中國民族區(qū)域自治制度研究20年回眸（1997—2016）

【摘 要】針對近20年國內(nèi)理論界、學(xué)術(shù)界對民族區(qū)域自治制度的研究，認(rèn)為中國民族區(qū)域自治制度是中華民族共同團(tuán)結(jié)奮斗和共同繁榮發(fā)展的制度保障，有著偉大的理論創(chuàng)新與輝煌實踐，應(yīng)始終不渝地堅持與實踐下去。同時，針對新時期國家“一帶一路”偉大戰(zhàn)略，應(yīng)堅持民族區(qū)域自治制度的理論探索、實踐研究和創(chuàng)新發(fā)展，以探討進(jìn)一步發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度在處理多元一體格局中的功能和作用，提升國家的政治整合能力和邊疆治理能力。

【關(guān)鍵詞】民族區(qū)域自治制度；20年；一帶一路；民族干部

【作 者】鄧玉函，云南大學(xué)馬克思主義理論博士后流動站研究人員，云南大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師、博士。昆明，650500

【中圖分類號】D633.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2016）04 - 0065 - 009

中國是中華各民族共同締造的統(tǒng)一多民族國家，在中華文明的歷史進(jìn)程中，形成了中華民族多元一體的格局，使得各族人民相互依存、密切交往、休戚與共，共同創(chuàng)造了博大精深、輝煌燦爛的中華文明。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民革命、建設(shè)和改革實踐中，從實際出發(fā)，創(chuàng)立了具有中國特色的解決民族問題的正確道路——民族區(qū)域自治制度，并以此作為基本的政治制度，做好民族工作，正確處理民族問題，也由此形成了社會主義國家的新型民族關(guān)系，保障了中國多民族的團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，使中華民族的凝聚力、向心力和競爭力進(jìn)一步增強。然而，民族作為一個歷史范疇，民族問題也是一種社會現(xiàn)象。民族和民族問題相伴相生，只要有民族和民族差別的存在，民族問題就不會消失。當(dāng)前，隨著國際政治經(jīng)濟(jì)格局的深刻調(diào)整和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的深刻變革，中國民族問題呈現(xiàn)出一系列顯著的特征，給民族工作帶來了不少的新挑戰(zhàn)、新困難和新矛盾。包括：中國的民族交往格局正在發(fā)生深刻變化，邊疆多民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊困難與全國全面建成小康社會的同步難度；各類社會矛盾的交織影響下民族問題和民族關(guān)系面臨更加復(fù)雜的因素，等等。特別值得注意的是，冷戰(zhàn)結(jié)束以來，國際環(huán)境中一些地區(qū)的民族主義思潮活動日益活躍，使民族因素、民族問題、民族關(guān)系呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的局面。因此，在建設(shè)中國特色社會主義的進(jìn)程中，在哲學(xué)社會科學(xué)的理論研究中，民族問題始終是必須正確處理的一個重大問題，民族工作始終是關(guān)系黨和人民事業(yè)發(fā)展的一項重大工作。歷史和現(xiàn)實都表明，國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)是各族人民的最高利益和生命線。我們必須堅持民族區(qū)域自治制度的正確道路，才能進(jìn)一步鞏固全國各族人民的大團(tuán)結(jié)，增強各族人民對偉大祖國的認(rèn)同、對中華民族的認(rèn)同、對中華文化的認(rèn)同、對中國特色社會主義道路的認(rèn)同，以此增強中華民族的凝聚力、向心力，為全面建成小康社會、實現(xiàn)國家長治久安提供有力保證。

一、中國民族區(qū)域自治制度概述

在一個多民族國家，民族關(guān)系、民族問題是國家政治生活中的重要內(nèi)容。國家治理理念是決定國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的思想和靈魂，國家的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)決定國家政治資源的分配，決定著國家對待民族問題、處理民族關(guān)系的方式和方法。馬克思主義關(guān)于民族平等、民族繁榮和民族共同發(fā)展的理念，是中國共產(chǎn)黨人對待民族問題和處理民族關(guān)系的基本指導(dǎo)思想。民族區(qū)域自治制度是中國共產(chǎn)黨在馬克思主義民族理論指導(dǎo)下，把馬克思主義解決民族問題的理念中國化、具體化和應(yīng)用解決中國民族問題實踐的結(jié)果。中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程充分證明，民族區(qū)域自治制度是在中國這樣一個多民族國家里，在努力實現(xiàn)各民族平等的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，保障各民族政治權(quán)利平等，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)奮斗、民族繁榮發(fā)展，是適合中國國情的國家治理的重要形式。

我們黨在爭取國家統(tǒng)一、民族獨立和人民解放的長期斗爭中，在馬克思主義民族平等、民族團(tuán)結(jié)、民族繁榮的理論指導(dǎo)下，從中國民族問題和民族關(guān)系的實際出發(fā)，形成了具有中國特色、解決和處理好民族問題和民族關(guān)系的民族區(qū)域自治理論和實踐經(jīng)驗，深化了馬克思主義民族理論與政策，補充、豐富了中國特色社會主義，促進(jìn)了中國少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展，促進(jìn)了各民族之間的團(tuán)結(jié)進(jìn)步和共同繁榮。民族區(qū)域自治制度是我們黨在國家治理理念上，通過國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計，在界定公民與國家關(guān)系中權(quán)利責(zé)任和義務(wù)的基礎(chǔ)上，為縮小各民族之間的發(fā)展差距，實現(xiàn)“各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”而提供的制度性資源分配形式。在中國民族區(qū)域自治制度的形成歷程中，對民族區(qū)域自治的理論和實踐的研究是以漢族與各少數(shù)民族之間的關(guān)系為切入點，通過梳理中央政權(quán)與自治地方各少數(shù)民族之間的政治關(guān)系的歷史，分析歷代中央政權(quán)處理與各少數(shù)民族關(guān)系的理論政策，逐步厘清了民族區(qū)域自治制度形成的歷史條件、理論基礎(chǔ)和實踐價值。

民族區(qū)域自治充分體現(xiàn)了國家尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國家堅持實行各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗和繁榮發(fā)展的原則。民族區(qū)域自治制度不僅為加快民族自治地方發(fā)展提供特殊權(quán)力，更重要的是通過自治培養(yǎng)民族自治地方各民族自主管理內(nèi)部事務(wù)的能力。這才是自治的關(guān)鍵。在民族區(qū)域自治的發(fā)展中，理論界和學(xué)術(shù)界進(jìn)一步立足于民族自治與區(qū)域自治的雙重性質(zhì)開展研究。民族區(qū)域自治制度不僅具有調(diào)整國家與各少數(shù)民族之間政治權(quán)力分配的性質(zhì)，同時，也具有調(diào)整國家與民族自治地方之間權(quán)力分配的性質(zhì)。民族自治與區(qū)域自治的雙重性質(zhì)，使得民族區(qū)域自治制度不僅要處理好國家與民族的關(guān)系，處理好國家與地方的關(guān)系，還要處理好自治地方各民族之間的關(guān)系。因此，完善和發(fā)展民族區(qū)域自治，充分發(fā)揮民族區(qū)域自治優(yōu)越性，使其真正能夠成為少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展，盡快縮小發(fā)展差距，實現(xiàn)共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的動力機制。由此，也形成了民族區(qū)域自治制度的實踐價值和理論價值，那就是深化馬克思主義民族理論與政策，促進(jìn)中國少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展，促進(jìn)各民族之間的團(tuán)結(jié)進(jìn)步和繁榮發(fā)展。

在中國多元一體格局中形成、發(fā)展并不斷創(chuàng)新的民族區(qū)域自治制度早在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨從借鑒蘇聯(lián)民族自決理論開始，經(jīng)過對中國具體實際的認(rèn)識，初步形成了基本的思想，并于1947年成立了內(nèi)蒙古自治區(qū)。新中國成立以后，經(jīng)過充分的討論與設(shè)計，民族區(qū)域自治制度于1954年寫入憲法，并在全國范圍內(nèi)逐步實施，有力地解決了中國的多民族統(tǒng)一問題，成為中華民族共同團(tuán)結(jié)奮斗和共同繁榮發(fā)展的制度保障，特別是對穩(wěn)定邊疆民族關(guān)系和邊疆安全起到了根本性的作用。中國民族區(qū)域自治制度從1947年到2016年，走過了近70周年的發(fā)展歷程。在這其中，1958年3月5日成立的廣西壯族自治區(qū)，到2017年是成立59周年；1957年7月15日成立的寧夏回族自治區(qū)，到2017年是成立60周年；1955年10月1日成立的新疆維吾爾自治區(qū)，到2017年是成立62周年。理論界和學(xué)術(shù)界從1947年建立第一個民族區(qū)域自治區(qū)——內(nèi)蒙古自治區(qū)，到1997年，內(nèi)蒙古自治區(qū)成立50周年開始形成了對中國民族區(qū)域自治制度的自覺研究。在中國從2013年開始實施的“一帶一路”國家戰(zhàn)略的新形勢下，邊疆多民族地區(qū)已成為中國對外放開放和引領(lǐng)全球發(fā)展的關(guān)鍵制高點。因此，有必要對學(xué)術(shù)界近20年（1997年至2016年）的民族區(qū)域自治制度的研究進(jìn)行梳理和反思，在民族區(qū)域自治制度的理論探索和實踐發(fā)展過程中，進(jìn)一步提出完善民族區(qū)域自治制度的實踐創(chuàng)新路徑，促進(jìn)民族區(qū)域自治制度在處理中國多元一體格局中更好地發(fā)揮民族區(qū)域自治的邊疆多民族地區(qū)的社會治理功能，以期在“一帶一路”背景下為實現(xiàn)邊疆多民族地區(qū)雙向開放地區(qū)文化共存、價值共惠的民心相通等目標(biāo)及邊疆持續(xù)的安全穩(wěn)定與和諧發(fā)展，提供有益的學(xué)術(shù)關(guān)懷與操作路徑。

二、中國民族區(qū)域自治制度的理論探索

20世紀(jì)90年代以來，理論界和學(xué)術(shù)界圍繞著民族區(qū)域自治制度的理論進(jìn)行了深入研究，包括對民族區(qū)域自治制度內(nèi)涵本質(zhì)的闡釋、民族區(qū)域自治制度的思想來源、民族區(qū)域自治制度的歷史發(fā)展以及民族區(qū)域自治制度的功能和作用幾個方面的研究，取得了有價值的研究成果，現(xiàn)將理論界和學(xué)術(shù)界近20年的理論探索成果梳理如下。

（一）關(guān)于民族區(qū)域自治制度的內(nèi)涵本質(zhì)

中國的民族區(qū)域自治制度是正確解決中國民族問題的一項偉大實踐，對這一制度的內(nèi)涵本質(zhì)的解讀要以解決中國的民族問題、民族矛盾為要旨，立足于現(xiàn)實，把握好民族區(qū)域自治制度與中華民族穩(wěn)固、統(tǒng)一、不可分割的民族共同體的內(nèi)在聯(lián)系。

有學(xué)者認(rèn)為，民族區(qū)域自治制度體現(xiàn)了多民族國家的政治整合和民族關(guān)系的調(diào)整，這一制度的內(nèi)涵本質(zhì)是為各民族平等、團(tuán)結(jié)、共同繁榮形成的制度保障。[1 ]有學(xué)者認(rèn)為，中國各族人民在歷史選擇中創(chuàng)立了民族區(qū)域自治制度，它有利于多民族的整合和合作。民族區(qū)域自治制度一方面保存了有著數(shù)千年歷史淵源的中華民族統(tǒng)一格局，并在實踐發(fā)展中持續(xù)體現(xiàn)了這一統(tǒng)一性；另一方面，民族區(qū)域自治制度又使得多民族自治地方具備形式自治權(quán)的特殊性，客觀正確地對待了中華民族在結(jié)構(gòu)上的多元性。[2 ]有學(xué)者認(rèn)為，在與西方多元文化主義的民族理論和民族政策進(jìn)行比較之后，從中國的民族區(qū)域自治制度體現(xiàn)出的民族平等觀念、民族事務(wù)的立法實踐、處理民族事務(wù)的制度、民族政策主張及內(nèi)容、政策實踐效果等五個方面，闡釋了民族區(qū)域自治制度作為解決中國民族問題的方略，其基本制度及理念的先進(jìn)性和實踐性。[3 ]有學(xué)者對民族區(qū)域自治權(quán)力進(jìn)行了內(nèi)涵的界定，認(rèn)為，自治權(quán)力并不是一種權(quán)力的分割，而是在保持中國的政治、經(jīng)濟(jì)體制不變的前提之下的一種政策的優(yōu)惠或傾斜，它明確的訴求和指向，是以保護(hù)民族的政治平等權(quán)為核心。[4 ]

（二）關(guān)于民族區(qū)域自治制度的思想來源

從20世紀(jì)90年代至今，理論界和學(xué)術(shù)界的學(xué)者們進(jìn)一步研究和探索了民族區(qū)域自治制度的理論基礎(chǔ)，以及這一制度形成的歷史條件和實踐發(fā)展中的價值要義，充分肯定了該制度的優(yōu)越性及其合理性。[5 ]2有學(xué)者認(rèn)為，中國民族區(qū)域自治制度的思想來源是“少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利”，從這一形式路徑出發(fā)形成了實踐探索中的民族區(qū)域自治制度。因此，在中國的歷史實踐中，我們通過對國情差異的深刻認(rèn)知促使黨在審慎分析和考量之后，以充分保障少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利為前提，選擇和發(fā)展了區(qū)別于單一聯(lián)邦制的民族區(qū)域自治制度。[6 ]有學(xué)者以西藏自治區(qū)為例探討了邊疆地區(qū)民族區(qū)域自治的歷史由來，是從“因俗而治”到“民族區(qū)域自治”，也就是在邊疆地區(qū)“修其教不易其俗，齊其政不易其宜”的“因俗而治”的理念和策略嬗變發(fā)展而成民族區(qū)域自治制度，這既是在維護(hù)“大一統(tǒng)”的中央集權(quán)制和統(tǒng)一的施政方略下，為推動少數(shù)民族地區(qū)快速、穩(wěn)妥地發(fā)展尋找到了新途徑，同時，也以更靈活機變、主動深入地解決問題的優(yōu)越性，為世界各國更好地解決本國的民族問題提供了十分有益的借鑒。[7 ]有學(xué)者從歷史追溯中考察了民族區(qū)域自治制度，認(rèn)為民族區(qū)域自治制度一方面與中國歷史上的族群政治與邊疆政治的傳統(tǒng)有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，它的出現(xiàn)與設(shè)計都不是一項全新的事物。另一方面，民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容和政治意涵優(yōu)勢是中國的政治生態(tài)與近代世界政治生態(tài)的融入產(chǎn)物，其內(nèi)涵本質(zhì)和價值目標(biāo)指向是中國共產(chǎn)黨的國族整合和國家治理方向。[8 ]

（三）關(guān)于民族區(qū)域自治制度的歷史發(fā)展

在對民族區(qū)域自治制度歷史發(fā)展的研究中，有學(xué)者認(rèn)為，民族區(qū)域自治制度本身作為三大基本政治制度之一，它并不是一種簡單的保護(hù)弱勢或者特殊群體的模式，而是在中國的憲法體制系統(tǒng)中占有重要的地位。民族區(qū)域自治制度在歷史的發(fā)展過程中，在實踐探索中的制度設(shè)計，并不僅僅是從屬于民族法或者地方治理的研究范疇，而必須上升到憲法世界中建立現(xiàn)代民族國家這一核心主題的高度中。[9 ]有學(xué)者認(rèn)為，中國的民族區(qū)域自治制度在世界多民族國家族際政治文明方面引領(lǐng)和涵括了以下重要的經(jīng)驗和理念，包括基于人權(quán)保障的區(qū)域自治、族格平等的理論、尊重少數(shù)民族的多元文化、保障民族權(quán)力的制度設(shè)計、憲政制度下政治認(rèn)同的積極構(gòu)建，這些經(jīng)驗和理念在民族區(qū)域自治制度的歷史發(fā)展中形成和發(fā)揮出了這一制度的政治優(yōu)勢。[10 ]有學(xué)者認(rèn)為，在中國深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革中，中國民族區(qū)域自治制度在發(fā)展中創(chuàng)建了市場經(jīng)濟(jì)模式的民族區(qū)域自治，使其制度優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，也充分發(fā)揮了自治法和自治權(quán)的作用，同時，在民族自治地區(qū)，強化和完善政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，創(chuàng)造了符合多民族地區(qū)的良好政策和制度環(huán)境，促進(jìn)了民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展。[11 ]

（四）關(guān)于民族區(qū)域自治制度的功能與作用

有學(xué)者認(rèn)為，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調(diào)的“貫徹黨的民族政策，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系”，促進(jìn)了新時期民族區(qū)域自治制度的進(jìn)一步貫徹落實。同時《決定》也對《民族區(qū)域自治法》實施情況檢查中發(fā)現(xiàn)的尚未解決的配套資金減免、財政轉(zhuǎn)移支付、資源開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等問題也作出了明確的要求。[12 ]有學(xué)者認(rèn)為，民族區(qū)域自治是一種與社會環(huán)境相互影響和作用的政治體系，政治角色、政治結(jié)構(gòu)、政治權(quán)力構(gòu)成了這一政治體系的要素，民族區(qū)域自治的功能就體現(xiàn)為這一制度同民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的相互影響和相互作用。[13 ]有學(xué)者以政治哲學(xué)的視角分析了民族區(qū)域自治在民族的政治實踐中制度對人的一種價值關(guān)系，內(nèi)含其實踐邏輯與路徑。從民族自決、自治權(quán)力、民族文化、主體權(quán)利等角度，深入剖析和闡釋了民族區(qū)域自治地區(qū)民族人才在民族區(qū)域自治實踐中的價值維度。民族人才，作為民族區(qū)域自治的價值引領(lǐng)者和擔(dān)當(dāng)者，體現(xiàn)了自治權(quán)力的實施途徑及衡量方法，是貫徹落實民族區(qū)域自治的組織保障和人才保障，其在根本上為造就成熟的民族自治政治社會提供了主觀條件。[14 ]不過也有學(xué)者對民族區(qū)域自治的實施有所爭議，如建議在民族問題上去政治化，強化民族的國家意識等，但學(xué)界普遍認(rèn)為這些觀點是對民族區(qū)域自治制度的誤解和模糊，中國從區(qū)到縣級的自治制度賦予了各自治地區(qū)少數(shù)民族參政、議政的權(quán)利，保障了他們的發(fā)展權(quán)益及對本民族文化的享有權(quán)力，利大于弊。[15 ]

三、中國民族區(qū)域自治制度的實踐研究

自1997年以后，即內(nèi)蒙古自治區(qū)成立50周年以來，理論界和學(xué)術(shù)界在實踐研究方面對民族區(qū)域自治制度進(jìn)行了諸多探索，主要從民族區(qū)域自治制度的研究、民族區(qū)域自治區(qū)的研究、民族區(qū)域自治州以及自治縣的研究幾個層面進(jìn)行了實踐的探索。這些研究從案例出發(fā)，在內(nèi)容上向?qū)嵺`方面深入，在方法上向經(jīng)驗研究方面深入，在學(xué)科上向從單學(xué)科研究向跨學(xué)科研究方面深入，強化了對這一制度的動態(tài)研究。

（一）關(guān)于民族區(qū)域自治制度的實踐效果

關(guān)于民族區(qū)域自治制度在實踐中的效果或成效的研究成果認(rèn)為，民族區(qū)域自治制度是經(jīng)過長期探索和反復(fù)實踐得出的正確結(jié)論，是在實踐中把馬克思主義的民族理論同中國實際相結(jié)合的產(chǎn)物。

有學(xué)者認(rèn)為，從2007年內(nèi)蒙古自治區(qū)建立60周年、2008年廣西壯族自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)建立50周年的民族區(qū)域自治的實踐發(fā)展進(jìn)程中，可以看出在多民族地區(qū)民族區(qū)域自治取得的豐富的經(jīng)驗和一系列的成果，體現(xiàn)了民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性。[16 ]有學(xué)者從民族地區(qū)發(fā)展的角度看改革開放以來民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和實踐認(rèn)為，西部大開發(fā)實際上就是西部民族地區(qū)的大開發(fā)，民族區(qū)域自治制度的巨大優(yōu)越性在西部民族地區(qū)實施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略中得到了體現(xiàn)和印證。[17 ]有學(xué)者從法理學(xué)的理論視域，以當(dāng)代中國社會的變遷和中國的《憲法》實踐為背景，研究了民族區(qū)域自治制度的價值功能，探討了民族區(qū)域自治緊密聯(lián)系中國社會經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展和法治進(jìn)程的推進(jìn)，指出了未來民族區(qū)域自治的發(fā)展完善目標(biāo)，并探索了實踐中進(jìn)一步構(gòu)建民族區(qū)域自治法制建設(shè)、法律解釋、配套法律及法律法規(guī)的監(jiān)督機制。[18 ]有學(xué)者認(rèn)為，從中國民族區(qū)域自治制度的實踐歷程來看，民族區(qū)域自治制度經(jīng)歷了探索與認(rèn)知實踐的歷史發(fā)展軌跡、自治機關(guān)民族化的實踐創(chuàng)新以及在實踐發(fā)展中始終保持著幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)和文化這一條主線以此鞏固自治政權(quán)，這三方面的實踐探索構(gòu)成了民族區(qū)域自治的思想來源和實踐中的創(chuàng)新發(fā)展點。[19 ]

（二）關(guān)于民族區(qū)域自治區(qū)的實踐研究

關(guān)于民族區(qū)域自治區(qū)的實踐研究成果是以省級自治區(qū)域為研究對象，討論民族區(qū)域自治制度的偉大實踐及其所取得的偉大成就。

有學(xué)者從寧夏回族自治區(qū)的實證研究討論寧夏建立民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)實合理性，回顧寧夏民族區(qū)域自治的實踐歷程，認(rèn)為是國家制度合法性和正當(dāng)性的驗證，表現(xiàn)為：一是協(xié)調(diào)回族的民族認(rèn)同和國家認(rèn)同意識的制度安排；二是對回族人民的國家認(rèn)同感的歷史和現(xiàn)實的適應(yīng)。[20 ]有學(xué)者考察了從20世紀(jì)90年代開始的新時期中國的民族工作在西藏的實踐成效認(rèn)為，西藏的實踐發(fā)展體現(xiàn)出了民族區(qū)域自治的強大生命力，這一制度保證了西藏地區(qū)國家領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)民族地方自治的統(tǒng)一原則，確保了西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。[21 ]有學(xué)者從各族人民當(dāng)家做主權(quán)利的實現(xiàn)、少數(shù)民族語言文字及文化藝術(shù)的保護(hù)和發(fā)展、少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的尊重、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的發(fā)展、各族人民生活水平和生活質(zhì)量的提高等幾個方面探索了黨的民族區(qū)域自治政策在新疆的實施及其巨大成就。[22 ]有學(xué)者以民族區(qū)域自治的實踐為切入點研究了新中國的民族政策與廣西壯族自治區(qū)成為民族團(tuán)結(jié)的模范、維護(hù)統(tǒng)一的模范、維護(hù)穩(wěn)定的模范、中國民族關(guān)系“三個離不開”的模范。[23 ]有學(xué)者從民族政治學(xué)的研究視域中探討寧夏回族自治區(qū)民族區(qū)域自治的實踐實施過程，并以寧夏回族自治區(qū)為例，比較全面地考察了民族區(qū)域自治制度的歷史價值和時代意義，提出新時期民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和完善的問題。[24 ]

（三）關(guān)于民族區(qū)域自治州、自治縣的實踐研究

關(guān)于民族區(qū)域自治州與民族區(qū)域自治縣的實踐研究成果以自治州、自治縣為案例來討論民族區(qū)域自治實踐，進(jìn)一步深化了對民族區(qū)域自治制度的實踐研究。

有學(xué)者以黔東南苗族侗族自治州為例考察了改革開放以來在實踐中民族區(qū)域自治的發(fā)展歷程，包括自治地方的政策性地方法規(guī)對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的推動作用。[25 ]有學(xué)者考察了民族區(qū)域自治制度在延邊朝鮮族自治州的實施發(fā)展歷程，梳理、總結(jié)和歸納了民族區(qū)域自治制度的實踐經(jīng)驗和成效，分析了延邊朝鮮族地區(qū)的社會發(fā)展同延邊朝鮮族自治州的民族區(qū)域自治制度實施實踐的關(guān)聯(lián)，以及如何更好地發(fā)揮自治地方自治的功能和作用。[26 ]有學(xué)者以自治縣的民族區(qū)域自治實踐為案例進(jìn)行了民族區(qū)域自治制度的縣域?qū)嵺`研究，探討了在中國民族區(qū)域自治制度體系中民族區(qū)域自治縣這一層面的制度發(fā)展和演變過程。[27 ]有學(xué)者以峨山自治縣自治運行研究為例來構(gòu)建運用經(jīng)驗研究方法加強民族區(qū)域自治制度實踐研究的框架，分析了運用經(jīng)驗研究的方法促進(jìn)民族區(qū)域自治制度的實踐研究，增強民族區(qū)域自治制度實踐研究的實效性和必要性。[28 ]

四、中國民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)新發(fā)展

在新的歷史時期，中國的民族區(qū)域自治制度進(jìn)一步得到完善和發(fā)展，這項制度的功能和作用的發(fā)揮主要表現(xiàn)在處理多元一體格局中的進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展。近20年來，理論界和學(xué)術(shù)界在理論和實踐方面以民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)實挑戰(zhàn)、民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)新路徑研究以及邊疆邊境的民族區(qū)域自治地區(qū)的創(chuàng)新實踐研究等幾個方面探索了民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)新發(fā)展。

（一）關(guān)于民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

理論界和學(xué)術(shù)界對民族區(qū)域自治制度面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)作出了理論和實踐的探索。有學(xué)者研究了在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，以民族人口的聚居為基礎(chǔ)的民族區(qū)域自治制度面臨新的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，在人口分布的散居化程度不斷提高的形勢下，民族區(qū)域自治的自治權(quán)形式需要創(chuàng)新：一是要引導(dǎo)民族人口有序流動；二是要使自治形式適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要；三是要將城市中的民族區(qū)管理納入到法律條例中。[29 ]有學(xué)者認(rèn)為，隨著民族區(qū)域自治實踐的現(xiàn)實發(fā)展，對民族區(qū)域自治制度的理論研究和具體政策的實施應(yīng)關(guān)注民族區(qū)域自治本身的組織程序和結(jié)構(gòu)形式，而不是這項制度的“本質(zhì)”或者“性質(zhì)”方面的問題。因而在對這一制度的進(jìn)一步的研究中，應(yīng)將“政治”層面的研究和“行政”層面的研究協(xié)調(diào)起來，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)因素的基礎(chǔ)上，更多地考慮民族區(qū)域自治的社會因素，進(jìn)一步深化民族區(qū)域自治的實踐研究。[30 ]有學(xué)者考察了民族區(qū)域自治實踐中優(yōu)秀民族干部的引領(lǐng)機制，分析了當(dāng)前民族區(qū)域自治實踐中民族干部的培養(yǎng)、選拔和使用存在的認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步形成良好的優(yōu)秀民族干部推薦、選拔和任用機制，同時為優(yōu)秀民族干部治理才能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的環(huán)境。黨的民族干部不僅是與黨的領(lǐng)導(dǎo)始終保持一致，而且還要具備少數(shù)民族的特點，如語言文字，傳統(tǒng)文化等，能夠用少數(shù)民族熟悉接受的方式開展工作等方面的素質(zhì)。更重要的是在黨和國家與少數(shù)民族和民族自治地方之間尋找到一種平衡，協(xié)調(diào)好兩者之間的利益關(guān)系，維護(hù)國家的穩(wěn)定和民族的和諧。[31 ]有學(xué)者認(rèn)為，民族區(qū)域自治制度中自治權(quán)的重復(fù)立法、自我設(shè)權(quán)現(xiàn)象突出，應(yīng)進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治權(quán)的行使，提高自治機關(guān)自治意識、制定和完善自治條例、規(guī)范自治機關(guān)的行為。[32 ]

（二）關(guān)于民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)新路徑研究

新時期，在對民族區(qū)域自治制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善的創(chuàng)新研究中，理論界和學(xué)術(shù)界進(jìn)一步提出了對這一制度的創(chuàng)新路徑，包括民族區(qū)域自治的組織形式、法律制度以及自治實現(xiàn)形式的創(chuàng)新與發(fā)展 [33 ]。

有學(xué)者認(rèn)為，在中國一體與多元的制度基礎(chǔ)上創(chuàng)立的民族區(qū)域自治制度的政治整合功能尚未充分發(fā)揮，因此要從提升民族區(qū)域自治的制度化整合效能的角度來創(chuàng)新民族區(qū)域自治制度，以實現(xiàn)多民族國家的政治整合。[34 ]有學(xué)者認(rèn)為，在對民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)新研究中，除了要關(guān)注對多民族地區(qū)各個少數(shù)民族的政治平等權(quán)利的保障性，還要關(guān)注在整個國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中民族地區(qū)自治權(quán)力的優(yōu)化和完善，注重國家“有限授權(quán)”下自治權(quán)力的操作和實施，從而進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治制度的功能和作用，促進(jìn)民族區(qū)域自治制度健康發(fā)展。[35 ]有學(xué)者從中國邊疆治理的視域中研究民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和創(chuàng)新，認(rèn)為應(yīng)在民族區(qū)域自治制度的框架下開展中國的邊疆治理。因此，民族自治區(qū)的“自治權(quán)利”的實現(xiàn)不能簡化為“機關(guān)民族化”及“黨員民族化”， 畢竟?jié)h族與少數(shù)民族是相互依存的。邊疆治理需積極地、變通地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，縮小甚至消除差距，化邊區(qū)為內(nèi)地，邊疆才能長治久安。[36 ]有學(xué)者認(rèn)為，新時期民族區(qū)域自治制度面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)主要是在實踐中國家結(jié)構(gòu)形式中的中央權(quán)力與自治地方的自治權(quán)力存在著配置不合理的方面，在行使自治權(quán)力的過程中，容易導(dǎo)致部分自治權(quán)被虛置。在進(jìn)一步發(fā)展和完善民族區(qū)域自治的進(jìn)程中，應(yīng)在現(xiàn)行憲政體制下進(jìn)一步思考如何科學(xué)、合理地配置中央權(quán)力與自治權(quán)力，同時在實踐中規(guī)范行使自治權(quán)力，以使民族區(qū)域自治制度更好地發(fā)揮出維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，以及促進(jìn)自治地方經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展的作用。[37 ]

（三）關(guān)于邊疆邊境民族區(qū)域自治地區(qū)的創(chuàng)新研究

自古以來，邊疆地區(qū)和邊疆地區(qū)就是中國民族多樣性分布的典型地區(qū)，邊疆邊境地區(qū)的民族問題和民族關(guān)系是極為重要的工作。在歷史發(fā)展中，由于各種原因而形成了邊疆邊境少數(shù)民族和民族地區(qū)與內(nèi)地和發(fā)達(dá)地區(qū)之間的社會發(fā)展差距，中央政權(quán)與邊疆邊境少數(shù)民族政治關(guān)系存在著發(fā)展的不平等、不平衡和不協(xié)調(diào)。新中國成立以來，民族區(qū)域自治制度的實施把握住了邊疆邊境各少數(shù)民族、少數(shù)民族地區(qū)的實際，才把具有憲法意義上各民族平等的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿哟龠M(jìn)各民族地區(qū)跨越式發(fā)展，實現(xiàn)事實上的當(dāng)家做主。理論界和學(xué)術(shù)界在近20年的研究中也關(guān)注到了邊疆邊境民族區(qū)域自治地區(qū)的理論和實踐，探討了民族區(qū)域自治的創(chuàng)新發(fā)展。

20世紀(jì)50年代中期的民族識別與民族調(diào)查，較為詳細(xì)地記錄了中越邊境地區(qū)民族區(qū)域自治州、自治縣成立的具體過程。但在隨后的幾十年里，一直鮮有涉及。近年來有學(xué)者認(rèn)為中越兩國的邊境政策在系統(tǒng)性、針對性和適應(yīng)性等方面有所不同，在促進(jìn)中國邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的同時，也導(dǎo)致中方部分邊民不滿情緒和跨境犯罪等現(xiàn)象的出現(xiàn)。[38 ]有學(xué)者通過對中越兩國憲法文本的比較研究和法條分析，總結(jié)出它們在少數(shù)民族權(quán)益的憲法保障方面所積累的經(jīng)驗和知識。[39 ]有學(xué)者通過對云南普洱市江城等少數(shù)民族自治縣基層實踐的調(diào)查，對民族區(qū)域自治如何處理國家與自治地方之間的角色和功能，及如何建設(shè)一支少數(shù)民族人才隊伍等方面進(jìn)行了分析研究，并提出了建議。[40 ]188-120

還有關(guān)于中國邊疆邊境的民族區(qū)域自治地區(qū)的專門性研究，如對中越邊境地區(qū)的研究。由于中越邊境地區(qū)為多個少數(shù)民族及跨國民族聚居區(qū)，又處在中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)的交匯點，因而這方面的研究主要集中在民族文化及社會發(fā)展兩個層次。民族文化研究主要是借助民族志方法，從文化的物質(zhì)、組織、精神（信仰）三個部分對某一民族或幾個民族進(jìn)行整體描述，這方面的成果積累較為深厚，不一一舉出。社會發(fā)展主要是探討中越邊境地區(qū)如何主動服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)區(qū)域合作與共贏發(fā)展。如有學(xué)者對邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)進(jìn)行了研究。[41 ]但總體來看，以民族區(qū)域自治地區(qū)為整體對象的研究成果很少，區(qū)域研究尚未形成。

五、“一帶一路”背景下中國民族區(qū)域自治制度的新發(fā)展

民族區(qū)域自治制度作為中國共產(chǎn)黨人在對待民族問題和處理民族關(guān)系上的國家治理理念，是馬克思主義民族平等、民族繁榮、共同進(jìn)步的政治價值追求中國化的具體實踐。從政治價值追求上，它充分體現(xiàn)了馬克思主義在對待民族問題和處理民族關(guān)系上，以消滅民族壓迫民族剝削，實現(xiàn)民族獨立和民族平等的政治權(quán)利，最終實現(xiàn)民族共同團(tuán)結(jié)奮斗共同繁榮發(fā)展為價值目標(biāo)。民族區(qū)域自治制度以中國各民族存在的“大雜居、小聚居”的分布狀況及歷史上各民族之間存在的相互尊重、相互交織、相互影響等現(xiàn)實關(guān)系為基本依據(jù)，并根據(jù)自然歷史和社會等多種因素所造成的中國各民族之間社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實狀況，特別是少數(shù)民族和民族地區(qū)存在著與內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)之間的發(fā)展差距，以加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為目的要求；從中國民族問題的復(fù)雜性和長期性，加強各民族之間的聯(lián)系和交往，促進(jìn)各民族的團(tuán)結(jié)和諧、國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定等社會現(xiàn)實目標(biāo)出發(fā)，形成處理國家與少數(shù)民族地區(qū)權(quán)力與利益分配的一種基本政治制度。在民族區(qū)域自治制度的理論和實踐的發(fā)展過程中，實現(xiàn)民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國家堅持實現(xiàn)各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則。

民族區(qū)域自治制度在歷史和現(xiàn)實發(fā)展中的進(jìn)一步完善，彰顯了國家政治整合能力和邊疆治理能力的提升。國家、民族的向心力、凝聚力取決于內(nèi)在的整合力量，而一個國家、一個民族要屹立于世界民族之林，必須要有強大的向心力和持久的凝聚力。要保持這種凝聚力、向心力必須經(jīng)過一個整合的過程，這種整合包括政治整合、經(jīng)濟(jì)整合和文化整合。新中國的建立使 56個民族通過政治整合，首次在完全平等地位上實現(xiàn)了大聯(lián)合、大團(tuán)結(jié)；改革開放使 56個民族通過經(jīng)濟(jì)整合，正在實施共同富?；A(chǔ)上的全面小康社會的建設(shè)；全球一體化浪潮的挑戰(zhàn)，使 56個民族將在先進(jìn)文化的思想引領(lǐng)下，通過文化整合實現(xiàn)民族復(fù)興。這種歷史的邏輯過程中始終貫穿著一條主線，即黨的民族區(qū)域自治制度發(fā)揮著巨大的作用，它是維系整個民族地區(qū)與中華民族緊密聯(lián)系的紐帶，是中央賦予民族地區(qū)享有政治、經(jīng)濟(jì)、文化等利益的平衡鏈和平衡結(jié)。正因為如此，我們黨從民主革命時期開始就重視民族區(qū)域自治問題，并使馬列主義經(jīng)典作家關(guān)于民族區(qū)域自治理論中國化，完成了中國國內(nèi)的民族區(qū)域自治理論的飛躍，它從黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)人起一直實踐創(chuàng)新并貫徹執(zhí)行到了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體。

以民族區(qū)域自治為典型代表的中國的民族政策理念突出了尊重差異、縮小差距的基本指向，貫徹落實黨的民族政策，是加快邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本保障，也是使我國民族政策的先進(jìn)理念在“一帶一路”建設(shè)中對外延伸的基礎(chǔ)。新時期，中國積極實施“一帶一路”的國家戰(zhàn)略，我們堅持和完善中國的民族區(qū)域自治制度，就是在中國多元一體的格局中，鞏固邊疆民族關(guān)系和邊疆安全，推動穩(wěn)固、統(tǒng)一、不可分割的中華民族共同體向前發(fā)展，繼續(xù)創(chuàng)造更加輝煌的中華文明。因此，如何進(jìn)一步發(fā)掘民族區(qū)域自治的制度功能，從少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際出發(fā)，充分利用國家賦予的權(quán)力，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展，不斷縮小與內(nèi)地和發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，同步實現(xiàn)建設(shè)全面小康社會的目標(biāo)，就成為民族區(qū)域自治制度研究中的重要課題。在“一帶一路”國家戰(zhàn)略的背景下，民族區(qū)域自治制度在邊疆發(fā)展中面臨新的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)來自民族自治地方的國際背景、國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、民族自治地方社會結(jié)構(gòu)的變化等諸多因素。堅持民族區(qū)域自治制度，要根據(jù)中國民族問題和民族關(guān)系發(fā)展出現(xiàn)的新情況新特點，不斷進(jìn)行民族區(qū)域自治制度的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，強化民族區(qū)域自治的方針、政策，依據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)，提出完善民族區(qū)域自治制度的意見和建議。具體包括以下幾個方面：

第一，堅持民族區(qū)域自治制度的理論研究。在民族區(qū)域自治理論的研究中，應(yīng)以民族區(qū)域自治的實踐為基本的視角。民族區(qū)域自治實踐的進(jìn)程，是民族區(qū)域自治理論的研究和不斷創(chuàng)新的深厚土壤，只有不斷研究總結(jié)民族區(qū)域自治實踐中出現(xiàn)的問題，提出解決問題的思路和對策，堅持把民族區(qū)域自治中的經(jīng)驗系統(tǒng)化、理論化，才能推動民族區(qū)域自治理論的不斷創(chuàng)新。而且，只有民族區(qū)域自治理論不斷創(chuàng)新和發(fā)展，才能為民族區(qū)域自治實踐的發(fā)展提供基本的指導(dǎo)。

第二，堅持民族區(qū)域自治制度的政治目標(biāo)和政治價值原則。民族區(qū)域自治制度是中國穩(wěn)固的民族關(guān)系的制度保障，民族區(qū)域自治制度作為國家一項基本政治制度，從國家層面上明確了少數(shù)民族和民族地區(qū)的政治權(quán)利，從而在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)上構(gòu)建起國家與少數(shù)民族和民族地區(qū)的權(quán)力規(guī)范。這不僅為少數(shù)民族和民族地區(qū)運用黨和國家賦予的自治權(quán)力，制定適合自身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際的發(fā)展路線，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、跨越式發(fā)展提供了法律保障，也充分顯示了黨和國家解決民族問題、處理民族關(guān)系理論的成熟，是中國特色社會主義民族理論與政策發(fā)展歷史進(jìn)程中的重要階段。新時期，我們要繼續(xù)研究如何更好地發(fā)揮民族區(qū)域自治的功效，促進(jìn)民族區(qū)域自治制度發(fā)展和完善。

第三，堅持在民族區(qū)域自治制度的實踐機制上創(chuàng)新。目前，理論界對民族區(qū)域自治制度的偉大意義、歷史發(fā)展成就的描述比較多，對民族區(qū)域自治實踐機制中的問題和困難，深入分析的不多，特別是依據(jù)民族區(qū)域自治法系統(tǒng)性地逐條分析，把民族區(qū)域自治法的自治權(quán)與邊疆民族區(qū)域自治地方結(jié)合起來分析的研究成果也不多。在“一帶一路”國家戰(zhàn)略背景下，應(yīng)進(jìn)一步從少數(shù)民族和民族地區(qū)的落后狀態(tài)出發(fā)，從推動少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要出發(fā)，完善民族區(qū)域自治制度的法律體系。以民族區(qū)域自治法作為調(diào)整中央與地方之間、地方與各民族之間、各民族之間利益矛盾和沖突的規(guī)范，為實現(xiàn)民族自治地方的和諧與穩(wěn)定，為民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供安定團(tuán)結(jié)的政治局面，創(chuàng)造良好的環(huán)境，發(fā)揮出民族區(qū)域自治制度在協(xié)調(diào)民族利益矛盾、處理民族關(guān)系、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的積極作用。

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Abstract：In viewing of the studies on the regional minority autonomous system within the domestic theoretical and academic circle in the recent two decades， this paper holds that the regional ethnic autonomous system in China provides institutional guarantee to the unity and struggle as a team and the common prosperity and development of the Chinese nation. The system with great theoretical innovation and glorious performance should unswervingly be adhered to and implemented. At the same time， under the great national strategy of “the Belt and Road” in the new period， theoretical exploration， performance studies and innovation and development of the system of regional minority autonomy ought to be adhered to so as to approach its functions played in the pattern of diversity in unity and to promote the abilities of political integration and frontier governance of our country.

Key words：regional minority autonomy； two decades； the Belt and Road； minority cadre

﹝責(zé)任編輯：黃仲盈﹞