公共圖書館理事會制度面臨的障礙及處理措施

潘　云

(肥西縣圖書館，安徽合肥　231200)

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公共圖書館理事會制度面臨的障礙及處理措施

潘云

(肥西縣圖書館，安徽合肥231200)

公共圖書館；理事會；障礙；處理措施

文章對公共圖書館理事會制度實施中存在的問題進(jìn)行分析，并提出針對性的處理措施，以期推進(jìn)我國公共圖書館各項基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展。

1　背景

圖書館理事會制度，具體而言是以理事會為決策載體的管理體制。很多西方國家公共圖書館建設(shè)起步較早，在理事會制度層面已經(jīng)比較完善，而我國則存在滯后性。近年來，我國逐漸認(rèn)識到了圖書館理事會制度建設(shè)的重要性，加快了改革的步伐。公共圖書館具有公益性特征，建立完備的理事會制度，既有助于公共圖書館各項工作的順利開展，又有助于我國文化市場的開拓和創(chuàng)新。

2　我國公共圖書館理事會制度的發(fā)展情況

目前，文化建設(shè)受到了越來越多的重視，公共圖書館也開始借助理事會實現(xiàn)管理的變革。在廣州和深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)，公共圖書館理事會制度日趨完善。理事會構(gòu)成比較復(fù)雜，政府機(jī)關(guān)、社會人士、圖書館管理層及職工等各方參與性比較強，在規(guī)程范圍內(nèi)都要賦予其一定的權(quán)力。以我國某公共圖書館為例，其理事會制度基本情況如表1所示。

表1　公共圖書館理事會制度內(nèi)容

近年來，公共圖書館改革的不斷深入，使公共圖書館秉承公益性的發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)建法人治理機(jī)構(gòu)，并吸納社會人士，使他們參與到公共圖書館管理中。但是，我國公共圖書館理事會發(fā)展仍比較盲目，尚未形成既定模式，僅僅只是在形式上借助具體章程對公共圖書館理事會進(jìn)行成立和約束，并未發(fā)揮實質(zhì)性作用[1]。

3　我國公共圖書館理事會制度建設(shè)

3.1公共圖書館設(shè)置主體

公共圖書館的實質(zhì)是由政府主辦，對社會公眾開放，為其提供文獻(xiàn)信息，它滿足了社會公眾的知識、文化和信息訴求，在很大程度上維護(hù)了公眾的文化權(quán)益，具有公益性特點。近年來，國家對公共圖書館的設(shè)置和管理主體進(jìn)行了明確的界定，更注重管理過程中的產(chǎn)業(yè)性及競爭性，有效避免了政府在公共服務(wù)過程中的壟斷性，在很大程度上保障了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，并能夠減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。建立公共圖書館理事會制度，使政府參與其中，圖書館的管理和經(jīng)營更加開放，有助于吸引社會投資，應(yīng)用新型的企業(yè)經(jīng)營管理理念，最大限度地發(fā)揮圖書館的服務(wù)職能。

3.2公共圖書館的服務(wù)對象

公共圖書館不同于學(xué)校圖書館，其開放程度比較高，面向社會公眾。其服務(wù)對象比較多，他們在利益需求和社會階層等方面存在差異。傳統(tǒng)的公共圖書館服務(wù)比較單一，為讀者提供紙質(zhì)書籍、資料、數(shù)字資源、縮微膠片等，服務(wù)內(nèi)容缺乏針對性，整體服務(wù)質(zhì)量普遍偏低。

目前，在理事會制度背景下，公共圖書館更加注重將社會公眾作為客戶，為其提供服務(wù)。公共圖書館需要為客戶提供自由的閱讀及選擇空間，并接受顧客的反饋和評論。顧客，既包括普通讀者，也包括政府及事業(yè)單位等。公共圖書館要結(jié)合自身的屬性、所處地位和讀者群，提供有針對性及個性化的服務(wù)，同時，也要吸引不同專業(yè)類別的人參與到公共圖書館中，使其真正實現(xiàn)服務(wù)過程中的專業(yè)性及差異化[2]。

3.3公共圖書館治理結(jié)構(gòu)

公共圖書館的性質(zhì)決定了其存在很明顯的行政級別，制約了事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的實現(xiàn)。法人治理結(jié)構(gòu)的形成取決于理事會制度的建設(shè)，如果理事會制度缺失，將直接影響公共圖書館內(nèi)部管理質(zhì)量及效率。目前，公共圖書館在實踐中更注重對新型企業(yè)管理模式和方法進(jìn)行應(yīng)用。公共事務(wù)管理與企業(yè)管理差別比較大，因此，公共圖書館企業(yè)化管理會面臨諸多問題，其要有選擇性地對現(xiàn)代企業(yè)管理中的人力資源和績效管理模式進(jìn)行借鑒。

公共圖書館需要結(jié)合實際發(fā)展背景，對具體制度環(huán)境進(jìn)行合理構(gòu)建，服務(wù)管理人員要具備相應(yīng)的權(quán)力。其法人治理結(jié)構(gòu)中要強調(diào)決策層、管理層和監(jiān)督層的協(xié)調(diào)性及制衡性。決策層、管理層和監(jiān)督層的構(gòu)成主體分別為理事會、館長和副職、三方監(jiān)督部門(政府、社會、理事會)。理事會制度是現(xiàn)代公共圖書館構(gòu)建和發(fā)展背景下的主要內(nèi)容。

4　公共圖書館理事會制度面臨的障礙

4.1觀念障礙

目前，很多人對公共圖書館存在認(rèn)知上的偏差，他們普遍認(rèn)為政府是公共圖書館的設(shè)置主體。實質(zhì)上，公共圖書館的設(shè)置主體與現(xiàn)代企業(yè)的董事會趨同，執(zhí)行決策權(quán)。建設(shè)主體、管理主體和執(zhí)行主體只是代理鏈中的各個不同的環(huán)節(jié)，其在代理實踐中，存在權(quán)限上的差異，其代理權(quán)力需要在董事會范疇內(nèi)執(zhí)行，而政府代表的是社會公眾的利益。民眾普遍認(rèn)為，作為公益機(jī)構(gòu)的公共圖書館歸政府所有，其實它是屬于普通群眾的。在公共圖書館實踐中，政府只是作為人民群眾的代理而存在，人民是公共圖書館的設(shè)置主體，政府只是參與到公共圖書館的建設(shè)中，對相關(guān)性職能進(jìn)行執(zhí)行[3]。

4.2政策障礙

我國主要以行政方式對公共圖書館進(jìn)行管理。公共圖書館各項工作的執(zhí)行都以政府推行的具體規(guī)章制度為參考和依據(jù)。當(dāng)前，我國公共圖書館存在立法層面的缺失，這嚴(yán)重制約了圖書館理事會制度的正常實踐和運行。例如：在公共圖書館中進(jìn)行行政管理，會使圖書館的具體資金應(yīng)用、規(guī)劃和決策等受到諸多限制。只有依托于政府的支持，才能夠保障公共圖書館各項活動的順利進(jìn)行，反之，則很容易使公共圖書館在日常服務(wù)中喪失其本質(zhì)效力，并限制其各項體制的正常運行。

公共圖書館在實踐和發(fā)展中，受到了太多行政限制，且立法執(zhí)行力度不足。雖然公共圖書館在管理過程中提出了很多有用的設(shè)計規(guī)劃方案，但是其并不能夠彌補法律和行政層面的缺失，從根本意義上制約了公共圖書館理事會制度的實現(xiàn)。加之，目前理事會推行的相關(guān)配套文件銜接度差，限制了公共圖書館理事會制度的發(fā)展[4]。

4.3立法障礙

以美國波士頓為例，該地區(qū)公共圖書館理事會制度比較完善，其在實權(quán)市長制下進(jìn)行理事會管理。市長執(zhí)行公共圖書館理事會成員的選拔工作，并直接參與到公共圖書館各項工作管理中，與理事會成員構(gòu)建良好的溝通互動關(guān)系，充分體現(xiàn)政府對公共圖書館的重視，為公共圖書館開辟了廣闊的發(fā)展空間。但是，我國很多公共圖書館都是依托于地區(qū)性文化主管部門進(jìn)行監(jiān)管，理事會受到主管文化部門的限制。地方政府更沒有認(rèn)識到公共圖書館的社會地位和職能，使其在實踐中存在很多問題。相關(guān)職能部門可以嘗試通過理事會制度，在政府和公共圖書館之間建立良好的溝通互動關(guān)系，真正實現(xiàn)公共圖書館職能的最大化，為民眾提供高層次的服務(wù)。

我國尚未將圖書館立法上升到國家高度，法律法規(guī)主要以圖書館的內(nèi)部制度為主，并未涉及公共圖書館的具體管理運營方式，更沒有對公共圖書館理事會制度進(jìn)行明確界定。在廣州、深圳等部分地區(qū)，雖然公共圖書館理事會制度比較發(fā)達(dá)，但是也僅限于制度和條款層面，并未形成具體性和針對性的規(guī)范。目前，我國公共圖書館理事會制度仍然缺乏法律依據(jù)。

5　公共圖書館理事會制度處理措施

政府和相關(guān)職能部門要認(rèn)識到我國公共圖書館理事會制度建設(shè)中面臨的障礙，以具體地區(qū)為背景，提出針對性的解決措施，為人民群眾提供完善全面的文化服務(wù)，并充分體現(xiàn)其公益性特征。

5.1更新傳統(tǒng)管理觀念，明確界定理事會制度

政府在公共圖書館設(shè)置中具有主體性作用，但并不具備圖書館服務(wù)特權(quán)，要對政府和理事會進(jìn)行明確界定。理事會的本質(zhì)是非部門的公共實體，它不屬于政府，卻受到政府的制約，介于政府和公共圖書館之間，具備準(zhǔn)自主管理權(quán)。政府對公共圖書館理事會進(jìn)行引導(dǎo)，并對其進(jìn)行經(jīng)費約束和行為監(jiān)督，但是不會對公共圖書館理事會決策進(jìn)行直接干預(yù)，其在決策層面比較自主和獨立。理事會也要將具體的工作流程上報給政府，接受政府的監(jiān)督。

理事會在公共圖書館中的作用非常重要，既能夠?qū)Ξ?dāng)前圖書館治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行升級，也能夠?qū)φ毮苓M(jìn)行拓展和補充，實現(xiàn)用戶服務(wù)的多樣性。治理過程中，政府要對圖書館理事會制度進(jìn)行完善，避免對政府的過于依賴[5]。

5.2重視立法，完善理事會制度

實現(xiàn)我國公共圖書館理事會制度的構(gòu)建和完善，需要先進(jìn)行小范圍的試點改革，然后進(jìn)行大范圍的推廣，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與政治改革的同步。公共圖書館理事會制度的完善和改革，需要國家和政府的參與，并以具體的政策和立法為依托，要從文化層面、事業(yè)單位改革和政策方面對公共圖書館理事會制度和政策進(jìn)行明確界定。

自黨的十八大以來，我國很重視文化建設(shè)。公共圖書館作為公益文化的載體，需要對法人管理體制進(jìn)行改善，實現(xiàn)市場文化的繁榮和發(fā)展。圖書館理事會制度是國家文化發(fā)展戰(zhàn)略中的主要內(nèi)容。以深圳地區(qū)為例，早在20世紀(jì)初期，深圳市政府已經(jīng)將該地區(qū)各類圖書館的決策權(quán)交由理事會，并委托其對事業(yè)單位的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行引導(dǎo)，同時，也對公共圖書館理事會的義務(wù)、權(quán)力和職能等進(jìn)行了明確的規(guī)定。深圳作為我國首次公共圖書館改革中的試點城市，為我國圖書館理事會制度的構(gòu)建和實施提供了基礎(chǔ)性保障。

5.3結(jié)合地區(qū)發(fā)展背景，進(jìn)行試點探索

近年來，我國公共圖書館理事會制度已經(jīng)不再局限于發(fā)達(dá)地區(qū)，有助于從根本上對公共圖書館理事會制度進(jìn)行變革。

2012年，廣州圖書館理事會成立，由政府部門人員擔(dān)任理事長。理事會決策、管理和監(jiān)督工作等相互分離，又相互制衡。廣州圖書館理事會在傳統(tǒng)公共圖書館服務(wù)層面進(jìn)行了創(chuàng)新，也真正嘗試將法人治理應(yīng)用到公共圖書館管理實踐中，使廣州圖書館不僅擁有良好的館舍條件，且在立法和配套設(shè)施層面也有所完善，革新了傳統(tǒng)的圖書館管理模式，要求所有理事共同努力，實現(xiàn)廣州公共圖書館管理的創(chuàng)新。

2015年，浙江寧波公共圖書館理事會成立，推行法人治理。圖書館決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)包括13名理事，舉辦單位委派1名，圖書館2名，其余10名社會代表理事面向社會公開招募。理事會行使章程修正案擬定、基本管理制度審定和各項計劃審核以及任命工作等。

圖書館理事會制度在我國并沒有很長的發(fā)展歷史。以城市公共圖書館系統(tǒng)為例，理事會制度仍然比較薄弱，該制度涉及面仍然比較小，與國外公共圖書館理事會制度存在法人治理結(jié)構(gòu)層面的差異。以廣州為代表的南方發(fā)達(dá)地區(qū)，在理事會制度管理方面已具備相應(yīng)的實踐經(jīng)驗，而其他地區(qū)并未做出過多嘗試。當(dāng)前，我國公共圖書館理事會制度處于探索階段，并未形成完善的體制及規(guī)章制度。各地方政府和相關(guān)部門要結(jié)合該地區(qū)公共圖書館的具體發(fā)展情況，進(jìn)行制度層面的創(chuàng)新和改革，為理事會制度提供廣闊的應(yīng)用空間[6]。

[1]張毅.在我國實施圖書館理事會制度的必要性分析及其策略研究[D].哈爾濱：黑龍江大學(xué)，2014.

[2]馮佳.國外公共圖書館理事會制度及啟示：以美國波士頓公共圖書館理事會制度為例[J].圖書館建設(shè)，2010(6)：93-97.

[3]張巖.我國公共圖書館理事會制度建設(shè)面臨的幾個難點問題[J].國家圖書館學(xué)刊，2014(3)：29-33.

[4]李進(jìn)，齊淑珍.新公共管理思想下的公共圖書館理事會制度建設(shè)[J].圖書館建設(shè)，2014(5)：31-33，30.

[5]楊昕昕.我國公共圖書館理事會制度有關(guān)問題研究[D].昆明：云南大學(xué)，2015.

[6]陳炳雄.我國實施圖書館理事會制度的障礙及解決思路[A].廣東省民俗文化研究會.2015年4月民俗非遺研討會論文集[C].廣東省民俗文化研究會，2015.

(編校：崔萌)

2016-09-15

潘云(1963—)，肥西縣圖書館館員。

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1003-1588(2016)10-0031-03