關(guān)于城市軌道交通用地規(guī)劃與控制的思考

于艷強

(中國地鐵工程咨詢有限責任公司　北京　100037)

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關(guān)于城市軌道交通用地規(guī)劃與控制的思考

于艷強

(中國地鐵工程咨詢有限責任公司北京100037)

闡述現(xiàn)行城市軌道交通用地控制技術(shù)標準及管理規(guī)定，指出各城市的普遍做法是在線網(wǎng)規(guī)劃的基礎上通過劃定“控制保護地界”來開展用地規(guī)劃與控制工作的。分析國內(nèi)部分城市關(guān)于用地控制規(guī)劃的編制情況，結(jié)合規(guī)劃管理實施過程中反饋的問題，針對目前規(guī)劃與控制工作中普遍存在的問題，提出關(guān)于合理確定規(guī)劃控制范圍和分階段落實用地的思考，希望能夠為其他城市開展城市軌道交通用地規(guī)劃與控制工作提供參考。

城市軌道交通；用地規(guī)劃；控制

1　用地規(guī)劃與控制的目的

20世紀90年代后期，伴隨經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展，我國城市軌道交通建設進入了快速發(fā)展時期，其用地需求猛增。然而城市規(guī)模的不斷擴大和城市建設的快速發(fā)展限制了軌道交通的用地供給，以致軌道交通用地供需矛盾日益突出，嚴重制約了軌道交通項目的順利實施，及早開展城市軌道交通用地規(guī)劃與控制工作勢在必行。

1.1控制軌道交通建設條件

城市軌道交通既是解決我國大、中城市交通問題的必然選擇，也是現(xiàn)代化城市的重要標志之一，一般在城市規(guī)模達到一定程度后才開始規(guī)劃建設，其建設期少則數(shù)十年，多則上百年，難免存在與城市現(xiàn)狀沖突之處。因此，做好用地規(guī)劃與控制具有重要意義，控制建設條件、保障空間預留、避免今后高昂的工程建設成本是基本前提。

1.2協(xié)調(diào)城市各項設施建設

城市軌道交通是大規(guī)模的基礎設施建設項目，凡在軌道交通沿線興建城市建筑、立交橋及大型地下管線等設施，只要與軌道交通工程在規(guī)劃設計上進行協(xié)調(diào)配合，做到統(tǒng)一規(guī)劃、綜合設計、分步建設，就可起到事半功倍的作用。

2　現(xiàn)行技術(shù)標準和管理規(guī)定

早期規(guī)劃建設城市軌道交通的城市，線網(wǎng)規(guī)劃的關(guān)注點一般只停留在線網(wǎng)組成和構(gòu)架上，往往忽視了城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃與土地利用和管理之間的關(guān)系，導致城市軌道交通線網(wǎng)與土地規(guī)劃、管理脫節(jié)，普遍沒有在規(guī)劃階段提出規(guī)劃與控制用地的要求[2]49。多年來，在城市軌道交通項目實施過程中，用地矛盾十分突出，因用地未經(jīng)規(guī)劃與控制而把房屋、橋梁、大型管線等建(構(gòu))筑物建在城市軌道交通建設用地范圍內(nèi)的事件普遍存在，若對既有建(構(gòu))筑物搬遷改移，不僅會大幅增加拆改費用，而且社會影響也不好；若調(diào)整建設方案，避讓既有建(構(gòu))筑物，則普遍增加實施難度，提高工程造價，處理不當甚至會對線網(wǎng)方案的穩(wěn)定性產(chǎn)生沖擊。2000年以后，城市軌道交通用地規(guī)劃與控制逐漸引起國家及地方政府的關(guān)注，并陸續(xù)頒布了一系列相關(guān)技術(shù)標準和管理規(guī)定。

2.1國家層面的技術(shù)標準

2003年，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發(fā)[2003]81號)，要求“對規(guī)劃建設城軌交通項目的線路，要搞好沿線土地規(guī)劃控制，編制專項土地控制規(guī)劃，防止新建建筑物對線路的侵占[3]”，首次在國家層面明確用地規(guī)劃與控制工作的重要性，促使規(guī)劃主管部門開始嘗試探索開展用地規(guī)劃與控制的方法和技術(shù)標準。

2008年7月，建設部和發(fā)改委批準實施《城市軌道交通工程項目建設標準》(建標104—2008)(以下簡稱《建設標準》)，提出“控制保護地界”的概念，要求“在城市軌道交通建設走廊應以城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃為依據(jù)，對建成線路和規(guī)劃線路應確定‘控制保護地界’，并應納入城市用地控制保護規(guī)劃范疇[4]”，同時對相關(guān)技術(shù)標準及規(guī)劃管理也提出了具體要求。在這之后，各城市規(guī)劃主管部門普遍依據(jù)《建設標準》劃定城市軌道交通“控制保護地界”，并對其開展用地規(guī)劃與控制工作。

表1　控制保護地界最小寬度標準[4]

2010年4月，住建部批準實施《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制標準》(GB/T 50546-2009)，在編制內(nèi)容中增加用地控制規(guī)劃，提出線網(wǎng)規(guī)劃階段“用地控制規(guī)劃的主要內(nèi)容應包括線路、車站和車輛基地[5]”，并要求“提出用地控制原則和控制范圍”。既強化了用地控制規(guī)劃的重要性，也對用地控制工作提出了更高要求。

2.2地方層面的管理規(guī)定

目前，在建和擬建城市軌道交通的城市基本上在線網(wǎng)規(guī)劃成果的基礎上，強調(diào)網(wǎng)絡的穩(wěn)定性、工程的可實施性和用地的可控性[6]，組織編制城市軌道交通用地控制專項規(guī)劃或?qū)ｎ}研究，經(jīng)市政府或規(guī)劃部門批準后作為規(guī)劃管理的依據(jù)，也有部分城市通過頒布軌道交通建設管理辦法、條例、規(guī)定等措施進一步加強規(guī)劃控制的力度，如《武漢市軌道交通規(guī)劃管理辦法》、《昆明市城市軌道交通管理條例》等。在控制方法上，普遍采取設置“控制保護地界”、“規(guī)劃控制區(qū)”等形式；在規(guī)劃管理上，普遍采用“規(guī)劃成果+地方性規(guī)章+方案審批”的模式；在實際操作中，一般強調(diào)軌道交通的優(yōu)先地位，明確“控制保護地界”或“規(guī)劃控制區(qū)”范圍內(nèi)的建設活動在方案審批程序中需征求軌道交通建設主管部門(或單位)的意見，在切實保障軌道交通建設條件的前提下方可開工建設。

3　用地規(guī)劃與控制工作現(xiàn)狀

3.1規(guī)劃的編制情況

2013年4月，筆者以《城市軌道交通規(guī)劃相關(guān)問題》和《城市軌道交通項目可行性研究相關(guān)問題》課題研究工作為契機，分析整理了北京、成都、昆明、長春等十余座城市的用地規(guī)劃與控制工作開展情況，并選取具有代表性的“六市一省”(上海市、寧波市、溫州市、廣州市、長沙市、西安市、江蘇省)開展現(xiàn)場調(diào)研，其結(jié)果能夠反映出當前用地規(guī)劃與控制工作的現(xiàn)狀。

1) 大部分城市在線網(wǎng)規(guī)劃的基礎上開展了用地控制規(guī)劃的編制工作，并以管理辦法、條例、規(guī)定等形式明確其法律地位，其成果已納入城市管理體系，切實開展了用地規(guī)劃與控制工作；

2) 少數(shù)城市盡管完成用地控制規(guī)劃的編制工作，但其成果僅作為城市軌道交通項目立項報批的支撐性材料，沒有納入城市管理體系，規(guī)劃與控制的實質(zhì)工作無從談起；

3) 也有個別城市對用地規(guī)劃與控制工作重視不夠，僅重視工程方案研究，而忽視了土地利用和管理工作。

3.2規(guī)劃的實施情況

盡管《建設標準》提出通過對建成線路地段、規(guī)劃線路地段劃定控制保護地界來控制軌道交通建設用地，但在規(guī)劃管理的實際操作中，在控制保護地界的劃定原則上也存在一些問題，值得我們關(guān)注和思考。

3.2.1控制保護地界劃定容易，落實難

《建設標準》所規(guī)定的控制保護地界是保障軌道交通建設用地和通車后運營安全的重要措施，但因其所確定的用地范圍較大，在規(guī)劃管理過程中必然存在大量的規(guī)劃協(xié)調(diào)工作，往往會陷入復雜的技術(shù)論證和漫長的利益協(xié)調(diào)中，在一定程度上影響方案審批的效率，而且把握不好，可能會為軌道交通實施設置障礙[7]，制約規(guī)劃線路的實施。

例如，在規(guī)劃線路地段，《建設標準》所確定的控制保護地界總寬度不小于120 m，相當于北京長安街規(guī)劃道路紅線的寬度。然而，從實際情況來看，城市軌道交通線路大部分位于城市建成區(qū)，一般沿城市主、次干道敷設，道路紅線寬度普遍介于40～60 m，且兩側(cè)建筑物密集、開發(fā)強度較高，通常不具備拆遷擴寬條件，在控制保護地界范圍內(nèi)必然存在大量建設用地，其開發(fā)建設會與城市軌道交通用地控制產(chǎn)生直接矛盾。一方面，通過強硬的控制手段，全面禁止控制保護地界范圍內(nèi)建設用地的開發(fā)建設，必然會嚴重影響城市建設，顯然既不合理，也難以實現(xiàn)；另一方面，通過靈活的控制手段，針對每個地塊的開發(fā)建設開展專題研究，往往周期長、效率低，難以廣泛推廣。可見，針對控制保護地界內(nèi)建設用地的開發(fā)建設，無論采用強硬的控制手段還是靈活的控制手段進行規(guī)劃管理，都是存在一定問題的，如不在控制保護地界的劃定標準和規(guī)劃管理方面加以完善，必然會影響用地規(guī)劃與控制工作的正常開展。

3.2.2控制保護地界忽視了各項設施對用地需求的差異

城市軌道交通是一個復雜的系統(tǒng)工程，包含線路區(qū)間、車站、車輛基地等多項設施，各項設施對建設用地的需求存在明顯差異，控制保護地界按走廊進行用地控制，忽視各項設施的用地特征，又缺少詳細技術(shù)方案作為技術(shù)支撐，所確定的用地控制范圍必然缺乏針對性。

例如，地下線區(qū)間通常敷設于規(guī)劃道路下方，一般不需要額外占用城市建設用地，工程實施中因用地而產(chǎn)生的矛盾較少；地下線車站盡管主體結(jié)構(gòu)通常位于規(guī)劃道路下方，但出入口、風亭、冷卻塔等附屬設施卻一般布置在規(guī)劃道路紅線外側(cè)建設用地范圍，實施階段用地矛盾十分突出，應在規(guī)劃階段做好規(guī)劃與控制。針對城市軌道交通線形工程的特點，《建設標準》規(guī)定的控制保護地界是一種按走廊空間進行規(guī)劃控制的方法，顯然忽視了不同設施在用地需求方面的差異，其用地規(guī)劃與控制方案存在進一步完善的需求和條件。

3.2.3控制保護地界對大宗用地的規(guī)劃與控制重視不足

城市軌道交通線網(wǎng)用地一般會涉及車輛基地(車輛段、停車場)和控制中心等大宗用地。在工程實施過程中，因大宗用地占地面積大、技術(shù)條件復雜，普遍面臨選址難、拆遷大的問題，因此在規(guī)劃階段應突出強調(diào)對大宗用地規(guī)劃與控制的重要性。盡管《建設標準》所規(guī)定的控制保護地界并沒有針對大宗用地提出規(guī)劃控制要求，但大部分城市已認識到規(guī)劃與控制大宗用地的重要性，并在線網(wǎng)規(guī)劃階段投入較大精力落實用地條件。

4　關(guān)于用地規(guī)劃與控制工作的思考

目前，用地規(guī)劃與控制工作主要來源于《建設標準》提出的控制保護地界，針對規(guī)劃線路地段以線網(wǎng)規(guī)劃為依據(jù)按走廊進行控制；然而，在規(guī)劃管理中，因缺少更為具體的軌道交通規(guī)劃方案，面對城市各項設施與軌道交通的協(xié)調(diào)配合需求，規(guī)劃管理部門普遍感覺無從下手，只能采取硬性隔離的手段來保障軌道交通建設條件，其結(jié)果勢必會對其他設施的規(guī)劃建設產(chǎn)生一定的干擾或影響。

4.1關(guān)于規(guī)劃與控制的理解

軌道交通用地控制規(guī)劃是一項軌道交通專項規(guī)劃，以預留與控制軌道交通建設用地為主題，研究內(nèi)容以及規(guī)劃管理方法均不同于城市控制性詳細規(guī)劃，但又與城市控制性詳細規(guī)劃密切相關(guān)，必須在軌道交通專業(yè)的設計或咨詢機構(gòu)以及城市規(guī)劃部門的參與或合作下完成，依據(jù)詳細的規(guī)劃方案來確定規(guī)劃控制范圍，并在城市總體規(guī)劃中逐步落實。

軌道交通用地控制規(guī)劃所確定的規(guī)劃控制范圍不是“圍墻”，而是軌道交通建設與周邊城市建設的銜接區(qū)，做好軌道交通建設與城市建設的銜接在規(guī)劃管理中顯得尤為重要。

在實際操作中應遵循“局部服從大局、規(guī)劃尊重既有”的原則，對已經(jīng)開始建設的建(構(gòu))筑物按照既有條件考慮，規(guī)劃控制范圍盡量避開；對已批出但尚未建設的項目，應積極向建設方提出規(guī)劃協(xié)調(diào)要求，盡可能留出銜接條件；對尚未批出的建設項目，應嚴格按照規(guī)劃控制范圍予以控制。

4.2關(guān)于合理確定規(guī)劃控制范圍的思考

在工程實施中，城市軌道交通用地需求主要集中在車輛基地、控制中心、線路區(qū)間、車站、聯(lián)絡線、主變電所等項設施上，且各項設施占地規(guī)模大小不一，用地規(guī)劃與控制工作應針對其用地特征合理確定規(guī)劃控制范圍。

4.2.1車輛基地用地特征

車輛基地是城市軌道交通系統(tǒng)中承擔車輛檢修、停放、運用以及各種運營設備保養(yǎng)維修的重要基地[2]153，規(guī)劃控制范圍主要取決其規(guī)模和功能，占地一般介于10～40 hm2，可按地塊進行整體規(guī)劃與控制，在城市建成區(qū)范圍內(nèi)落實用地難度較大，有時甚至要到城市邊緣區(qū)落實用地。

4.2.2控制中心用地特征

控制中心是對城市軌道交通全線所有運行車輛、車站和區(qū)間進行總的監(jiān)視、控制、協(xié)調(diào)、指揮、調(diào)度和管理的場所；對其用地選址相對靈活，宜選擇在靠近城市道路干線、接近監(jiān)控管理對象的中心地帶，一般位于兩線或多線換乘站附近；規(guī)劃控制范圍主要取決其功能和服務范圍，占地一般介于0.5～2 hm2，宜按地塊進行用地規(guī)劃與控制；在城市建成區(qū)用地選址存在一定難度。

4.2.3線路區(qū)間用地特征

作為線形工程，線路區(qū)間的貫通是工程可實施的基本條件，規(guī)劃控制范圍除滿足自身結(jié)構(gòu)占地外，還要考慮施工方法、與其他建(構(gòu))筑物的安全距離、施工場地、運營期產(chǎn)生的振動和噪聲影響。根據(jù)敷設方式可分為地下線區(qū)間、地上線區(qū)間。

地下線區(qū)間(地下線段)主體結(jié)構(gòu)通常位于道路下方，不占用城市建設用地，與城市建設用地矛盾不大。若區(qū)間主體結(jié)構(gòu)上方規(guī)劃道路紅線寬度較窄或斜穿周邊地塊，宜按走廊進行用地規(guī)劃與控制。線間距一般為15 m，結(jié)構(gòu)寬約21 m，影響范圍按隧道外側(cè)6 m考慮，則地下線區(qū)間用地影響范圍一般為33 m。規(guī)劃階段應適當放寬條件，規(guī)劃控制范圍可取35～40 m。

地上線區(qū)間(地面線或高架線段)主體結(jié)構(gòu)通常位于道路中央綠化帶內(nèi)，不占用道路兩側(cè)城市建設用地，與城市建設用地矛盾不大，若主體結(jié)構(gòu)所在道路規(guī)劃紅線寬度較窄或局部斜穿周邊地塊，宜按走廊進行用地規(guī)劃與控制。線間距一般為5～15 m，路基或橋梁寬約11～21 m，影響范圍一般按線路外側(cè)30 m考慮，則地上線區(qū)間用地影響范圍一般為65～75 m。規(guī)劃階段應適當放寬條件，規(guī)劃控制范圍一般可取70～80 m。

4.2.4車站用地特征

城市軌道交通車站是乘客乘降的場所，是出行的出發(fā)、換乘與終止點[2]220。按車站與地面相對位置可分為地下車站、地面車站、高架車站。規(guī)劃控制范圍除滿足自身結(jié)構(gòu)寬度外，還要考慮建設期與其他建(構(gòu))筑物的安全距離及施工場地、運營期產(chǎn)生的振動和噪聲影響等。

地下車站一般跨路口布置，車站主體結(jié)構(gòu)通常位于道路下方，不占用城市建設用地(見圖1)，與城市建設用地矛盾不大；出入口、風亭、冷卻塔等附屬設施一般布置于道路紅線外側(cè)的建設用地內(nèi)，一般用地范圍集中在道路紅線外側(cè)約20 m范圍之內(nèi)，與城市建設用地矛盾較大，規(guī)劃控制范圍應結(jié)合車站規(guī)模和布局方案確定。

圖1　地下車站建設用地范圍示意

地面車站采用較少，一般分布于城市外圍區(qū)或特殊路段，主體結(jié)構(gòu)及其附屬設施位于地面(見圖2)，占地規(guī)模大，與城市建設用地矛盾大，規(guī)劃控制范圍應結(jié)合車站規(guī)模和布局方案確定。

圖2　地面車站建設用地范圍示意

高架車站一般布置于路口一側(cè)，主體結(jié)構(gòu)通常位于道路中央綠化帶上方，不占用道路兩側(cè)城市建設用地(見圖3)，與城市建設用地矛盾不大；出入口等附屬設施一般布置于道路紅線外側(cè)的建設用地范圍，一般用地范圍集中在道路紅線外側(cè)約20 m范圍之內(nèi)，與城市建設用地矛盾較大，規(guī)劃控制范圍應結(jié)合車站規(guī)模和布局方案確定。

圖3　高架車站建設用地范圍示意

4.2.5聯(lián)絡線用地特征

聯(lián)絡線是連接兩條獨立運營線的輔助線路，其主要功能是發(fā)揮城市軌道交通線網(wǎng)的作用，使各線路之間建立一定的聯(lián)系，保證運營所必需的車流、物流暢通，一般結(jié)合換乘車站布置于城市核心區(qū)，最小曲線半徑200 m(困難情況150 m)，通常斜穿地塊，與城市建設用地矛盾較大。規(guī)劃控制范圍主要取決于聯(lián)絡線規(guī)劃方案及其施工、運營期間對周邊的影響，應結(jié)合聯(lián)絡線布置方案確定，可按走廊進行用地規(guī)劃與控制。

4.2.6主變電所用地特征

軌道交通外電源供電方式，根據(jù)城市的電網(wǎng)結(jié)構(gòu)特點和發(fā)展規(guī)劃，可以采用集中供電、分散供電和混合供電方式。目前，國內(nèi)大部分建設城市軌道交通的城市采用集中供電方式，設置的高壓變電所一般稱為主變電所，占地面積約4 000 m2，一般選址具有一定靈活性，但應與周邊建筑物保持一定距離以減少電磁輻射產(chǎn)生的負面影響。規(guī)劃控制范圍主要取決于規(guī)模和對周邊的影響,可按地塊進行用地規(guī)劃與控制。

4.3關(guān)于分階段落實用地的思考

城市軌道交通線網(wǎng)建設一般都是持續(xù)數(shù)十年甚至上百年的浩大工程，其用地規(guī)劃與控制也是一項長期工作，在實際工作中，既要結(jié)合軌道交通規(guī)劃設計各階段的研究深度，又要結(jié)合城市規(guī)劃各階段的管理要求。

在城市總體規(guī)劃階段，軌道交通應確定線網(wǎng)規(guī)劃方案，通常側(cè)重于線網(wǎng)規(guī)模和整體布局，對各條線路規(guī)劃方案一般不做深入研究，用地規(guī)劃與控制工作應以落實大宗用地規(guī)劃選址為主；在城市控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃階段，軌道交通應完成規(guī)劃方案研究或預可行性研究工作，穩(wěn)定研究范圍內(nèi)各條線路的起訖點、線路路由、車站分布和車輛基地選址等總體方案，用地規(guī)劃與控制工作應明確軌道交通與城市各項設施的銜接關(guān)系，針對軌道交通具體方案提出詳細的用地規(guī)劃控制要求。

5　結(jié)語

城市軌道交通規(guī)劃與控制是一項復雜的工作，既要依靠軌道交通設計或咨詢機構(gòu)提供技術(shù)支撐，又需要規(guī)劃管理部門提供長期管理與維護，主要任務不是通過劃定分界線隔斷城市軌道交通與城市各項設施建設的銜接關(guān)系，而是在建設空間、建設時序上做好協(xié)調(diào)，無論是規(guī)劃方法還是規(guī)劃管理都需要在實踐中進一步完善。

[1] 中國城市軌道交通協(xié)會.城市軌道交通 2014 年度統(tǒng)計分析報告[R].北京，2015.

[2] 毛保華.城市軌道交通規(guī)劃與設計[M].北京: 人民交通出版社，2006.

[3] 中華人民共和國國務院辦公廳.關(guān)于加強城市快速軌道交通建設管理的通知：國辦發(fā)[2003]81號[A].2003-09-27.

[4] 城市軌道交通工程項目建設標準：建標104—2008[S].北京: 中國計劃出版社，2008.

[5] 城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制標準：GB/T 50546—2009[S].北京: 中國建筑工業(yè)出版社，2009.

[6] 吳爽.城市軌道交通用地控制性詳細規(guī)劃方法[J].城市交通，2005，3(2):43.

[7] 賀寧.城市軌道交通線網(wǎng)的規(guī)劃控制問題探討[J].城市軌道交通研究，2009，12(10):30.

(編輯：曹雪明)

Reflection on Land Planning and Control for Urban Rail Transit

Yu Yanqiang

(China Metro Engineering Consulting Corporation, Beijing 100037)

This paper introduces the existing technical standards and regulations for land control in urban rail transit, pointing out that the general land use planning and control in most cities are based on network planning which is delineated by "control protection boundary". The establishment of land control planning in some Chinese cities is analyzed. Taking into account the feedbacks obtained in implementation of planning management, the author discussed how to apply the ideas of rational determination of the planning control area and phase-based use of land to solve the existing problems in urban rail transit planning and control.

urban rail transit; land planning; control

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.01.020

2015-11-17

2015-12-21

于艷強，男，工程咨詢部副部長，工程師，從事城市軌道交通規(guī)劃與研究，yuyanqiang27@126.com

國家發(fā)展改革委基礎產(chǎn)業(yè)司《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃相關(guān)問題》課題研究

U231.7

A

1672-6073(2016)01-0082-05我國的城市軌道交通建設自20世紀60年代初起步，到2014年末，全國已有22個城市開通運營線路3 173 km[1]；預計到2020年，累計投入運營總里程將達到7 000 km，覆蓋全國主要大中城市。在工程實施中，普遍存在的問題是：前期對用地規(guī)劃與控制重視不足，后期用地難以落實，從而引發(fā)大量拆遷工程。據(jù)統(tǒng)計，城市軌道交通單條線的建設費用少則數(shù)十億元，多則上百億元，其中拆遷工程一般占10%～15%，且近些年有不斷提高的趨勢，其數(shù)額十分可觀。面對城市軌道交通的建設熱潮，如何在規(guī)劃階段預留與控制建設用地十分值得關(guān)注和思考，這既是保障城市軌道交通建設條件的需要，也是減少拆遷工程、合理控制工程投資的需要。