塔里木河流域水資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理研究——基于準(zhǔn)公共物品理論

雍　會(huì)　張曉莉　張風(fēng)麗　陳作成

（石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆　石河子　832003）

塔里木河流域水資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理研究——基于準(zhǔn)公共物品理論

雍會(huì)張曉莉張風(fēng)麗陳作成

（石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆石河子832003）

準(zhǔn)公共物品容易導(dǎo)致管理分割，分割的準(zhǔn)公共物品又導(dǎo)致利益博弈，而解決準(zhǔn)公共物品的分割問題與利益博弈，在學(xué)術(shù)上具有一定的難度。塔里木河流域流線長、跨區(qū)廣，造成分割利益主體博弈下的水資源管理失靈、分割管理與多頭需求、地下水資源的公共池塘效應(yīng)等管理困境。文章嘗試從流域水權(quán)的界定與總量控制體系構(gòu)建、宏觀統(tǒng)籌管理機(jī)制的建立與完善、流域水權(quán)激勵(lì)與利益協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)、流域市場調(diào)節(jié)機(jī)制建設(shè)等方面提出塔里木河流域水資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理的思路與解決途徑，以期為流域可持續(xù)發(fā)展提供參考。

塔里木河流域；水資源；準(zhǔn)公共物品；管理

一、引言

公共物品（common goods）是指具備消費(fèi)的非競爭性和非排他性的物品。如果物品具有較大的外部影響則被稱為“準(zhǔn)公共物品”（quasi-public goods）［1］。環(huán)境質(zhì)量、水資源、荒地等這類物品皆可劃入準(zhǔn)公共物品。準(zhǔn)公共物品分割管理與利益博弈是當(dāng)前學(xué)術(shù)領(lǐng)域的一個(gè)新難題。薩繆爾森、布坎南、奧斯特羅姆等眾多學(xué)者都對(duì)公共物品進(jìn)行了深入研究。哈?。?968）提出了“公地悲劇”的概念，認(rèn)為每個(gè)人都是理性人，都想要最大限度地獲取利潤。埃莉諾-奧斯特羅姆提出了“公地池塘資源悲劇”的理念，例如水資源、森林資源等［2］。曼瑟爾·奧爾森認(rèn)為，水資源作為一種“公共池塘資源”，具有公開獲取性、關(guān)聯(lián)供給性、不確定產(chǎn)權(quán)性和非排他性等特點(diǎn)［3］。部分國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，流域水資源屬于典型的準(zhǔn)公共物品，地方行政分割體制導(dǎo)致了流域各地方單方面注重強(qiáng)化地方利益，而有悖于其作為準(zhǔn)公共物品的屬性。塔里木河流域水資源具有典型的“公共池塘資源悲劇”特征，存在著流域水資源管理?xiàng)l塊分割，用水關(guān)系復(fù)雜，地表水與地下水利用等多種問題［4-6］。日益嚴(yán)重的水資源問題歸根結(jié)底是由流域各利益相關(guān)者從個(gè)體理性的角度進(jìn)行博弈造成的［7］。國內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共物品研究較多，但對(duì)公共物品分割研究還較少，也沒有相關(guān)研究提出解決思路。

二、國內(nèi)外流域水資源管理模式分析

流域水資源具有公共物品屬性，容易造成“公共池塘資源悲劇”，而且水資源的流動(dòng)性和多用途屬性，還容易造成水資源的分割管理以及多方需求的博弈，在高度計(jì)劃的體制和賣方市場的環(huán)境下，世界各國包括我國政府和各流域都結(jié)合實(shí)際，采取不同的管理措施，加強(qiáng)水資源的管理。

（一）國外流域水資源管理模式分析

水資源作為一種稀缺資源，世界各國在對(duì)其控制與管理方面給予高度重視。目前，國際上對(duì)水資源的管理典型模式有三種：流域管理局模式、流域協(xié)調(diào)委員會(huì)模式和綜合流域機(jī)構(gòu)模式［8］。

1.流域管理局模式。流域管理局屬于政府機(jī)構(gòu)，法律賦予其高度的自治權(quán)，直接受中央政府管轄，代表政府管理流域水資源。行政管理區(qū)域與流域管理區(qū)域一致，不易發(fā)生流域內(nèi)部的分割管理博弈，但是容易導(dǎo)致與其他涉水相關(guān)部門產(chǎn)生博弈，缺少與其他部門利益的協(xié)商機(jī)制。美國田納西流域管理局即屬于這種模式。

2.流域協(xié)調(diào)委員會(huì)模式。流域協(xié)調(diào)委員會(huì)是由國家立法或河流區(qū)域內(nèi)的地方政府與有關(guān)部門通過協(xié)議來建立協(xié)調(diào)的組織，成員主要由相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和流域內(nèi)的地方政府代表組成，按照協(xié)商一致或多數(shù)同意的原則對(duì)當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門協(xié)調(diào)。法國、西班牙、澳大利亞等國即屬于此類流域管理模式。

3.綜合流域機(jī)構(gòu)模式。綜合流域機(jī)構(gòu)是在對(duì)流域內(nèi)的水資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營，其職能和權(quán)力主要包括水資源管理、水污染控制和水生態(tài)管理等。綜合流域機(jī)構(gòu)模式也是當(dāng)前國際上比較流行的一種流域水資源管理模式，歐共體各國及東歐一些國家都施行此管理模式。

水資源的公共物品屬性很容易導(dǎo)致流域管理與區(qū)域管理產(chǎn)生利益博弈。目前，在難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各利益主體的前提下，各國往往以流域水資源綜合管理作為基礎(chǔ)，形成國家有關(guān)部門和地方政府協(xié)調(diào)管理和監(jiān)督的體制。

（二）國內(nèi)流域水資源管理模式分析

我國開展流域水資源管理較早，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，就對(duì)各流域水資源建立了高度集中和分級(jí)管理結(jié)合的管理體制。其體制是在政府中按照行政區(qū)域建立各級(jí)水利部門，依靠行政力量來解決在水利建設(shè)和水資源管理中遇到的問題，分級(jí)分部門按水利建設(shè)和管理職能對(duì)水資源進(jìn)行管理和開發(fā)。

塔里木河流域?qū)嵭械氖橇饔蚬芾砗蛥^(qū)域管理并存，區(qū)域管理服從流域管理的水資源管理體制。水資源以行政區(qū)域?yàn)閱卧獙?shí)行區(qū)域管理，分屬5個(gè)地（州）和4個(gè)兵團(tuán)師的水利管理部門管理。分別設(shè)立了地區(qū)（州）水利局、市（縣）水利局、鄉(xiāng)水利管理站。兵團(tuán)各師也形成相應(yīng)的水利管理機(jī)構(gòu)，師級(jí)設(shè)局，團(tuán)級(jí)設(shè)站。

為加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，2011年流域管理局將源流流域管理機(jī)構(gòu)整建制移交，劃歸塔管局直接管理。將“四源一干”中的阿克蘇、葉爾羌、和田流域管理局及巴州水利管理處，整建制（包括河道供水工程）移交塔管局，并分別成立塔里木河流域阿克蘇管理局、和田管理局、喀什管理局、巴音郭楞管理局，隸屬塔里木河流域管理局。

三、塔里木河流域水資源管理困境分析

塔里木河流域涉及阿克蘇地區(qū)、巴音郭楞蒙古自治州、和田地區(qū)、喀什地區(qū)和克孜勒蘇柯爾克孜自治州5個(gè)地（州），以及兵團(tuán)第一師、第二師、第三師、第十四師共4個(gè)師的56個(gè)團(tuán)場，由于流域流線長、跨區(qū)廣，必然造成準(zhǔn)公共物品分割管理，進(jìn)而引起各利益主體博弈，各利益主體為了獲取利益，經(jīng)常出現(xiàn)零和博弈的困局，不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，嚴(yán)重影響著流域的可持續(xù)發(fā)展。

（一）分割利益主體博弈下的管理失靈

塔里木河流域分別由塔里木河流域管理局、自治區(qū)及新疆兵團(tuán)的不同行政區(qū)域聯(lián)合管理，這就導(dǎo)致流域生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”用水之間，地區(qū)間和農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、生態(tài)等多個(gè)部門間，流域內(nèi)源流與干流、上游與下游、地方與兵團(tuán)、整體與局部之間的博弈關(guān)系極為復(fù)雜。通過對(duì)阿克蘇河的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，阿拉爾市多浪水庫和水庫周邊地域分別屬于兵團(tuán)與自治區(qū)不同的行政主體，因管理主體不同，盜用水庫水或抽取水庫附近地下水現(xiàn)象頻繁，但是涉及不同的管理主體和行政區(qū)域又沒法管理。

（二）公共物品分割管理與多頭需求

水資源不僅被分割管理，而且還分割為各種用水主體的多頭需求。其中，最主要的就是農(nóng)業(yè)用水需求與生態(tài)用水需求的矛盾。據(jù)調(diào)查塔里木胡楊林自然保護(hù)區(qū)農(nóng)田打井太多，每200到250畝地一口井，造成保護(hù)區(qū)地下水流失嚴(yán)重。四五月份是胡楊最渴的時(shí)候，也是棉田泡水的時(shí)候，也是塔河下不來水的時(shí)候。管林子的管不了水，眼看著沒有水胡楊林受損而沒有辦法［9］。2012年度“四源一干”總用水量為213.09億立方米，其中地表水用水量178.66億立方米，地下水用水量34.42億立方米。用水總量中，生產(chǎn)用水量207.19億立方米，占用水總量的97.23%；城鄉(xiāng)居民生活用水量1.986億立方米，占總用水量的0.93%；生態(tài)環(huán)境用水量3.918億立方米，占用水總量的1.84%。在人類生產(chǎn)用水與生態(tài)用水的博弈中，生態(tài)用水處于博弈弱勢地位（見圖1）。

（三）地下水資源的公共池塘效應(yīng)

地下水資源是典型的公共物品，目前還屬于無人管理或分割管理狀態(tài)。隨著塔里木河流域地下水資源的無序開采，流域水資源的問題愈加突出［10］。目前，開發(fā)和利用塔河流域地下水資源已愈趨失控，過度開采地下水資源，已導(dǎo)致在一些地區(qū)河流和湖泊水位下降，并造成了一系列的生態(tài)環(huán)境問題。塔里木河流域地下水主要由地表水轉(zhuǎn)換而來，流域內(nèi)地表水主要有流域管理機(jī)構(gòu)管理，而地下水資源則實(shí)行的是各級(jí)行政區(qū)域管理，地表水、地下水處于分割管理的狀態(tài)，管理不能統(tǒng)一，造成流域內(nèi)無序打井、超采地下水現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境日趨惡化［11］。

圖1　2012年塔河流域“四源一干”用水量組成圖

四、塔里木河流域水資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理途徑

流域水資源具有跨區(qū)域、流域廣，分上中下游等特點(diǎn)，具有比“公共池塘困境”更為嚴(yán)峻的“流域公共水資源困境”，這在塔里木河流域表現(xiàn)得尤為突出。這種困境表現(xiàn)出的需水主體的利益博弈更為激烈，如何消除這種公共水資源的流域困境，需要從產(chǎn)權(quán)管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制等方面進(jìn)行探索解決。

（一）流域水權(quán)的界定與總量控制體系構(gòu)建

準(zhǔn)公共物品產(chǎn)生“公共池塘困境”，關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)不清。產(chǎn)權(quán)不清往往導(dǎo)致利益博弈和管理混亂。因此，加強(qiáng)流域水資源的產(chǎn)權(quán)管理具有重要的意義。塔里木河流域的水資源管理主要由四大部分組成，即初始水權(quán)分配體系、適時(shí)水權(quán)運(yùn)作體系、水權(quán)市場交易體系和水權(quán)管理保障體系［12］。界定水權(quán)要涉及各方原有利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，針對(duì)塔里木河流域特點(diǎn)，可將塔里木河流域的水權(quán)定為四級(jí)：源流與干流水權(quán)，流域內(nèi)行政區(qū)域間地方與兵團(tuán)和干流區(qū)上、中、下游的水權(quán)，行政區(qū)內(nèi)地方縣（市）、團(tuán)場的水權(quán)，以及最直接的各用水戶或用水協(xié)會(huì)的水權(quán)。通過明確水權(quán)，可以較好地抑制水資源準(zhǔn)公共物品的“公共流域困境”［13］。

（二）流域宏觀統(tǒng)籌管理機(jī)制建立與完善

水資源是基礎(chǔ)性資源和戰(zhàn)略性資源，在干旱區(qū)新疆南疆塔里木河流域，水資源更是生命之源，作為一種稀缺資源和必需品，政府在資源調(diào)配過程中，發(fā)揮著不可替代的作用［14］。目前，塔里木河流域已建立了跨區(qū)域、全流域的管理機(jī)制，但仍難以做到全流域水資源的有效統(tǒng)籌管理，關(guān)鍵問題就是區(qū)域利益在博弈中分割和削弱了流域利益。因此，加強(qiáng)“區(qū)域管理服從流域管理”是實(shí)現(xiàn)流域統(tǒng)籌管理的必然途徑。一要強(qiáng)化政府對(duì)水資源的統(tǒng)籌規(guī)劃管理，建立總量控制體系，采取統(tǒng)一規(guī)劃管理等行政手段，來實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)主體或博弈主體的分配和協(xié)調(diào)。二要大力借助現(xiàn)代科技手段，從基礎(chǔ)條件上保障流域?qū)^(qū)域的宏觀管理。將地下水用水總量納入流域規(guī)劃并控制，對(duì)水電企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一管理調(diào)度。三要大力加強(qiáng)水資源監(jiān)測、管理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用衛(wèi)星監(jiān)控等先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)流域?qū)^(qū)域的遠(yuǎn)程監(jiān)控與管理，可以有效避免人為的干擾。四要通過法律約束機(jī)制來協(xié)調(diào)各利益相關(guān)主體矛盾，加大對(duì)水資源的執(zhí)法、監(jiān)察和監(jiān)管力度。

（三）流域水權(quán)激勵(lì)與利益協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)

準(zhǔn)公共物品在分割狀態(tài)和利益博弈條件下，僅僅靠宏觀的統(tǒng)籌機(jī)制難以解決博弈問題，還需要民主協(xié)商機(jī)制參與，才能促進(jìn)博弈各方達(dá)成合作博弈。塔里木河流域目前建立的協(xié)調(diào)機(jī)制仍然偏重于流域宏觀協(xié)調(diào)管理，在實(shí)際的資源配置中，仍沒有解決水資源多部門分割、多主體需求問題。因此，有必要強(qiáng)化民主協(xié)商的方式來協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，由用水主體參與或協(xié)商調(diào)控、分配水資源。協(xié)商調(diào)控機(jī)制能夠更好地適應(yīng)當(dāng)?shù)赜盟枨笏扇〉乃Y源分配模式，有利于促進(jìn)水資源的合理協(xié)調(diào)和分配。

（四）流域市場機(jī)制建設(shè)與市場配置資源

塔里木河流域水資源的市場調(diào)節(jié)機(jī)制最重要的就是水權(quán)的市場化交易。市場機(jī)制可引導(dǎo)水資源向高效利用轉(zhuǎn)移，提高用水效率和效益，但用水的公平性難以保障。因此，市場協(xié)調(diào)機(jī)制需要與宏觀調(diào)控機(jī)制相結(jié)合，政府對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)籌管理、統(tǒng)一規(guī)劃，在統(tǒng)籌管理的前提下或框架內(nèi)，建立流域水資源的市場機(jī)制，通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的內(nèi)部調(diào)節(jié)和二次分配，促進(jìn)資源的合理分配利用。

［1］王金南.環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)：理論·方法·政策［M］.北京：清華大學(xué)出版社，1994：125-126.

［2］奧斯特羅姆.公共事物的治理之道［M］.上海：三聯(lián)書店，2000.

［3］曼瑟爾·奧爾森.陳郁等譯.集體行動(dòng)的邏輯.［M］.上海：三聯(lián)書店，1995.

［4］胡若隱.探索參與共治的流域水污染治理新模式［N］.人民日?qǐng)?bào)，2011-12-22.

［5］鄧銘江.中國塔里木河治水理論與實(shí)踐［M］.北京：科學(xué)出版社，2009.

［6］陳亞寧，等.新疆塔里木河流域生態(tài)水文問題研究［M］.北京：科學(xué)出版社，2010.

［7］李小燕，張捷斌.塔里木河流域水資源配置博弈分析［J］.干旱區(qū)研究，2011，28（4）：602-608.

［8］周海鷹，饒振峰等.新疆塔里木河流域管理體制和管理機(jī)制研究報(bào)告［R］.新疆塔里木河流域管理局，2013.

［9］韓影.塔河，塔河！不再是“無韁之馬”［J］.人與生物圈，2009，（4）：25.

［10］孟棟偉.塔里木河流域地下水資源可持續(xù)利用淺析［J］.地下水，2012，34（6）：80-81.

［11］周海鷹.塔里木河流域水資源協(xié)調(diào)機(jī)制與綜合管理［D］.中國科學(xué)院新疆生態(tài)與地理研究所，2014.

［12］唐德善，鄧銘江.塔里木河流域水權(quán)管理研究［M］.北京：中國水利水電出版社，2010.

［13］唐德善，鄧銘江.塔里木河流域水權(quán)管理研究［M］.北京：中國水利水電出版社，2010.

［14］雍會(huì)，吳強(qiáng).干旱區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)與生態(tài)貧困關(guān)系及對(duì)策研究［J］.新疆大學(xué)學(xué)報(bào)（人文·社會(huì)科學(xué)版），2011，39（1）：17-20.

（責(zé)任編輯：車碧云）

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：71463051）；教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：NCET-13-0912）。

雍會(huì)（1978-），男，四川渠縣人，博士，副教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理；張曉莉（1980-），女，新疆石河子人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理；張風(fēng)麗（1978-），女，山東菏澤人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理；陳作成（1987-），男，山東臨朐人，博士，講師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。