社會(huì)組織參與社區(qū)治理存在的問(wèn)題及對(duì)策探析
——以武漢市z街道為例

鄒海蓉

（1.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院，湖北武漢430205；2.湖北行政復(fù)議研究院，湖北武漢430000；3.上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院，上海200444）

社會(huì)組織參與社區(qū)治理存在的問(wèn)題及對(duì)策探析
——以武漢市z街道為例

鄒海蓉

（1.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院，湖北武漢430205；2.湖北行政復(fù)議研究院，湖北武漢430000；3.上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院，上海200444）

本文通過(guò)對(duì)武漢市Z街道的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在社會(huì)組織快遞發(fā)展的同時(shí)，其以社會(huì)治理主體的身份參與社區(qū)治理的過(guò)程中存在的一些問(wèn)題和困境，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了社會(huì)組織的發(fā)展和治理能力的提升，在此基礎(chǔ)上，本文提出了解決上述問(wèn)題的對(duì)策，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，培育社會(huì)組織自治能力和整合資源能力，創(chuàng)新管理體制，推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”，實(shí)現(xiàn)多元共治模式。

社會(huì)組織；參與；社區(qū)治理；多元共治

一、提出問(wèn)題

近十年來(lái)，中國(guó)各類社會(huì)組織發(fā)展規(guī)模迅速擴(kuò)大，對(duì)政府實(shí)施社會(huì)治理和滿足人民群眾需求都發(fā)揮著重要的作用。根據(jù)民政部發(fā)布的2015年一季度全國(guó)社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在登記制度改革的背景下，截至2015年一季度，全國(guó)共有社會(huì)組織總量由38.69萬(wàn)個(gè)增加到61.32萬(wàn)個(gè)，增長(zhǎng)了58.49%。其中社會(huì)團(tuán)體由23.9萬(wàn)個(gè)增長(zhǎng)到31.2萬(wàn)個(gè)，增長(zhǎng)30.54%；基金會(huì)由1843個(gè)增長(zhǎng)到4186個(gè)，增長(zhǎng)127.13%；民辦非企業(yè)單位由19萬(wàn)個(gè)增長(zhǎng)到29.7萬(wàn)個(gè)，增長(zhǎng)56.32%。①

但是，快速的數(shù)量增長(zhǎng)也帶來(lái)了一系列問(wèn)題，從社會(huì)組織發(fā)展的思想觀念、體制機(jī)制、法制政策、監(jiān)督管理等方面來(lái)看，社會(huì)組織總體還處于一個(gè)比較初級(jí)的階段，還存在一些亟待解決的問(wèn)題。為了更好地發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)治理中的基礎(chǔ)性作用，政府必須有效轉(zhuǎn)變職能，積極支持和培育社區(qū)社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)組織活力，提高居民自治能力，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、居民多元互動(dòng)機(jī)制，真正形成多元治理模式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和人民的安居樂(lè)業(yè)。

二、社會(huì)組織參與社區(qū)治理存在的問(wèn)題分析——以武漢市z街道為例

2014年7月到8月，筆者帶領(lǐng)實(shí)踐團(tuán)隊(duì)在武漢市z街道進(jìn)行了為期兩個(gè)月的“社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目”調(diào)查，采用個(gè)案訪談法和參與觀察法相結(jié)合的研究方法，對(duì)社會(huì)組織參與城市基層社區(qū)治理的實(shí)踐進(jìn)行了較為全面的調(diào)查和研究。通過(guò)調(diào)查研究，筆者發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的過(guò)程中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但是也存在一些不足，嚴(yán)重制約著社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展壯大。

（一）社會(huì)組織發(fā)展規(guī)模迅速擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)明顯失調(diào)

在武漢市Z街道現(xiàn)有的31個(gè)社區(qū)中，2012年成立社會(huì)組織101個(gè)，2013年成立社會(huì)組織33個(gè)，2014年成立社會(huì)組織64個(gè)。其中2014年新成立的社會(huì)組織可以分為五類，分別為基層文化、教育、體育活動(dòng)類26個(gè)、社區(qū)福利類4個(gè)、維護(hù)權(quán)益類3個(gè)、志愿類12個(gè)、社區(qū)服務(wù)類19個(gè)。②2014年政府購(gòu)買了一個(gè)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目——Z街社會(huì)組織社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，項(xiàng)目立足于回應(yīng)Z街社會(huì)組織的孵化與培育的需求，建立Z街社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)，以BRJ社區(qū)為工作站點(diǎn)和服務(wù)突破口，逐步覆蓋整個(gè)Z街的社會(huì)組織。

在走訪的13個(gè)社區(qū)中，共計(jì)81個(gè)社區(qū)社會(huì)組織，主要為基層文化、教育、體育活動(dòng)類，社區(qū)志愿服務(wù)類，維護(hù)權(quán)益類等，具體情況見(jiàn)表1。

表1：社區(qū)社會(huì)組織分布情況

表1顯示，2012年之后，響應(yīng)國(guó)家扶持社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的政策，Z街道的各類社會(huì)組織快速建立和發(fā)展起來(lái)，但是主要集中在文化教育、體育健身和文化活動(dòng)類，社區(qū)公益、志愿服務(wù)類和維護(hù)權(quán)益類比較少，直到2014年才開(kāi)始逐步增加，并且啟動(dòng)了一項(xiàng)綜合性的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目——Z街社會(huì)組織社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。

在走訪調(diào)查過(guò)程中，街道工作人員和社區(qū)專干也提供了一些登記在冊(cè)的文本資料給我們，通過(guò)對(duì)這些文本表格資料的分析，我們也發(fā)現(xiàn)：Z街經(jīng)過(guò)兩年多的發(fā)展，社區(qū)社會(huì)組織由初期的社會(huì)慈善、扶貧救助為主拓展到基層文化、教育等多個(gè)領(lǐng)域?？傮w規(guī)模逐步擴(kuò)大，類型也多樣化，涵蓋慈善救助、扶幼助殘、家政服務(wù)、文體健身等多個(gè)領(lǐng)域，但是以文體健身類為主，社區(qū)公益、志愿服務(wù)類和維護(hù)權(quán)益類比較少，結(jié)構(gòu)明顯失衡，而社區(qū)公益類和志愿服務(wù)類社會(huì)組織在促進(jìn)居民參與社區(qū)治理和公共事業(yè)中發(fā)揮更為重要的作用。

（二）社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)能力穩(wěn)步提高，社會(huì)公信力普遍偏低

雖然社區(qū)社會(huì)組織主要集中在文體活動(dòng)類，但是對(duì)于社區(qū)工作而言，社會(huì)組織能更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)居民參與的積極性，彌補(bǔ)社區(qū)居委會(huì)工作的不足，同時(shí)緩解社區(qū)治理存在的實(shí)際困難。當(dāng)前，政府大力推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展，提升了社會(huì)組織參與社區(qū)治理的意識(shí)，以各種形式參與到社區(qū)治理和服務(wù)居民生活各項(xiàng)活動(dòng)中來(lái)。但是，居民對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的信任度不高，社會(huì)組織的社會(huì)公信力普遍不高。社會(huì)組織本身在組織結(jié)構(gòu)、管理體制、決策程序等方面不夠健全，內(nèi)部管理存在問(wèn)題，也難以動(dòng)員更多的社會(huì)資源支持其發(fā)展；同時(shí)，社會(huì)組織缺乏外部監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制，甚至處于毫無(wú)監(jiān)管狀態(tài)，無(wú)疑嚴(yán)重影響了居民對(duì)他們的信任，使社會(huì)組織深陷各種信任危機(jī)之中。在社區(qū)走訪和調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織內(nèi)部人員素質(zhì)參差不齊，人員老化嚴(yán)重，組織活動(dòng)能力水平較低、服務(wù)質(zhì)量高低不一，這些都在一定程度上影響了社會(huì)公信力。

（三）社會(huì)組織成員老化嚴(yán)重，專業(yè)性不強(qiáng)，人員出現(xiàn)重疊

Z街道社會(huì)組織大多數(shù)是服務(wù)社區(qū)居民生活創(chuàng)建起來(lái)的，如老吾老鄰居互助服務(wù)隊(duì)、婆婆喜樂(lè)匯聊吧、“棋樂(lè)融融”吧、孕媽聯(lián)盟互助社、近鄰互助隊(duì)、物業(yè)自管服務(wù)隊(duì)、彩虹和事佬工作室、戲曲票友之家、“心怡動(dòng)動(dòng)吧”預(yù)防老年癡呆、“鏗鏘玫瑰”軍嫂之家、“文明溜”寵物兵團(tuán)、“暖心長(zhǎng)春”失能家庭幫扶隊(duì)，以及每個(gè)社區(qū)都有的歌詠隊(duì)、羽毛球隊(duì)、舞蹈隊(duì)等體育健身類社會(huì)組織。通過(guò)綜合整理后，我們發(fā)現(xiàn)在Z街的社區(qū)社會(huì)組織中，主要的類型為：生活?yuàn)蕵?lè)和服務(wù)，體育健身和興趣愛(ài)好。組織內(nèi)部主要是以退休老人為主，缺乏專業(yè)知識(shí)，民主意識(shí)和創(chuàng)新能力都比較弱。因?yàn)槿狈I(yè)人士的指導(dǎo)，在資源整合和社會(huì)組織專業(yè)化發(fā)展方面缺乏動(dòng)力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，好多登記備案的社區(qū)社會(huì)組織有不少人員重疊的現(xiàn)象，往往同一個(gè)居民參與多個(gè)不同的社會(huì)組織，而且不同社會(huì)組織舉辦的活動(dòng)也有重疊的現(xiàn)象，導(dǎo)致居民參與積極性降低。

（四）社會(huì)組織缺乏領(lǐng)袖，資源不足，組織自身發(fā)展能力不強(qiáng)

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些羽毛球等體育健身類社會(huì)組織都是通過(guò)會(huì)員自己繳納會(huì)費(fèi)來(lái)舉辦活動(dòng)，沒(méi)有其他經(jīng)費(fèi)要來(lái)源，由于人員老化，管理能力缺乏，資金缺乏，也無(wú)法吸收專業(yè)管理人才。

社區(qū)社會(huì)組織大多數(shù)規(guī)模較小，活動(dòng)內(nèi)容單一，且經(jīng)營(yíng)成本較高，組織內(nèi)部成員因時(shí)間精力不足，很少愿意承擔(dān)起領(lǐng)袖這種“吃力不討好”的職位。組織缺乏能夠獨(dú)當(dāng)一面的領(lǐng)袖人物。所以很多社區(qū)專干兼任社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人，承擔(dān)組織各種活動(dòng)的重任。由此可見(jiàn)，社會(huì)組織的產(chǎn)生主要是政府自上而下的推動(dòng)和主導(dǎo)下發(fā)展起來(lái)的，行政色彩嚴(yán)重，對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，不能根據(jù)市場(chǎng)和社會(huì)的需求及時(shí)調(diào)整資源整合資源，進(jìn)而嚴(yán)重阻礙了各類社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展。

（五）政社不分，社區(qū)社會(huì)組織獨(dú)立性較弱

Z街的很多登記備案的社會(huì)組織帶有完成行政指標(biāo)式的色彩，有些僅僅是社區(qū)為了完成某些指標(biāo)而臨時(shí)組建報(bào)名的，而且對(duì)社區(qū)的依賴性特別強(qiáng)，很多活動(dòng)需要社區(qū)來(lái)組織。如“軍嫂之家”，是Z街政府購(gòu)買服務(wù)的首批公益創(chuàng)投項(xiàng)目之一，是一個(gè)帶有很強(qiáng)的行政色彩的社區(qū)社會(huì)組織。政府還組織開(kāi)設(shè)了“瑜伽俱樂(lè)部”系列主題活動(dòng)，通過(guò)“瑜伽”這一紐帶聯(lián)結(jié)軍嫂群體、發(fā)展團(tuán)隊(duì)領(lǐng)袖，逐步達(dá)到這一社會(huì)組織自我管理、自我服務(wù)、走向公益的目的。出發(fā)點(diǎn)是好的，但是據(jù)調(diào)查顯示，該組織成員主動(dòng)參與的積極性卻很低，由于主客觀原因，軍嫂們一般都是被動(dòng)參與活動(dòng)。發(fā)展過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，礙于軍嫂的特殊身份，活動(dòng)組織者也倍感有壓力。目前已經(jīng)到了舉步維艱的狀態(tài)。

當(dāng)前，我國(guó)很大一部分社會(huì)組織是從政府部門脫胎出來(lái)的，官辦色彩過(guò)濃的“準(zhǔn)政府”性社會(huì)組織大量存在，自身自治能力較差，也受到政府行政權(quán)力的過(guò)度干預(yù)，失去其獨(dú)立發(fā)展的條件，造成“非官非民，官民不分”的尷尬狀況。

（六）管理體制不健全

由于思想認(rèn)識(shí)不到位，受傳統(tǒng)社會(huì)管理理念的限制，對(duì)社會(huì)組織在社會(huì)發(fā)展中的重要性認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，沒(méi)有把社會(huì)組織納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體布局，了解少、過(guò)問(wèn)少、具體問(wèn)題和困難解決少，管理體制不健全。一些社區(qū)專干在培養(yǎng)社會(huì)組織的時(shí)候，目的不明確，加之沒(méi)有健全的管理體制，導(dǎo)致不但沒(méi)有給社區(qū)減負(fù)，反而成了社區(qū)的負(fù)擔(dān)。像軍嫂之家就是明顯的代表之一。由于上級(jí)要檢查，社區(qū)只得按指標(biāo)策劃，一方面，組織成員自身的自主性受限制，并沒(méi)有真正發(fā)揮服務(wù)社區(qū)建設(shè)社區(qū)的作用；另一方面，社區(qū)專干也苦不堪言，本來(lái)基層工作人員少，繁雜事情多，工作壓力大，但是為了應(yīng)付檢查，還得組織各種活動(dòng)，社區(qū)專干為了減輕負(fù)擔(dān)，也出現(xiàn)不愿意再創(chuàng)新管理體制等想法。

三、社會(huì)組織參與社區(qū)治理的對(duì)策探析

社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各類社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，通過(guò)實(shí)地調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)了社會(huì)組織參與社區(qū)治理過(guò)程中存在的一些問(wèn)題和困境，在解決措施方面，筆者提出以下思考。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，合理讓權(quán)，建立有效的監(jiān)督和評(píng)估制度

政府要進(jìn)一步梳理職責(zé)，簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變理念，深刻認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在城市社區(qū)治理中的重要作用。政府應(yīng)該把由社會(huì)、公眾管的事情交給社會(huì)、公眾和社會(huì)組織自己去管。社會(huì)組織在貼近大眾和發(fā)動(dòng)社會(huì)力量方面存在優(yōu)勢(shì)，是對(duì)政府公共服務(wù)的有力補(bǔ)充。政府應(yīng)該從場(chǎng)地、資金、人才等方面對(duì)社會(huì)組織發(fā)展給予支持和扶持，對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估，并建立長(zhǎng)效機(jī)制。進(jìn)一步加大政府購(gòu)買服務(wù)的范圍和力度，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由“政府直接提供、直接管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢?gòu)買社會(huì)組織服務(wù)、實(shí)施監(jiān)管”，既為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造更大空間，又促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）發(fā)揮社會(huì)組織社區(qū)治理的主體作用，實(shí)現(xiàn)多元主體共治，形成多元治理模式

社區(qū)治理是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)工程，需要政府、市社會(huì)組織、居民等多元主體積極參與。政府應(yīng)該在發(fā)揮監(jiān)管職能的同時(shí)，積極減權(quán)讓權(quán)，合理地將社會(huì)公共事務(wù)轉(zhuǎn)移到各類社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，政府應(yīng)該培育、發(fā)展、引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)組織“去行政化”，同時(shí)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，大力發(fā)展服務(wù)性、互助性、公益性等“社區(qū)型”社會(huì)組織，發(fā)揮其服務(wù)群眾、反映訴求、參與監(jiān)督的積極作用，擴(kuò)大群眾工作的覆蓋面，豐富社區(qū)居民的物質(zhì)和文化生活。社會(huì)組織自身也要發(fā)揮主體作用，提高自治能力和參與社區(qū)公共事務(wù)的能力，并發(fā)揮動(dòng)員群眾的優(yōu)勢(shì)，激發(fā)居民參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的主動(dòng)性和積極性，提高居民的歸屬感和認(rèn)同感。這樣，才能形成多方合力，實(shí)現(xiàn)多元主體共治，形成有效的多元社區(qū)治理模式。

（三）提高社會(huì)組織自治能力，增強(qiáng)整合資源能力

減少社會(huì)組織行政化傾向，保障社會(huì)組織的自主性和自治能力，積極爭(zhēng)取社會(huì)關(guān)注和支持，提升公眾認(rèn)知度。在自治能力提高的同時(shí)，社會(huì)組織應(yīng)以主體的身份，發(fā)揮整合各種資源的能力。首先，整合各種信息資源，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿互助服務(wù)的有機(jī)融合，更好地服務(wù)社區(qū)居民。其次，整合資金資源，發(fā)揮社會(huì)組織公益性取向的優(yōu)勢(shì)，促使增加政府購(gòu)買服務(wù)，合理爭(zhēng)取市場(chǎng)企業(yè)的資金支持，形成不同部門依靠各自資金優(yōu)勢(shì)共同解決社會(huì)公共事務(wù)的局面。最后，整合人才優(yōu)勢(shì)，把居委會(huì)工作人員、社會(huì)工作者、社工機(jī)構(gòu)、相關(guān)專家學(xué)者聚集起來(lái)，共同為社會(huì)組織的發(fā)展貢獻(xiàn)力量，并動(dòng)用他們的資源和能力提高社會(huì)組織自身的自治能力和內(nèi)部管理水平。

（四）創(chuàng)新管理體制，推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”

推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”模式，依托社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者等不同主體，創(chuàng)新基層社區(qū)管理體制。在增強(qiáng)社區(qū)自治能力的基礎(chǔ)上，激發(fā)社會(huì)組織的活力，提高社區(qū)工作者的專業(yè)化程度和技能水平，吸引優(yōu)秀社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和人才參與社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)。要以社區(qū)為平臺(tái)，以社會(huì)工作為核心，以社會(huì)組織為重要抓手，廣泛動(dòng)員社區(qū)居民、各類專家學(xué)者等積極參與到社會(huì)組織中來(lái)，推動(dòng)社會(huì)組織之間、不同利益群體之間、各種社會(huì)力量之間的良性互動(dòng)，形成資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)的良好社會(huì)治理新格局。

注釋：

①中國(guó)人民共和國(guó)中央人民政府門戶網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/30/content_2855545.htm，2015-04-30。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于2014年7-8月，筆者和何焰等同學(xué)在該街道進(jìn)行的“社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目”調(diào)查。

［1］俞可平．走向中國(guó)特色的治理和善治［N］．文匯報(bào)，2002-8-9．

［2］徐勇．Governance：治理的闡釋［J］．政治學(xué)研究，1997，（1）．

［3］俞楠，張輝.自治與共治：“合作主義”視角下的社區(qū)治理模式［J］．理論與改革，2006.11.

［4］丁顯洋.組織社會(huì)學(xué)［M］.北京：中國(guó)人民人學(xué)山版社，2009.8.

［5］埃莉諾.奧斯特羅姆.公共事務(wù)治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)［M］.余遜達(dá)，陳旭東，譯.上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2000.

［6］李培林.我國(guó)社會(huì)組織體制的改革和未來(lái)［J］.社會(huì)，2013.3.

［7］王名，丁晶晶.社會(huì)組織參與社會(huì)管理創(chuàng)新的基本經(jīng)驗(yàn)［J］.中國(guó)行政管理，2013.4.

［8］肖飛.社會(huì)組織參與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇［J］.中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011.

［9］劉春湘，邱松偉，陳業(yè)勤.社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與策略選擇［J］.中州學(xué)刊，2011.