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    公用事業(yè)市場化的實現(xiàn)路徑:公私合作(PPP)

    2016-11-04 09:49:41崔小峰虞青松
    創(chuàng)造 2016年1期
    關(guān)鍵詞:公營用物公用事業(yè)

    文/崔小峰 虞青松

    公用事業(yè)市場化的實現(xiàn)路徑:公私合作(PPP)

    文/崔小峰 虞青松

    公私合作是市場化下保障公用事業(yè)國有化的制度基石,公用事業(yè)市場化并非私有化。

    公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。黨的十八屆三中全會提出“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)……并推進公共資源配置市場化”。國有資本繼續(xù)控股自然壟斷行業(yè),這意味著公用事業(yè)的權(quán)屬在我國仍將保持國有化,那么在國有化背景下如何實現(xiàn)公用事業(yè)的市場化?對此我國存在很大爭議,有人甚至提出公用事業(yè)市場化就是私有化的進程這一錯誤論斷。事實上,公私合作是市場化下保障公用事業(yè)國有化的制度基石,公用事業(yè)市場化并非私有化。

    一、公用事業(yè)市場化的現(xiàn)狀及困境

    (一)我國公用事業(yè)市場化的現(xiàn)狀公用事業(yè)市場化的標志之一是私營組織參與公用事業(yè)投資的數(shù)量。從1990年到2011年,世界銀行選取了四個主要部門(交通、電信、能源、供水和污水處理)對我國私營組織參與公用事業(yè)的統(tǒng)計,共有項目1018項。該數(shù)據(jù)統(tǒng)計不包括國有企業(yè)??梢钥闯?,私營組織從投資總量上以及參與熱點逐次為交通、能源、水務(wù)、電信。能源領(lǐng)域的私營組織采用比較活躍,電信領(lǐng)域參與比較少。交通領(lǐng)域的私營組織參與主要集中在上世紀90年代,總體呈趨減狀態(tài),但在2008年時私營部門投資總量到峰值。水務(wù)部門的私營組織采用從2000年開始呈上升趨勢,但到2008年后銳減。電信業(yè)的私營部門參與非常少,總計才4個項目,主要在2000年到2002年,此后私營部門再無介入。

    從總體上看,私營部門參與在1998年和2008年出現(xiàn)兩個峰期,黃金時期為1995年到2004年。從工程項目上看呈上升趨勢。但是從資金總量上看,呈下降趨勢。就是說,私營部門參與在我國處于趨減狀態(tài)。這意味著我國公用事業(yè)市場化呈趨減勢態(tài)。

    (二)產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致公用事業(yè)市場化困境的成因

    導(dǎo)致私營組織參與趨減的原因是多方面的,其中所有權(quán)的制度架構(gòu)是主要障礙。在公用事業(yè)公有制下,我國采用了“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離理論”,目的是在國家公有制下實現(xiàn)國有資產(chǎn)的市場化經(jīng)營。該理論也被適用于公用事業(yè)領(lǐng)域,政府意圖以組織國有化保障公用事業(yè)公有制,在公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)е铝藘煞矫娴谋锥?,?dǎo)致我國公用事業(yè)市場化的困境。

    1、可以明晰產(chǎn)權(quán)的公用事業(yè)資產(chǎn)被禁止轉(zhuǎn)移

    公用事業(yè)的資產(chǎn)可以明晰產(chǎn)權(quán),可以以資產(chǎn)為基礎(chǔ)核算經(jīng)營成本。該類資產(chǎn)所有權(quán)可以階段性轉(zhuǎn)移,期滿歸還國家,不會改變公用事業(yè)公有制的屬性。但在實踐中,我國政府為不改變公用事業(yè)公有制,對公用事業(yè)實施“一刀切”,所有的公用事業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)由國家所有,企業(yè)只擁有經(jīng)營權(quán)。

    2、無法明晰產(chǎn)權(quán)的公共用物被賦予經(jīng)營權(quán)

    公用事業(yè)中的公共用物產(chǎn)權(quán)歸屬無法明晰,只能籠統(tǒng)地歸屬于國家所有,比如公路、街道、橋梁等。公共用物無法以資產(chǎn)為基礎(chǔ)核算經(jīng)營成本。這意味著投資公共用物無法通過投資形成的資產(chǎn)來獲取收益,只能通過單純的收費活動收回投資成本,而非通過對資產(chǎn)的經(jīng)營活動來收回成本并獲取收益。因此,公共用物通常由政府通過稅收或規(guī)費征收獲取建設(shè)資金,例如城市道路的建設(shè)。但對于可以劃段或劃定范圍收費的公共用物,其收費也以收回建設(shè)成本為限,成本收回即進入免費使用領(lǐng)域。公共用物不存在永續(xù)收費經(jīng)營的情形,不存在經(jīng)營權(quán),為此公共用物不適用特許經(jīng)營制度。但目前,我國所有的公用事業(yè)都被不加區(qū)分地用于經(jīng)營,所有公用事業(yè)的民營化都采用特許經(jīng)營制度。這給公共用物的市場化形成制度性錯位。制度性錯位給政府自身造成政策執(zhí)行上的障礙,同時使私人投資權(quán)益無從保障。 產(chǎn)生上述矛盾的根源在于我國對國有化與私有化、民營化與市場化之間的關(guān)系在認識上存在偏差,最終導(dǎo)致政府與市場之間界限的混淆。

    公用事業(yè)市場化并非公用事業(yè)私有化(圖/CFP)

    二、我國公用事業(yè)市場化的發(fā)展階段

    我國公用事業(yè)也大體經(jīng)歷國外的進程,從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟下的組織形態(tài)轉(zhuǎn)換,我國公用事業(yè)也正從國家壟斷轉(zhuǎn)向公私合作。

    (一)計劃經(jīng)濟的國家壟斷

    我國公有制的適用不區(qū)分自然壟斷與競爭性行業(yè),在計劃經(jīng)濟時代沒有把公用事業(yè)從非公用事業(yè)中區(qū)別出來。我國在計劃經(jīng)濟時代參照前蘇聯(lián)體系,幾乎把所有的企業(yè)生產(chǎn)都被列入“公用事業(yè)”范疇,由國家統(tǒng)一生產(chǎn)和提供。在這樣的背景下,所有的民營企業(yè)都被改造為國營工廠。國營工廠不作為損益計算及盈余分配,屬于典型的公營組織。因此,在計劃經(jīng)濟下,所有的生產(chǎn)和服務(wù)都由公營組織提供。

    依據(jù)利用方式不同,我國將以公法利用方式的公營組織稱為“事業(yè)單位”,類似于臺灣的“公營造物”;以私法利用方式完成的公營組織為“國營工廠”,類于德國的“行政私法”范疇。我國受“高權(quán)行政”理論的影響,公用事業(yè)領(lǐng)域的私法利用方式被“公法化”。政府的計劃決定一切,導(dǎo)致行政私法被極端化,把本屬于私法利用方式公法化。因此,政府幾乎承擔了全部的社會需求供給,政府不再區(qū)分公法職能和私法職能,且兩者是一體化的。這表現(xiàn)為在極端狀態(tài)下實行的政府定額分配制,屬于純粹化的公權(quán)力。

    在計劃經(jīng)濟下,公有制內(nèi)含的國家私權(quán)力被壓制。與私人資本一樣,國家資本也不能市場化運作,被要求遵循公法規(guī)則,在國家計劃下組織生產(chǎn)。私權(quán)力被公法化后,政府選擇單一的公權(quán)力形式來滿足社會需求。公用事業(yè)及一般商品的生產(chǎn)由不以營利為目的公營組織(國營工廠)來提供,完全取消市場。政府利用事業(yè)單位、國營工廠等公營組織作為工具,把國家公有制下本應(yīng)有的私權(quán)力作為“公權(quán)力”行使。這是政府干預(yù)過度的極端產(chǎn)物。這種不加區(qū)分推行公有制的方式,帶來嚴重的弊端。“當集體化擴大之后,‘經(jīng)濟’變得更糟而不是具有更高的‘生產(chǎn)率’。當集體控制的界限退縮而對有價值的資產(chǎn)的私有權(quán)擴大的時候,我們才能期望整個經(jīng)濟的生產(chǎn)效率會提高”。單一公權(quán)力下的計劃經(jīng)濟的歷史證明,在公用事業(yè)之外的經(jīng)濟領(lǐng)域推行公有制是錯誤的。

    (二)市場經(jīng)濟下的公私合作

    我國的計劃經(jīng)濟是以公權(quán)力方式改造市場,產(chǎn)生中國式的“政府管制失靈”,因而市場經(jīng)濟成為必然的選擇。在市場規(guī)則下,國家私權(quán)力的行使方式遵循私法自治原則。王澤鑒先生認為,公有財產(chǎn)權(quán)依物權(quán)法享有私法上的自由,使公有財產(chǎn)(尤其是土地)經(jīng)由私法進入市場。因此,市場并非是私有財產(chǎn)的專有交易場所,基于公有財產(chǎn)形成的國家資本完全可以在市場進行交易。

    從行政法角度看,我國的市場化改革實際上是擺脫私權(quán)力被“公權(quán)力化”的過程。解除政府管制包括組織管制和權(quán)力管制的過程,即把被公法化的組織和權(quán)力重新私法化的過程。

    從主體角度看,該過程表現(xiàn)為政府把公營組織改造為公司形態(tài)下的私營組織即“股份制”改造,其核心措施是:使國營工廠擺脫公營組織的身份,成為市場經(jīng)濟下的私營組織即“國有企業(yè)”。我國政府引入公司股份制,創(chuàng)造性地設(shè)置國資委代表國家行使股東權(quán)利,即把公有制下國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國家股東權(quán)利。把國有資產(chǎn)以股東投資的方式,透過公司進入市場,適用私法自治原則。通過改制,國有企業(yè)完成角色轉(zhuǎn)化,從政府控制下的公營組織轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟下的私營組織。同時政府把效益差的國營企業(yè)予以關(guān)、停、并、轉(zhuǎn),部分進行私有化,培育民間市場。政府從計劃經(jīng)濟時代的經(jīng)濟主體角色,轉(zhuǎn)化為由國家資本與民間資本構(gòu)成的市場的監(jiān)管者。

    在市場化下,公用事業(yè)重新回歸由公司化的私營組織承擔。公私合作系通過不轉(zhuǎn)移或階段性轉(zhuǎn)移公用事業(yè)所有權(quán)的方式,來維持公用事業(yè)公有制,保障了公用事業(yè)的國有化,因此公私合作完全符合我國十八屆三中全會的精神。

    三、我國公用事業(yè)市場化的制度基石

    (一)以公私合作保障公用事業(yè)國有化

    在國家公有制下,提供公用事業(yè)成為我國政府的行政任務(wù)。我國的公有制理論源自卡爾·馬克思的相關(guān)理論,德國行政法對于公用事業(yè)公有制的制度建構(gòu)與卡爾·馬克思關(guān)于公有制的理論有直接的關(guān)聯(lián)。德國行政法關(guān)于行政任務(wù)市場化為我國提供了路徑參考。我國臺灣地區(qū)行政法是德國行政法的縮影,以臺灣地區(qū)的行政任務(wù)市場化理論為例說明。

    從公用事業(yè)公有制制度建構(gòu)的歷史發(fā)展來看,主要經(jīng)歷兩個階段:政府壟斷和市場化。這兩個階段外在表現(xiàn)為公用事業(yè)承擔主體的不同。

    在政府壟斷下,從承擔主體看,公用事業(yè)由公營組織承擔。這里的公營組織在臺灣地區(qū)被稱為“公營造物”?!肮珷I造物”一般通過公權(quán)力來完成行政任務(wù)。有時“公營造物”也會有以私法方式完成公用事業(yè),此時被稱為“公有事業(yè)”。公有事業(yè)系各級政府為達成事業(yè)目的而設(shè)置,不作為損益計算及盈余分配的事業(yè)組成,這與以營利為目的的私營組織有本質(zhì)的區(qū)別。從利用方式看,政府可以選擇公法,利用方式與私法利用方式。當政府選擇私法方式完成行政任務(wù)時,公營組織被賦予收取“價金”的權(quán)利,此即德國行政法所稱的“行政私法”。當政府選擇公法方式時,公營組織被賦予征收“使用規(guī)費”的權(quán)力,本文為表述簡化,稱之為“行政公法”。規(guī)費征收應(yīng)當遵循“成本原則”和“效益原則”?!俺杀驹瓌t”是指依公用事業(yè)的建設(shè)成本,由利用人依比例分攤?!靶б嬖瓌t”依利用人因利用公用事業(yè)所生之經(jīng)濟效益或利益之程度收取規(guī)費。

    在市場化下,私營組織取代公營組織提供公用事業(yè),實現(xiàn)公用事業(yè)的市場化運作。行政任務(wù)市場化分為三種:形式之市場化(組織市場化)是指政府組建國有化私營組織承擔行政任務(wù),通常是把公營組織改制為公司化的私營組織來實現(xiàn);功能之市場化,是政府把行政任務(wù)交由非國有化私營組織承擔;實質(zhì)市場化則是把行政任務(wù)轉(zhuǎn)移給私人部門,國家放棄該行政任務(wù)。依薩瓦斯理論,公用事業(yè)市場化包括私有化和公私合作。實質(zhì)市場化的本質(zhì)就是私有化,功能市場化就是公私合作。組織市場化為公私合作創(chuàng)設(shè)了新的私法主體,本文將組織市場化歸入公私合作領(lǐng)域。

    (二)國家公有制下“公私合作”的形式

    在我國內(nèi)地,受國家公有制的限制,公用事業(yè)市場化一般不采用私有化的方式。我國的公用事業(yè)市場化,除有類似于臺灣地區(qū)的“組織市場化”外,主要是“公私合作”。我國的“公私合作”可以從兩個層面理解: 一是政府與國有企業(yè)間的合作。我國大量的公用事業(yè)靠這種方式完成,市場經(jīng)濟就是以此為基礎(chǔ)建立。這在經(jīng)濟學(xué)、行政管理學(xué)上稱為“政企分開”、“股份制改革”等。二是政府與民間企業(yè)的合作,把公用事業(yè)交由民間企業(yè)完成。我國內(nèi)地把該領(lǐng)域稱之為“市場化”,而民間入股國有企業(yè)也被稱為“市場化”??芍?,在國家公有制背景下,我國的“公私合作”是市場化下政府與私營組織之間為保障公用事業(yè)公有制而采取的制度安排。因此,公用事業(yè)市場化并非公用事業(yè)私有化。

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