服務(wù)型政府建設(shè)下政府職能的轉(zhuǎn)變研究

周宇穎

摘 要：服務(wù)型政府于2004年由溫家寶總理在中央黨校的主體研究班結(jié)業(yè)式上正式提出。從此我國開始了對(duì)服務(wù)型政府的建設(shè)。本文著重研究在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，我國政府職能的轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀和不足之處，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府 政府職能 轉(zhuǎn)變

一、理論基礎(chǔ)

科恩認(rèn)為，民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中，社會(huì)成員大體上能直接或間接的參與或可以參與影響全體成員的決策。該說法彰顯了服務(wù)型政府的本質(zhì)，即民主。我國學(xué)者對(duì)于服務(wù)型政府以及相應(yīng)的政府職能轉(zhuǎn)變也有所研究。

（一）服務(wù)型政府的定義

施雪華①（2010）認(rèn)為，服務(wù)型政府的定義在于政府的職能體系發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了全局性的改組，價(jià)值導(dǎo)向進(jìn)行了根本性的調(diào)整。劉熙瑞②（2004）、段龍飛（2004）在文中提到，服務(wù)型政府是指一種在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。

由此可見，服務(wù)型政府是一種體制的大變革，是我國發(fā)揚(yáng)民主，抑制官本位舊思想的一種變化。在服務(wù)型政府發(fā)展的背景下，政府職能也會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

（二）服務(wù)型政府的內(nèi)涵

彭向剛③（2004）、王郅強(qiáng)（2004）在文中認(rèn)為，服務(wù)型政府的內(nèi)涵在于：服務(wù)范圍不再是無所不包，服務(wù)手段不再是單一管制，服務(wù)主體不再是唯一的政府，服務(wù)重心不再是權(quán)力本位，服務(wù)評(píng)估不再是層級(jí)考核，服務(wù)文化不再是管制文化。唐鐵漢④（2004）在文中強(qiáng)調(diào)，服務(wù)型政府的內(nèi)涵是，建立完善的公共服務(wù)機(jī)制，是提高政府公信力和工作效率，使得社會(huì)良性發(fā)展的一種手段。重點(diǎn)在于政府更加強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)職能的指導(dǎo)思想和基本原則，要求政府加大對(duì)公共服務(wù)的投入，另外，需要政府在職能方面做出相應(yīng)的調(diào)整。

由學(xué)者的理論可以得出，服務(wù)型政府的內(nèi)涵在于為公共服務(wù)，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段之一，在于對(duì)自身職能和運(yùn)作方式進(jìn)行調(diào)整。

1.政府職能的變化

在發(fā)展服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上，我國一個(gè)顯著的變化是政府職能進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。無論是權(quán)力清單、責(zé)任清單的實(shí)施還是政府信息公開，抑或是大部制改革，均為適應(yīng)服務(wù)型政府而做出的改變。

宋宇文⑤（2016）、劉洪旺（2016）認(rèn)為，政府職能轉(zhuǎn)變是國家治理現(xiàn)代化的一種重要手段。他們認(rèn)為十八屆三中全會(huì)中關(guān)于“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，提出 “凡是能由市場形成價(jià)格的都交給市場”等指導(dǎo)方針是推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的重要支持。政府職能轉(zhuǎn)變本質(zhì)上是政府規(guī)模最優(yōu)的找尋過程，是政府與市場、社會(huì)關(guān)系的重塑過程，也是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自治能力的培育過程。竺乾威⑥（2015）認(rèn)為，政府職能的調(diào)整是進(jìn)一步推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的重要手段，也是建立有限政府、責(zé)任政府、法治政府和透明政府的重要途徑。

由此可見政府職能的調(diào)整對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)民主建設(shè)，推進(jìn)服務(wù)型政府的發(fā)展有重要意義。

二、服務(wù)型政府背景下政府職能的轉(zhuǎn)變

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場比以往更加要求發(fā)揮自身作用。隨著公民意識(shí)增強(qiáng)，公眾也更加要求參與到政策制定和政府監(jiān)督當(dāng)中來。在此背景下，服務(wù)型政府應(yīng)運(yùn)而生，成為體制改革的一大重點(diǎn)。在此背景下，我國政府職能也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。

1.政治職能

目前我國在政治職能方面的改革主要包括：

（1）去行政化改革。去行政化，簡單來說就是淡化行業(yè)、職業(yè)或某項(xiàng)工作的行政色彩，盡可能地突破行政的束縛，突出行業(yè)、職業(yè)的主導(dǎo)地位。去行政化的核心在于逐漸脫離“官本位”、“權(quán)本位”的思想，明確為人民服務(wù)的思想。目前我國逐漸在政府部門實(shí)行去行政化的思想宣傳，“民本位”的思想日益深入人心。

（2）明確職能邊界。十八屆三中全會(huì)后，我國大力實(shí)施權(quán)力清單制度，目的在于明確權(quán)力范圍，清權(quán)厘權(quán)，進(jìn)一步完善職能邊界，做到“法無授權(quán)不可為”。明確職能邊界的作用不但在于政府要適當(dāng)放權(quán)，同時(shí)還在于提高政府信息透明度，讓權(quán)力被關(guān)在籠子中運(yùn)行，進(jìn)而減少貪污腐敗現(xiàn)象，從而提高行政效率，真正做到為公眾服務(wù)，建立服務(wù)型政府。

2.經(jīng)濟(jì)職能

隨著社會(huì)發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)在我國逐漸占據(jù)重要地位，市場經(jīng)濟(jì)要求更多的自由，要求發(fā)揮市場本身的優(yōu)勢對(duì)資源進(jìn)行合理分配，要求企業(yè)有較多自由安排自身的發(fā)展。在此背景下，我國適時(shí)的進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)職能的調(diào)整。

在經(jīng)濟(jì)職能方面，政府部門清理自身權(quán)限，將部分權(quán)力下放市場，積極發(fā)揮市場自身作用。傳統(tǒng)的政府職能中對(duì)于市場保持著相當(dāng)高的干預(yù)，權(quán)力的深度滲透不但導(dǎo)致市場無法進(jìn)行資源配置，而且還導(dǎo)致了權(quán)力尋租嚴(yán)重，政府公信力下降，貪污腐化成風(fēng)。目前我國政府逐漸退居引導(dǎo)市場的地位，由市場實(shí)現(xiàn)資源配置，由公眾監(jiān)管市場。經(jīng)濟(jì)職能調(diào)整為市場的掌舵者，引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)市場秩序，彌補(bǔ)市場失靈，發(fā)揮市場作用的地位。這些對(duì)我國市場經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，建立服務(wù)型政府有重要意義。

3 社會(huì)職能

在建立服務(wù)型政府的背景下，我國政府社會(huì)職能也進(jìn)行了相應(yīng)的改變。在新背景下，政府加強(qiáng)了與企業(yè)和非政府組織的合作，充分引導(dǎo)企業(yè)和非政府組織發(fā)揮作用，并將部分公共服務(wù)交由非政府組織執(zhí)行。我國政府的社會(huì)職能以健全社會(huì)自治制度，維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定為重點(diǎn)。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)公民的參與度，因此，我國大力鼓勵(lì)和引導(dǎo)民眾參與到政策制定和政府監(jiān)督中來。除此之外，我國政府進(jìn)一步健全和完善法律法規(guī)以及各項(xiàng)政策，關(guān)注民生，解決民生問題，建立服務(wù)于大眾的社會(huì)服務(wù)體系。市長信箱，聽證會(huì)等均為鼓勵(lì)公民參與政策制定和政府監(jiān)督的措施。

三、政府職能轉(zhuǎn)變的不足之處

自政府職能轉(zhuǎn)變以來，我國政府已取得了一定成績，在積極建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，提高工作效率，加強(qiáng)與企業(yè)、非政府組織的合作，加強(qiáng)市場自身調(diào)節(jié)能力等方面都取得了一定成就。不過，就目前而言，政府職能轉(zhuǎn)移仍有不完善之處。

（一）權(quán)責(zé)邊界仍不明朗。雖然“法無禁止皆可為，法無授權(quán)不可為”的思想日益深入人心，我國也于2004年起逐步建立并落實(shí)了權(quán)力清單制度，以此作為各部門清權(quán)厘權(quán)的重要要求，但是仍存在各部門避重就輕，對(duì)于有益權(quán)力把持不放，無益責(zé)任任意推脫的現(xiàn)象存在。就教育廳而言，不同省、自治區(qū)、直轄市所公布的權(quán)力清單內(nèi)容均有不同之處，權(quán)力清單所依據(jù)的法律法規(guī)也不盡相同。目前，政府部門公務(wù)人員仍保留官本位和權(quán)本位的思想，存在工作拖沓推脫，態(tài)度惡劣，手續(xù)繁瑣，工作效率較低的現(xiàn)象。由此可見，我國在進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，提升工作效率，切實(shí)建立一個(gè)完善的服務(wù)型政府方面仍有較大的上升空間。

（二）對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)的深度干預(yù)導(dǎo)致尋租空間擴(kuò)大。傳統(tǒng)的政府職能中，政府對(duì)于權(quán)力和市場的把控處于嚴(yán)謹(jǐn)狀態(tài)，權(quán)力運(yùn)行的不透明和Udine權(quán)力缺乏制約只是官商勾結(jié)，以權(quán)謀私和貪污腐敗的現(xiàn)象難以得到遏制。權(quán)力清單制度建立的導(dǎo)火索“李友燦事件”即為權(quán)力尋租的一個(gè)顯著體現(xiàn)。目前，我國政府進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，逐漸放寬對(duì)市場的把控，努力還原市場自身的調(diào)節(jié)作用和資源配置能力，但是，政府對(duì)于GDP的長期追求和對(duì)于法制的重視缺失導(dǎo)致我國在約束權(quán)力，減少權(quán)錢交易，控制尋租空間方面仍有較長的路。

（三）社會(huì)服務(wù)體系不夠完善。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)公平和民生問題越來越成為關(guān)注的重點(diǎn)。就目前而言，我國政府仍有不足之處。政府權(quán)力滲透在市場的方方面面，由于貪污腐敗等問題，政府公信力亟需提升。除此之外，就業(yè)、養(yǎng)老、住房、食品安全、藥物安全、環(huán)境保護(hù)等問題也成為迫在眉睫的問題。目前，我國政府加強(qiáng)與企業(yè)和非政府組織的合作，積極調(diào)動(dòng)它們的力量參與到社會(huì)管理中，并且構(gòu)建起社會(huì)服務(wù)體系和社會(huì)保障體系，不過從實(shí)際情況來看，仍需進(jìn)一步完善。我國建立社會(huì)自治制度，鼓勵(lì)公眾參與到社會(huì)生活甚至政治生活當(dāng)中去，并為此由各地區(qū)各部門出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)措施?？梢哉f這些改變均推動(dòng)社會(huì)向利好方向發(fā)展，不過從現(xiàn)狀來看，仍需要革除根深蒂固的官本位思想，進(jìn)一步貫徹落實(shí)服務(wù)型政府的思想，將有利措施真正落實(shí)下去。除此之外，為適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)和政治生活的發(fā)展，我國不斷完善法制體系，不過就目前而言，法制體系仍需健全，以保障我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的發(fā)展。

四、政府職能轉(zhuǎn)變的建議

目前，我國政府職能在轉(zhuǎn)變過程中面臨著經(jīng)濟(jì)職能弱化不足，政治職能轉(zhuǎn)變不夠，社會(huì)職能轉(zhuǎn)變不完善的情況。就目前而言，政府對(duì)于社會(huì)的把控正在經(jīng)歷從重經(jīng)濟(jì)到重保障，從重權(quán)力到重責(zé)任，從重審批到重監(jiān)管，從重管理到重服務(wù)，從重領(lǐng)導(dǎo)到重協(xié)商的過程中。因此，本文針對(duì)上文所提的不足之處提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。

（一）繼續(xù)完善權(quán)力清單和責(zé)任清單。權(quán)力清單制度作為約束政府權(quán)力，清權(quán)厘權(quán)，遏制貪污腐敗，保持市場和社會(huì)良性發(fā)展，提高工作效率和政府公信力有著重要意義。繼續(xù)落實(shí)和完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，有利于政府職能中政治職能的轉(zhuǎn)變。完善權(quán)力清單制度就是要嚴(yán)格依據(jù)法律制定清單內(nèi)容，自上而下把控，自下而上制定相結(jié)合。在大方向、大內(nèi)容一致的前提下允許各省市、自治區(qū)、直轄市因地制宜的制定清單。要切實(shí)做到清權(quán)厘權(quán)，明確每項(xiàng)權(quán)力的邊界，做到不越位，不缺位，每項(xiàng)責(zé)任均有部門負(fù)責(zé)，沒有責(zé)任無人負(fù)責(zé)。另外，要繼續(xù)向政府部門宣傳民本位的思想，破除官本位，權(quán)本位的想法，在各個(gè)政府部門的每一名公務(wù)人員中樹立為人民服務(wù)的思想。建立公眾參評(píng)的考評(píng)機(jī)制，由公眾為政府部門及其工作人員打分，以此改善服務(wù)態(tài)度和工作態(tài)度，提高工作效率。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以透明政府服務(wù)公眾的政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）進(jìn)一步改革政府經(jīng)濟(jì)職能，在不違背原則的情況下大膽放權(quán)于市場，積極調(diào)動(dòng)市場、企業(yè)的活力，實(shí)現(xiàn)資源配置。政府應(yīng)當(dāng)在不違背原則的情況下減少對(duì)市場的深度干預(yù)，從而提高工作效率，減少權(quán)力尋租空間。在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，政府應(yīng)當(dāng)梳理權(quán)力，改變以往市場領(lǐng)導(dǎo)者的角色，更多轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌霰O(jiān)管者和服務(wù)者的角色，為市場和企業(yè)提供服務(wù)，把握全局，對(duì)社會(huì)不公平以及資源配置不均等方面加以彌補(bǔ)、平衡和監(jiān)管。在政府本身運(yùn)作方面，政府可以將部分職能通過項(xiàng)目外包的形式由社會(huì)組織和企業(yè)來承擔(dān)。不但可以提高工作效率，也可以進(jìn)一步激發(fā)市場活力，減少資源浪費(fèi)。實(shí)現(xiàn)以高效政府服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的政府職能的轉(zhuǎn)變。

（三）完善法律法規(guī)，健全法制，建立責(zé)任政府，加大宣傳力度，建立平臺(tái)，引導(dǎo)民眾參與到政策的制定當(dāng)中來。我國政府要繼續(xù)完善法律法規(guī)以保證社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)要繼續(xù)發(fā)揮企業(yè)、自治組織和非政府組織的作用，加大合作力度，進(jìn)一步完善各類社會(huì)服務(wù)體系和社會(huì)保障體系，始終把公眾利益放在第一位，建立問責(zé)機(jī)制，接受公眾監(jiān)督，提升公眾的主體意識(shí)和參與熱情，從而實(shí)現(xiàn)以責(zé)任政府服務(wù)于民眾的政府職能的轉(zhuǎn)變。

可以說，我國政府公共服務(wù)職能不斷得到改善，各級(jí)政府公共服務(wù)質(zhì)量有了顯著提高。但是，與人民群眾日益增長的社會(huì)公共需求相比，我國政府的公共服務(wù)職能還較為薄弱，政府公共服務(wù)職能不到位的問題仍然很突出，亟待進(jìn)一步強(qiáng)化。建立服務(wù)型政府，強(qiáng)化為人民服務(wù)的意識(shí)是我國深化行政管理體制改革的目標(biāo)。在這過程中，政府職能的積極調(diào)整和轉(zhuǎn)變，有利于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)杂幸欢ǖ奶嵘臻g。

注釋

① 施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件[J].社會(huì)科學(xué)，2010（2）.

② 劉熙瑞，段龍飛.服務(wù)型政府：本質(zhì)及其理論基礎(chǔ)[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（5）.

③ 彭向剛，王郅強(qiáng).服務(wù)型政府：當(dāng)代中國政府改革的目標(biāo)模式[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2004（4）.

④ 唐鐵漢.強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能努力建設(shè)公共服務(wù)型政府.中國行政管理，2004（7）

⑤ 宋宇文，劉洪旺.國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府職能轉(zhuǎn)移的本質(zhì)、方式與路徑.學(xué)術(shù)研究，2016（2）.

⑥ 竺乾威.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的政府行為調(diào)整[J].中國行政管理，2015（3）.

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