美國(guó)“雙反”十大問(wèn)題之九：不斷收緊的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)”政策

余盛興　凌希

在反傾銷和反補(bǔ)貼（“雙反”）調(diào)查中，美國(guó)商務(wù)部（“商務(wù)部”）將中國(guó)等國(guó)家視為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，利用其所謂的自由裁量權(quán)隨意選擇“替代國(guó)”和“替代國(guó)價(jià)格”來(lái)推算被調(diào)查產(chǎn)品的正常價(jià)值，從而對(duì)相關(guān)出口企業(yè)征收高額反傾銷稅。不過(guò)，如果非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的應(yīng)訴企業(yè)符合“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)規(guī)則”（Market Economy Inputs Rules），則商務(wù)部可以根據(jù)該企業(yè)實(shí)際采購(gòu)的價(jià)格來(lái)確定其成本，從而避免使用替代國(guó)價(jià)格。在一段時(shí)間里，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)規(guī)則”成為個(gè)別企業(yè)自我評(píng)估是否傾銷和避免被懲罰命運(yùn)的重要通道。不過(guò)，近年來(lái)，商務(wù)部不斷變更規(guī)則，壓縮“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)”空間，從而增加了相關(guān)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。換言之，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則”也逐漸演變成一項(xiàng)不公正的“游戲規(guī)則”。

規(guī)則及其發(fā)展

結(jié)合商務(wù)部近年來(lái)在“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)”方面的實(shí)踐，我們認(rèn)為，商務(wù)部的做法存在以下問(wèn)題：

1.強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)審核條件

美國(guó)法律沒有明確規(guī)定如何確定非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家應(yīng)訴企業(yè)的傾銷幅度，只是原則上要求商務(wù)部根據(jù)“最佳可獲得信息（best available information）”確定正常價(jià)值，并與出口價(jià)格進(jìn)行比較。在《反傾銷規(guī)則》確定以上兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，商務(wù)部還在實(shí)踐中設(shè)置了幾個(gè)附件條件，例如要求相關(guān)投入原產(chǎn)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家（即不承認(rèn)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的“轉(zhuǎn)口貿(mào)易”為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)），排除根據(jù)從所謂普遍存在補(bǔ)貼的國(guó)家（例如韓國(guó)和印度尼西亞）采購(gòu)的原材料的實(shí)際采購(gòu)價(jià)格確定成本。

除此之外，商務(wù)部還要求從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采購(gòu)的原材料為“有效的”，即必須是非關(guān)聯(lián)交易和善意交易。若有證據(jù)表明從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家購(gòu)買原材料的價(jià)格可能是“扭曲”的，或者有事實(shí)能夠證明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的采購(gòu)價(jià)格并非“最佳可獲得信息”，商務(wù)部將不考慮這一采購(gòu)價(jià)格。例如，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家購(gòu)買的原材料存在傾銷或補(bǔ)貼情況影響了其價(jià)格，在調(diào)查期內(nèi)該原材料不可能用于生產(chǎn)被調(diào)查產(chǎn)品，以及在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家生產(chǎn)而轉(zhuǎn)手由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家生產(chǎn)商提供的原材料的價(jià)格。在實(shí)踐中，商務(wù)部充分利用其在個(gè)案上的自由裁量權(quán)，隨意和武斷地做出評(píng)判，否定中國(guó)企業(yè)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采購(gòu)為有效真實(shí)的交易，從而操作結(jié)果。

2.不斷提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)門檻

在實(shí)踐中，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家出口企業(yè)可能既在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采購(gòu)了某種原材料，同時(shí)也在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上采購(gòu)了部分原材料。在這種情況下，是否可以根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)價(jià)格確定該原材料成本，從而不適用替代國(guó)呢？根據(jù)商務(wù)部規(guī)則，如果從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家購(gòu)買的比例是“有意義的”（meaningful），則商務(wù)部可以采用從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家購(gòu)買原材料的實(shí)際價(jià)格確定所有該種原材料的價(jià)值。何謂“有意義的”，這是一個(gè)復(fù)雜而且存在爭(zhēng)議的問(wèn)題。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，商務(wù)部沒有確定明確的標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)個(gè)案判斷。通過(guò)對(duì)不少案件的分析和揣摩，代理應(yīng)訴企業(yè)的律師們?cè)?jīng)一度認(rèn)為，只要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)達(dá)到10%，就很有可能滿足商務(wù)部的“有意義”的比例測(cè)試。

但是，這一門檻隨著商務(wù)部不斷加強(qiáng)針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家貿(mào)易救濟(jì)實(shí)踐而不斷提高。2006年10月19日，商務(wù)部發(fā)布公告，決定修改“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家原材料采購(gòu)”政策。據(jù)此，商務(wù)部建立“33%規(guī)則”，即推定認(rèn)為如果調(diào)查期（原審調(diào)查或復(fù)審）內(nèi)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家購(gòu)買的原材料總量占調(diào)查期內(nèi)從各處購(gòu)買的原材料總量的比例超過(guò)33%，則市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家購(gòu)買價(jià)格是確定所有購(gòu)進(jìn)原材料的價(jià)格的“最佳可獲得信息”。在這種情況下，商務(wù)部會(huì)使用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的購(gòu)買價(jià)的加權(quán)平均價(jià)格來(lái)確定該種原材料的全部?jī)r(jià)值。然而，如果比例低于33%，可是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行購(gòu)買的交易是有效的、符合商務(wù)部規(guī)定條件的，商務(wù)部將按照從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采購(gòu)與從非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采購(gòu)的比例，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家購(gòu)買價(jià)格和替代國(guó)價(jià)格進(jìn)行加權(quán)平均，以確定該原材料的購(gòu)買價(jià)格。

2013年8月2日，商務(wù)部在《聯(lián)邦公報(bào)》上發(fā)布公告，再次修改關(guān)于在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)程序中適用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投入價(jià)格的規(guī)則?；仡櫼酝陌咐?，商務(wù)部認(rèn)為在僅有33%原材料從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)供應(yīng)商購(gòu)得的情況下，不足以說(shuō)明企業(yè)會(huì)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)供應(yīng)商處購(gòu)買所有原材料，因此在該情況下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)購(gòu)買價(jià)格不具有代表性。商務(wù)部認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的投入價(jià)格在當(dāng)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家購(gòu)得的原材料達(dá)到總投入量的85%時(shí)對(duì)該投入的所有購(gòu)買進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程中，才是最佳可獲得信息。

主要問(wèn)題及其后果

筆者認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原材料采購(gòu)規(guī)則是商務(wù)部又一個(gè)工具。它表面上符合美國(guó)法律，同時(shí)也兼顧了不同觀點(diǎn)和利益，似顯平衡，但實(shí)際上既不合法也不合理。

1.不合法

如上文所述，美國(guó)法律要求商務(wù)部在根據(jù)“最佳可獲得信息”確定正常價(jià)值并與出口價(jià)格進(jìn)行比較。何謂“最佳可獲得信息”？這既是一個(gè)法律問(wèn)題，又是一個(gè)事實(shí)問(wèn)題。正因?yàn)槿绱?，在大量司法審查案件中，美?guó)法院總是根據(jù)個(gè)案的整體情況（totality），即綜合評(píng)估案卷各方面證據(jù)（包括支持的證據(jù)和反駁的證據(jù)）進(jìn)行評(píng)估。這意味著，“最佳可獲得信息”是一個(gè)變化的、因不同情形而定的標(biāo)準(zhǔn)。試想，假如某個(gè)企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)的比例沒有達(dá)到85%，但是案卷中只有該采購(gòu)價(jià)格才是最合理的價(jià)格，而相關(guān)替代國(guó)價(jià)格選項(xiàng)都不可用（不合法法定標(biāo)準(zhǔn)，或者不合理存在扭曲），商務(wù)部根據(jù)以上“85%規(guī)則”的做法就違反了美國(guó)法律。

確定明確比例的做法固然可以發(fā)布明確的尺度，這既有助于主管機(jī)關(guān)執(zhí)行，又為利害關(guān)系方明確了預(yù)期。但是，商務(wù)部的這種做法應(yīng)該是以不違反法律為前提。既然法律要求應(yīng)該根據(jù)“最佳可獲得信息”確定正常價(jià)值（包括原材料采購(gòu)成本），商務(wù)部不應(yīng)該摒棄這一原則要求。因此，忽視個(gè)案中的整體證據(jù)和信息環(huán)境、武斷地根據(jù)采購(gòu)比例確定價(jià)格的做法，可能違反了美國(guó)法律的強(qiáng)制性要求——此類問(wèn)題不僅在于個(gè)案實(shí)踐，而且涉及規(guī)則本身。

2.不合理

同樣的道理，商務(wù)部修改的新“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)規(guī)則”顯然不合理。首先，商務(wù)部以85%為“門檻”審查確定是否為“有意義的”，這有悖常理。不管什么樣的理由，商務(wù)部都無(wú)法避免武斷濫用之嫌。試想，如果某企業(yè)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采購(gòu)的價(jià)格與國(guó)內(nèi)采購(gòu)價(jià)格相當(dāng)（往往甚至更高），而其進(jìn)口比例不到85%，在這種情況下，商務(wù)部堅(jiān)持使用扭曲的、與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格根本背離（很多情況下，有市場(chǎng)常識(shí)的人都可以判斷出其荒唐之處）的審查原則，其結(jié)果將會(huì)如何？

有人說(shuō)，如果市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)的比例不到85%，商務(wù)部也不是完全拒絕采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)價(jià)格，而只是對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)部分采用替代國(guó)。但顯然，商務(wù)部忽略了一個(gè)事實(shí)，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)價(jià)格的商業(yè)合理性，尤其是在與其堅(jiān)持采用的替代國(guó)價(jià)格進(jìn)行比較之后。歸根到底，商務(wù)部不尊重世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則，無(wú)視美國(guó)法律的要求，也不認(rèn)真審查案卷整體，而是采用武斷和僵化的標(biāo)準(zhǔn)，最終將扭曲結(jié)果。endprint