng)隨著在職職工的工資及農(nóng)村人均實(shí)際收入的增長而增長。

（二）確立養(yǎng)老金調(diào)整原則。養(yǎng)老金調(diào)整屬于財(cái)政再分配手段，其指導(dǎo)原則應(yīng)是在注重公平的基礎(chǔ)上兼顧效率，同時(shí)確保政策自身的可操作性。

第一，注重公平。一方面，實(shí)行對(duì)低收入地區(qū)和低收入人群的政策傾斜。逐步提高各級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼額度，增加“城鄉(xiāng)居保”制度成員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金?？梢越梃b企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立之初“月基礎(chǔ)養(yǎng)老金為職工社會(huì)平均工資20%”的做法，把基礎(chǔ)養(yǎng)老金占上年度農(nóng)村居民人均純收入的比重，逐年調(diào)整到20%。另一方面，調(diào)整幅度應(yīng)綜合考慮人均收入增長和物價(jià)上漲因素，保持年度調(diào)整幅度與社會(huì)平均工資增長率的適度差距，充分發(fā)揮基礎(chǔ)養(yǎng)老金對(duì)退休生活的支撐性作用[3]。

第二，兼顧效率。養(yǎng)老金調(diào)整既要執(zhí)行對(duì)低收入人群的傾斜政策，又要維護(hù)“權(quán)責(zé)對(duì)等”的基本原則。對(duì)繳費(fèi)工資高、繳費(fèi)年限長的養(yǎng)老金領(lǐng)取人員，養(yǎng)老金調(diào)整額也相對(duì)較高，促進(jìn)參保人“多繳費(fèi)、長繳費(fèi)”。在確定城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金年度調(diào)整幅度時(shí)需要與計(jì)發(fā)辦法相銜接，考慮新老退休人員養(yǎng)老金水平的平衡，使同等繳費(fèi)條件的新退休人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金與已退休人員年度調(diào)整后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金大體相當(dāng)，形成新老退休人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇合理的“邏輯關(guān)系”，避免產(chǎn)生“倒掛”問題。

第三，具備可操作性。調(diào)整政策的可操作性首先要求調(diào)整幅度的適度性，調(diào)整幅度應(yīng)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和政府財(cái)政的承受能力范圍內(nèi)。我國人口老齡化進(jìn)程對(duì)養(yǎng)老基金的長期支付能力帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，為應(yīng)對(duì)人口老齡化，養(yǎng)老金調(diào)整需要考慮保險(xiǎn)基金的長期平衡，處理好當(dāng)前與未來之間的關(guān)系，避免人口老齡化給制度運(yùn)行帶來系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。其次，由于當(dāng)前尚未實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，各地的財(cái)政能力與養(yǎng)老基金的運(yùn)營情況不同，需要協(xié)調(diào)好國家政策與地方養(yǎng)老金給付狀況之間的關(guān)系，國家政策與各省辦法相銜接，既能很好地貫徹國家調(diào)整政策，又能充分考慮各地實(shí)際情況。

（三）建立養(yǎng)老金自動(dòng)調(diào)整機(jī)制。通過科學(xué)設(shè)計(jì)參照指標(biāo)與啟動(dòng)機(jī)制，建立養(yǎng)老金自動(dòng)調(diào)整機(jī)制。目前世界各國調(diào)整養(yǎng)老金待遇的主要方法是將物價(jià)指數(shù)和實(shí)際工資增長率納入?yún)⒄罩笜?biāo)，采取定期調(diào)整或自動(dòng)調(diào)整的辦法。結(jié)合我國實(shí)際情況，可以建立一個(gè)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，有效避免當(dāng)前基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整在時(shí)間、頻率方面的非制度性，以及調(diào)整政策的隨意性和不穩(wěn)定性。具體可通過對(duì)全國各省市的相關(guān)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)進(jìn)行綜合權(quán)衡確定參照指標(biāo)，當(dāng)參照指標(biāo)達(dá)到或超過臨界條件時(shí)，自動(dòng)啟動(dòng)養(yǎng)老金調(diào)整，調(diào)整幅度根據(jù)科學(xué)的公式計(jì)算加以確定?？紤]到我國迅猛的人口老齡化進(jìn)程對(duì)養(yǎng)老基金支付能力的沖擊，建議參考德國模式，將人口老齡化速度作為“可持續(xù)因子”，納入到養(yǎng)老金調(diào)整計(jì)算公式。

（四）統(tǒng)一規(guī)劃部署 合理劃分財(cái)權(quán)。在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一部署，出臺(tái)調(diào)整政策。各類人員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金增加額由財(cái)政全額出資，納入財(cái)政預(yù)算管理。同時(shí)建立信息披露機(jī)制，將養(yǎng)老金待遇調(diào)整作為一項(xiàng)民生事業(yè)建設(shè)的重要指標(biāo)，接受立法機(jī)關(guān)和民眾監(jiān)督。具體實(shí)施過程中，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)。鑒于各地財(cái)力與消費(fèi)水平差異較大，建議中央制定最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)力不足的省份給予補(bǔ)助，富足的地方自行追加。同樣，省級(jí)范圍內(nèi)亦存在縣域發(fā)展不均衡的狀況，可成立省級(jí)調(diào)劑基金。

（作者單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院）

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