聯(lián)合國(guó)“新管家”遴選凸顯了誰(shuí)的權(quán)力？

歐陽(yáng)晨雨

作為葡萄牙人，古特雷斯面臨的兩大困難，是突破美俄雙重封鎖：需要俄羅斯打破候選人來(lái)自東歐國(guó)家的立場(chǎng)，同時(shí)還需要美國(guó)放棄選擇一位女性秘書長(zhǎng)的想法。

現(xiàn)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文兩屆10年任期將于今年底結(jié)束。在安理會(huì)推選繼任者的6輪意向性投票中，葡萄牙前總理、曾擔(dān)任聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員長(zhǎng)達(dá)10年的安東尼奧·古特雷斯一路領(lǐng)先，終于在10月6日確認(rèn)性投票中被提名為下任秘書長(zhǎng)人選，并于10月13日獲得第71屆聯(lián)大通過(guò)。

回頭來(lái)看，這場(chǎng)遴選先后引來(lái)13位政要參與，葡萄牙老男人能夠一舉打破地區(qū)輪莊慣例，力壓女性競(jìng)選潛流，成為領(lǐng)導(dǎo)4萬(wàn)余員工、享受國(guó)家首腦待遇的聯(lián)合國(guó)“大管家”，與全球正面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)有關(guān)。要“將聯(lián)合國(guó)拉回領(lǐng)導(dǎo)地位”，新管家著實(shí)要有過(guò)人之處，而不能囿于“政治正確”。

時(shí)髦的東歐、女性元素

現(xiàn)年67歲的古特雷斯，系工程師科班出身，在世紀(jì)之交擔(dān)任葡萄牙總理7年。他會(huì)說(shuō)流利的英語(yǔ)、西班牙語(yǔ)和法語(yǔ)（占了聯(lián)合國(guó)6種工作語(yǔ)言的一半），還是個(gè)“日本通”，在擔(dān)任難民事務(wù)高級(jí)專員期間（2005.6～2015.12），幾乎每年都會(huì)訪問(wèn)日本。

當(dāng)下，國(guó)際難民問(wèn)題凸顯，歐美諸國(guó)無(wú)不為之頭痛，而古特雷斯領(lǐng)導(dǎo)下的難民署機(jī)構(gòu)改革，令日內(nèi)瓦總部工作人員減少20%以上，業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)3倍，在援助全球超過(guò)4000萬(wàn)難民方面進(jìn)步明顯。在安理會(huì)15國(guó)多輪意向性投票中，古特雷斯得票均在10票以上，遠(yuǎn)超其他候選人。

不過(guò)，古特雷斯也有短板，首先是他的國(guó)籍。自聯(lián)合國(guó)成立以來(lái)，西歐、拉美、非洲和亞太均產(chǎn)生過(guò)秘書長(zhǎng)人選，唯有東歐一域，未曾有人獲選。如果葡萄牙人當(dāng)選，無(wú)疑是對(duì)按區(qū)域輪莊規(guī)則的打破。之前，作為候選人之一的馬其頓前外長(zhǎng)斯?fàn)栒病た死锬窊?jù)理力爭(zhēng)，說(shuō)區(qū)域輪換雖是不成文的規(guī)定，但如果不給予尊重，會(huì)增加會(huì)員國(guó)之間的隔閡，不利于團(tuán)結(jié)，希望能給東歐機(jī)會(huì)。

這次的候選名單上，也是東歐人扎堆，共有9位。其中保加利亞有兩位，前南斯拉夫地區(qū)有5位（分別來(lái)自斯洛文尼亞、克羅地亞、塞爾維亞、馬其頓、黑山），還有兩位各來(lái)自摩爾多瓦和斯洛伐克。

古特雷斯的性別也是個(gè)問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)成立至今，8任秘書長(zhǎng)都是男性。眼下，選出首任“女秘書長(zhǎng)”的輿論高漲。今年8月15日，潘基文在接受美聯(lián)社采訪時(shí)還說(shuō)：“現(xiàn)在是出現(xiàn)女性聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的最佳時(shí)機(jī)?！鄙蠈寐?lián)大主席呂克托夫特也表示：“希望看到女性領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合國(guó)?！?/p>

由哥倫比亞牽頭，56個(gè)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)組成了一個(gè)“友誼的小組”，名為“支持女性成為下一任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)小組”。7位美國(guó)女參議員還曾就此致信總統(tǒng)奧巴馬，獲得了美國(guó)政府的積極回應(yīng)，稱“歡迎女性成為下任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)”。

而本次競(jìng)選秘書長(zhǎng)的女性有7位，當(dāng)中不乏聯(lián)合國(guó)教科文組織總干事伊琳娜·博科娃、歐盟委員會(huì)副主席克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃，阿根廷外長(zhǎng)蘇珊娜·馬爾科拉、新西蘭前總理海倫·克拉克等實(shí)力派。

特別是來(lái)自保加利亞的“雙子星”：博科娃和格奧爾基耶娃，堪稱古特雷斯的勁敵。2009年，博科娃成為第一位聯(lián)合國(guó)教科文組織女總干事長(zhǎng)；格奧爾基耶娃就職于世界銀行長(zhǎng)達(dá)20年，又擔(dān)任歐盟委員會(huì)副主席。身兼女性、東歐人雙重身份，是她們的重磅法寶。

曾任聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署署長(zhǎng)的海倫·克拉克說(shuō)：“我這一生，作為女性進(jìn)入男性專屬的政治世界，就是要打破‘玻璃屋頂，希望其他女性也能有這樣的機(jī)會(huì)?！痹捳Z(yǔ)鏗鏘、夾槍帶棒，讓一些男性候選人頗感壓力，他們不得不表示，如果當(dāng)選，將選擇一位女性任聯(lián)合國(guó)常務(wù)副秘書長(zhǎng)。

聯(lián)合國(guó)改革的大背景

聯(lián)合國(guó)風(fēng)雨70余載，從加利、安南到潘基文，改革一直在進(jìn)行中。

成立60周年之際，聯(lián)合國(guó)曾掀起過(guò)一次改革浪潮。10年過(guò)去，隨著聯(lián)合國(guó)成立70周年，改革呼吁再次升溫，焦點(diǎn)主要集中在安理會(huì)、聯(lián)合國(guó)大會(huì)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理事會(huì)等重要機(jī)構(gòu)，當(dāng)然，也包括秘書長(zhǎng)的遴選。

與聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的權(quán)力含金量相比，其選舉程序顯得有些“簡(jiǎn)易”而“任性”。《聯(lián)合國(guó)憲章》只有寥寥一句：“秘書長(zhǎng)應(yīng)由大會(huì)經(jīng)安全理事會(huì)之推薦委派之。秘書長(zhǎng)為本組織之行政首長(zhǎng)?！敝劣诎怖頃?huì)如何推薦、被推薦人要有何資格，聯(lián)大在1946年通過(guò)了一個(gè)決議，規(guī)定秘書長(zhǎng)由安理會(huì)提名，聯(lián)合國(guó)大會(huì)以多數(shù)票確認(rèn)最終提名；要想獲得提名，候選人必須獲得安理會(huì)15個(gè)成員國(guó)中的至少9票，以及5個(gè)常任理事國(guó)無(wú)一投否決票；安理會(huì)應(yīng)盡可能向大會(huì)推薦一名候選人，以避免在會(huì)上就提名問(wèn)題進(jìn)行辯論；無(wú)論安理會(huì)還是聯(lián)大，均應(yīng)采用秘密投票，等等。

自1981年以來(lái)，安理會(huì)引入“摸底投票”制度。名為“摸底”，實(shí)為淘汰的過(guò)程，投票之外不斷地游說(shuō)、磋商以及心理戰(zhàn)，逐步減少投票名單上的名字，直至產(chǎn)生唯一的提名對(duì)象。

如今，雖說(shuō)有了一套規(guī)則，但合理性還存在不足。首先，在制度設(shè)計(jì)上，安理會(huì)對(duì)候選人的提名權(quán)過(guò)大，而常任理事國(guó)的否決權(quán)，更加劇了這種不平衡。

1996年11月，當(dāng)安理會(huì)就加利能否獲連任提名表決時(shí)，美國(guó)以“缺乏改革意識(shí)”、“導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)財(cái)政困難”等為由，投出唯一的一張反對(duì)票，致使加利成為聯(lián)合國(guó)史上唯一未能連任的秘書長(zhǎng)。

其次，一些慣例并非強(qiáng)制規(guī)則。比如，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)不能來(lái)自“安理會(huì)五?！薄?yīng)該能說(shuō)流利的法語(yǔ)和英語(yǔ)，通常不超過(guò)兩個(gè)任期，以及秘書長(zhǎng)應(yīng)該按地區(qū)輪換等。既然并非“明規(guī)則”，也就意味著可能被打破，而在被打破時(shí)就會(huì)平添紛擾。

再次，一些規(guī)則不夠明晰。關(guān)于秘書長(zhǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，在聯(lián)大決議中僅有一句，“秘書長(zhǎng)一職應(yīng)該由德高望重的人擔(dān)任”?，F(xiàn)實(shí)中，這個(gè)尺度難以把握，也給大國(guó)博弈留下了空間。

2014年，12個(gè)非政府組織發(fā)起一個(gè)“為70億人找1人”的全球運(yùn)動(dòng)，呼吁聯(lián)合國(guó)改革秘書長(zhǎng)遴選程序。具體改革內(nèi)容包括：1、明確截止日期和任職標(biāo)準(zhǔn)的正式提名程序；2、任期改為一屆7年；3、與候選人有正式互動(dòng)；4、安理會(huì)向聯(lián)大提名兩人以上。該運(yùn)動(dòng)得到英國(guó)等支持。

2015年9月聯(lián)大通過(guò)了第69/321號(hào)決議，改革第九任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的遴選程序，決定首次以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式遴選秘書長(zhǎng)，還特別聲明，鼓勵(lì)會(huì)員國(guó)提名女性候選人，并強(qiáng)調(diào)地區(qū)輪換原則應(yīng)該被加以考慮。

從最新的選舉情況看，遴選的公開(kāi)透明性大幅提升。聯(lián)合國(guó)史上首次公開(kāi)遴選秘書長(zhǎng)，候選人要提交簡(jiǎn)歷、坐在“面試臺(tái)”上，回答聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)、觀察員國(guó)、區(qū)域組織以及民間組織的提問(wèn)。每人限時(shí)兩小時(shí)，全程直播。據(jù)報(bào)道，為應(yīng)聘這份“全球最高外交官”的職務(wù)，9名候選人在3天內(nèi)，共回答了800多個(gè)問(wèn)題。而以往，遴選只在安理會(huì)15個(gè)理事國(guó)“小圈子”內(nèi)秘密投票進(jìn)行。

諸國(guó)的權(quán)力角斗場(chǎng)

之前，因?yàn)樾挛魈m前總理海倫·克拉克也是熱門人選之一，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)下任輪值主席、新西蘭常駐聯(lián)合國(guó)代表杰勒德·波希門為避嫌，把下任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)遴選投票的相關(guān)工作，交由俄羅斯來(lái)負(fù)責(zé)。而俄羅斯則明確表達(dá)了對(duì)東歐地區(qū)候選人的支持立場(chǎng)。

按照慣例和趨勢(shì)，性別與地區(qū)要素應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?，但這并不是聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的必然條件。作為新遴選程序的推動(dòng)者，聯(lián)大主席呂克托夫特就表示：不論是東歐人還是女性，我們需要的是一位強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者，他或者她都應(yīng)有絕對(duì)的能力勝任這一職位。“面試”的目的，即找到最為合適的人選。

呂克托夫特的這番話語(yǔ)，淡化了美俄各自支持的候選人的特征（女性和東歐）優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也加劇了兩國(guó)的幕后斗爭(zhēng)。有報(bào)道稱，俄羅斯中意的候選人塞爾維亞人耶雷米奇，被美國(guó)人認(rèn)為對(duì)北約懷有敵意；美國(guó)傾向支持阿根廷現(xiàn)任外長(zhǎng)馬爾科拉，卻非來(lái)自東歐國(guó)家組。

由于五大常任理事國(guó)都有一票否決權(quán)，美俄的立場(chǎng)差異讓這場(chǎng)競(jìng)選變數(shù)陡增。

歷史上，莫斯科、華盛頓和巴黎都對(duì)秘書長(zhǎng)人選投過(guò)否決票。1946年，盟軍統(tǒng)帥艾森豪威爾、英國(guó)外交大臣安東尼·艾登等候選人接連遭到蘇聯(lián)否決，安理會(huì)不得已妥協(xié)，結(jié)果是挪威人特呂格韋·賴伊當(dāng)選首任秘書長(zhǎng)。1996年的聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)遴選，則是美國(guó)投出唯一反對(duì)票，迫使時(shí)任秘書長(zhǎng)加利退選。科菲·安南接力參選后，當(dāng)年12月12日的投票測(cè)驗(yàn)結(jié)果是，14票贊成，1票反對(duì)，法國(guó)投了唯一否決票。但隨著事態(tài)的發(fā)展，法國(guó)總統(tǒng)希拉克決定放棄與美國(guó)對(duì)抗。第二天，安理會(huì)和聯(lián)大同時(shí)作出決議，對(duì)加利進(jìn)行了贊揚(yáng)，并對(duì)新任秘書長(zhǎng)安南作出正式任命。

作為葡萄牙人，古特雷斯面臨的兩大困難，是突破美俄雙重封鎖：需要俄羅斯打破候選人來(lái)自東歐國(guó)家的立場(chǎng)，同時(shí)還需要美國(guó)放棄選擇一位女性秘書長(zhǎng)的想法。

法新社曾援引一些外交官的猜測(cè)報(bào)道，在前幾輪意向性投票時(shí)，俄羅斯可能給古特雷斯投了“不鼓勵(lì)”票，以遏制他一馬當(dāng)先的勢(shì)頭。而從第六輪意向性投票結(jié)果看，俄羅斯人已不再堅(jiān)持地區(qū)輪莊的主張。

同樣，美國(guó)人的重女性意向也不再堅(jiān)持。曾被視為女性熱門的博科娃，在執(zhí)掌聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）期間，因批準(zhǔn)巴勒斯坦以會(huì)員國(guó)身份加入而得罪過(guò)美國(guó)。美國(guó)還因拒繳UNESCO會(huì)費(fèi)，被中止了投票權(quán)。這注定了其對(duì)博科娃的態(tài)度不會(huì)太友善。事實(shí)上，在第五輪意向性投票后，博科娃在9名候選人中僅排名第六。

9月28日，保加利亞政府宣布，撤回對(duì)博科娃的支持，提名更受美國(guó)青睞、兼有俄羅斯工作經(jīng)歷的格奧爾基耶娃。問(wèn)題是內(nèi)耗傷身，第五輪后“臨陣換槍”，視聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)遴選如兒戲，倒是便宜了其他選手。

在10月5日安理會(huì)第六輪意向性投票中，即便引入常任理事國(guó)否決權(quán)，古特雷斯仍取得13國(guó)“鼓勵(lì)”、兩國(guó)“無(wú)意見(jiàn)”的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

在聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)遴選上，雖說(shuō)大國(guó)博弈是決定因素，但其他國(guó)家的努力也不能忽視。從各國(guó)候選人名單出爐的那一刻起，激烈的游說(shuō)過(guò)程就已拉開(kāi)序幕，不僅在紐約聯(lián)合國(guó)總部，在聚集了眾多聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)以及國(guó)際組織的日內(nèi)瓦、維也納等地，以及在重要國(guó)際會(huì)議的間隙，都有游說(shuō)活動(dòng)在暗中進(jìn)行。

得到本國(guó)政府的強(qiáng)力支持，就有了堅(jiān)強(qiáng)的后盾。在擔(dān)任秘書長(zhǎng)之前，潘基文是韓國(guó)的外交通商部長(zhǎng)。該國(guó)政府認(rèn)為，競(jìng)選聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)事關(guān)國(guó)家榮譽(yù)，所以鼎力支持。如今潘基文即將任滿，攜秘書長(zhǎng)資歷和聲望，在韓國(guó)下屆總統(tǒng)候選人中支持率穩(wěn)居榜首—32.7%的支持率，高出排名第二的共同民主黨前任黨代表文在寅近一半。這對(duì)國(guó)際社會(huì)也是一種正反饋。

小國(guó)雖弱，聯(lián)合起來(lái)卻很有分量?！爸С峙猿蔀橄乱蝗温?lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)小組”便是如此。在強(qiáng)大的國(guó)際輿論抗?fàn)幭?，大?guó)的博弈操作，也并非易如反掌。

一沙一世界，一葉一菩提。歷次聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的遴選，宛如一幕峰回路轉(zhuǎn)的“權(quán)力的游戲”，上下騰挪，成敗之間，夾雜著國(guó)際政治的交鋒，放大著地緣政治的效能。