正視基層扶貧中的執(zhí)行問題

呂德文

中部某縣是國家級貧困縣，扶貧之于地方政府就顯得異常重要。去年，鄉(xiāng)村兩級干部因精準(zhǔn)扶貧工作累得夠嗆。僅僅是建檔立卡這一項工作，鄉(xiāng)村兩級干部全員上崗、加班加點(diǎn)，足足搞了大半年才算完事。

會用電腦的年輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部天天在電腦上忙于造表格、錄數(shù)據(jù)，其他工作一律靠邊。村干部大多不會用電腦，只好以每個貧困人口1元的價格請街上打印店幫忙錄數(shù)據(jù)。

我在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧的好制度設(shè)計，在基層的執(zhí)行中出現(xiàn)的一些問題，值得我們關(guān)注。

標(biāo) 準(zhǔn)

在村莊中，“貧困”自有一套道義經(jīng)濟(jì)學(xué)的內(nèi)涵，村民們普遍認(rèn)為這幾種類型值得同情：處于絕對貧困狀態(tài)的，如住著危房、智力低下者；遭遇重大疾病、車禍等天災(zāi)人禍的家庭；生產(chǎn)生活不便的重病殘疾者。

正常情況下，這種家庭不會超過總?cè)丝诘?0%。而這個比例基本上符合農(nóng)村低保的保障范圍。由于容易識別，農(nóng)村低保政策的實施只要不介入過多的“人情?！?、“維穩(wěn)?！钡纫蛩?，效果其實是很好的。

可是，對于貧困縣而言，上級確定的貧困人口比例實在是有點(diǎn)高，接近30%。這就意味著，將近20%的國家政策中的“貧困”人口并不一定獲得村莊道義的支持。一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，農(nóng)民之間的貧富差距并不大，“誰當(dāng)貧困戶都說得過去”，村干部也只能按大致的估摸將表格填滿?？陀^而言，在精準(zhǔn)扶貧政策實施之前，“貧困”意味著對地方政府和鄉(xiāng)村更多的財政支持，部分村干部只關(guān)心哪個村是貧困村，卻不會關(guān)心哪家是貧困戶。

事實上，精準(zhǔn)扶貧政策開始實施時，多數(shù)基層干部并未認(rèn)識到其政策力度如此之大、政治意義如此之高。鄉(xiāng)村干部還是按照之前的工作習(xí)慣將貧困戶信息上報。結(jié)果，上報的數(shù)據(jù)要么不準(zhǔn)，要么不全。我調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，單單填表就推倒重來了三次。

有一個村，戶籍人口就有8000多人，加上因各種原因未上戶口的，實際人口接近9000人。建檔立卡工作時間緊、任務(wù)重，而村兩委只有5個村干部，只能按指標(biāo)下?lián)芙o各個村民小組，由村民小組自己認(rèn)定貧困家庭。

精準(zhǔn)扶貧是一個現(xiàn)代意義上的“數(shù)目字管理”概念，貧困線的確定和人均收入的測算，都受制于統(tǒng)計過程。比如，我調(diào)研的這個縣貧困線是人均收入低于2730元，符合這個標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶是少之又少。

因為，當(dāng)?shù)貓?zhí)行的低保標(biāo)準(zhǔn)是每人195元/月，一年就是2340元。顯然，國家“兜底”的社會保障水平基本上接近了貧困線。正常情況下，一個家庭中只要有一個壯勞動力，哪怕僅僅是到沿海打工，基本上也可以讓整個家庭“脫貧”了。

怎么幫扶

在調(diào)研中我們還發(fā)現(xiàn)，基層扶貧過程中很容易發(fā)生目標(biāo)錯位，誤將“致富”代替“扶貧”的情況不是少數(shù)。

我調(diào)研的這個縣，目標(biāo)是到2018年全縣脫貧，對貧困戶的幫扶措施也是建立在這個時間表的基礎(chǔ)之上的。那些因不可抗拒的天災(zāi)人禍而陷入貧困的家庭，兩三年之內(nèi)讓其脫貧不太現(xiàn)實。但是，相當(dāng)一部分貧困戶在政府扶持下脫貧致富奔小康還是有可能的。

因此，建立在“致富”想象基礎(chǔ)上的扶貧措施比“兜底”性的社會保障還有吸引力。這其中，“產(chǎn)業(yè)扶貧+3年3萬元～5萬元政府貼息貸款”就成為各地的標(biāo)配。

各級政府還結(jié)合實際，想盡辦法采用各種措施進(jìn)行扶貧創(chuàng)新。一些有資源的部門，比如財政、國土、民政等部門，當(dāng)然有使用惠農(nóng)政策的便利，就不用說了。哪怕是電力等國企，也可以把幫助貧困家庭安裝“太陽能”發(fā)電當(dāng)做扶貧措施。

我調(diào)研了一個貧困村，是團(tuán)縣委掛鉤的。按縣委縣政府要求，團(tuán)縣委每個月都要來人與結(jié)對幫扶的貧困戶交流。村書記出于好心，每次都說“不要來了，要了解情況問我們”。團(tuán)縣委的干部很認(rèn)真，說“我們就到貧困戶家里喝杯茶，不吃飯”。村書記只好實話實說，“老是不見實惠，老百姓覺得是擾民。茶也不要去喝了，老百姓沒空”。

我的工作單位也結(jié)對幫扶了一個村，扶貧工作隊覺得要發(fā)揮大學(xué)優(yōu)勢，智力扶貧，請村干部來學(xué)校和我們這些農(nóng)村研究的學(xué)者交流。在交流間隙，一位村支書卻對我直言，“搞這些干什么，把錢給了就行了”。

顯然，對于大多數(shù)老百姓而言，他們會樸素地將扶貧理解成是“得實惠”。調(diào)研期間，幾乎所有被訪談的鄉(xiāng)村干部都在吐槽，“恨不得我自己都要別人來幫扶，我怎么去幫扶貧困戶？”有一個村支書，自己一屁股債，也結(jié)對幫扶了村里二三十戶貧困戶，他表示甚是無奈。

問 題

老百姓希望“得實惠”的心理好理解，但扶貧政策執(zhí)行中的問題還是要引起重視。

以貼息貸款為例，它本是產(chǎn)業(yè)扶貧的一項舉措。但是，許多貸款的貧困戶并不可能拿去發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而是拿來蓋房子、娶媳婦去了。至于說幾年以后怎么還款，暫時還不在考慮之列。

由于貼息貸款需村委會擔(dān)保，到時壞賬的風(fēng)險不可預(yù)測。一些大膽的村干部做老好人，凡是申請的都簽字擔(dān)保了，放貸了不少。但是，一些膽小或理性一些的村干部，則卡著不簽字。有一個村，今年年初貼息貸款政策下來后，一些本已在南方打工的農(nóng)民工硬是趕回來搞貸款，每天幾百個村民在村委會排隊。村干部硬是頂住了兩個月，那些不符合條件的村民等不及就出門打工去了。完了，嚴(yán)格把關(guān)的村干部因為完成的放貸指標(biāo)太少，還挨上面的批評。

按照一些基層干部的說法，貼息貸款“有能力的用不上，沒能力的沒法用”?，F(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)這么發(fā)達(dá)，就業(yè)機(jī)會那么多，那些有條件發(fā)展產(chǎn)業(yè)的早就富裕了，沒條件發(fā)展產(chǎn)業(yè)，打工收入也夠脫貧了。貧困戶致貧的原因，基本上還是因為缺少資源稟賦，提供資本也沒條件用。

對于一般貧困戶而言，亟需用錢的地方往往不是產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，而是結(jié)婚生子、小孩上學(xué)、老人看病等剛性支出上。

一方面，與貧困戶掛鉤的優(yōu)惠政策越來越多；另一方面，按照脫貧時間表，每年都要有一定比例的貧困戶脫貧—也就意味著得不到實惠，由此導(dǎo)致的干群矛盾越來越多。

有一戶貧困戶去年患了腸癌，去年評上了低保。經(jīng)過治療，他似乎病好了，可以和常人一樣勞動，被村民看在眼里，今年評低保的時候就被調(diào)整了。沒想到，剛調(diào)整完，癌細(xì)胞發(fā)生了轉(zhuǎn)移，病情加重了。聽說如果既是貧困戶，又是低保戶，看病報銷的比例更高，因此，找到村干部哭鬧。村干部也很心急，趕緊找鎮(zhèn)政府咨詢政策，反饋結(jié)果是還可以享受去年的政策。村書記說起這件事都深感內(nèi)疚，覺得對不起這個家庭。說如果反饋結(jié)果不佳，“這個家庭會鬧翻天”。

在村莊的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“貧困戶”不僅具有經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，更有道德內(nèi)涵。比如，同樣是貧困家庭，有些家庭確因客觀原因致貧，且其社區(qū)關(guān)系融洽，村民會覺得這樣的家庭理應(yīng)獲得照顧。但是，如果一些家庭是因好吃懶做，且社區(qū)關(guān)系不融洽，沒有村民會覺得這樣的家庭是真正意義上的“貧困戶”。

但是，處于村莊情境中的基層干部，卻在實實在在地依據(jù)道義內(nèi)涵“扶貧”。有讓村干部覺得因照顧不周而感覺內(nèi)疚的貧困戶，也有讓村干部甚感心寒大罵“白眼狼”的貧困戶。

有一個貧困戶，在村書記的幫扶下種了幾畝地的西瓜，算是產(chǎn)業(yè)扶貧。有一天，六七個村里的小孩搗蛋，毀了一點(diǎn)瓜地。由于其中一個小孩是一個村會計的兒子，這位貧困戶就找到村委會大吵大鬧。盡管幾位家長都同意照價賠償，可這位貧困戶卻提出無理要求，要求這幾畝瓜地折價給這些家長，他不種了，還揚(yáng)言要到鎮(zhèn)政府告村干部。參與調(diào)解的村書記很是氣憤，覺得這人仗著自己是貧困戶，有那么一點(diǎn)“仇官”心態(tài)，覺得自己“吃定了”村干部，一點(diǎn)也不給面子。

這也就難怪，很多基層干部會感到困惑。有的干部反映， 報送材料太多耗費(fèi)了基層太多的行政資源，且有形式主義之嫌。如一位村書記所言，“村里花了幾萬塊錢打印費(fèi)，都可以扶好幾個貧困戶了”。