試論行政追償制度中被追償人的權利保護

張 煒

【摘 要】2010年4月29日,十一屆全國人大常委會第十四次會議通過了《關于修改國家賠償法的決定》。此次修訂對國家賠償制度的完善、國家法制的進步具有重要的促進作用。但筆者認為在關于行政追償制度上并沒有做實質性的調整,還是停留在只是籠統(tǒng)地規(guī)定應對造成國家賠償的責任人員進行追償,而對于被追償人的權利保護與救濟更是少之又少,本文試圖從行政追償的條件、制度、程序等方面分析被追償人的權利保護問題。

【關鍵詞】 行政追償;被追償人;追償權

中圖分類號:D922 文獻標識碼:A 文章編號:1009-8283(2010)07-0233-02

2010年4月29日,十一屆全國人大常委會第十四次會議通過了《關于修改國家賠償法的決定》?！秶屹r償法》第16條規(guī)定:“ 賠償義務機關賠償損失后,應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。對有故意或者重大過失的責任人員,有關機關應當依法給予處分;構成犯罪的,應當依法追究刑事責任?！薄缎姓V訟法》第68條第2款規(guī)定“行政機關賠償損失后,應當責令有故意或重大過失的行政機關工作人員承擔部分或者全部賠償費用”。由于此次修改《國家賠償法》在該條款上并沒有做實質性的調整,還是停留在只是籠統(tǒng)地規(guī)定應對造成國家賠償的責任人員進行追償,而對具體的追償程序、標準、期限、法律責任以及救濟程序等都沒有規(guī)定,對被追償人的權利保護與救濟更是少之又少,使得追償缺乏可操作性,也使這一制度在實踐中難以發(fā)揮出預期的功效,造成現實中的缺位。本文試圖從行政追償的條件、制度、程序等方面分析被追償人的權利保護。

1 行政追償的條件

行政追償制度就是行政賠償義務機關在向行政賠償請求人支付賠償費用后,依法要求負有責任的組織或個人承擔部分或者全部賠償費用的制度。它是指在行政賠償中,行政賠償義務機關在代表國家向行政賠償請求人支付了賠償費用以后,依法責令有故意或重大過失的行政公務人員、受委托的組織和個人承擔部分或全部賠償費用的一項法律制度。

賠償義務機關代表國家對行政機關工作人員行使行政追償權必須具備一定的條件,根據《國家賠償法》本條的規(guī)定,賠償義務機關進行追償,應具備如下條件∶

1.1 國家已履行了賠償責任

行政追償以國家承擔了賠償責任為前提,這是國家行使行政追償權必要條件。雖然國家是否履行賠償責任并不是向工作人員進行追償的直接原因,但是,在受害人未獲得賠償之前,國家自己的賠償責任尚未實現,向工作人員追償會缺乏法律上的正當性,這正是法律將國家履行賠償責任作為必要條件規(guī)定下來的原因所在。

1.2 行政機關工作人員具有故意或重大過失

行政機關工作人員對侵權行為的發(fā)生具有故意或重大過失,是國家行使行政追償權的主觀要件。把行政追償限制在故意或重大過失的范圍內,主要原因是鼓勵工作人員發(fā)揮主觀能動性和抑制違法行政的平衡問題。現代行政事務錯綜復雜專業(yè)性強,為了保障行政機關處理與案件有關的具體情況相適應,法律通常為工作人員留下了裁量的空間,不可能要求每個工作人員凡事都能作出準確無誤的判斷,不出現任何偏差。因此,國家賠償法允許工作人員在一定的限度內,出現差錯而不負責任。一方面,有利于保護行政機關工作人員的積極性和創(chuàng)造性;另一方面,也有利于抑制任意或不負責任行使行政職權的問題。如果不問行政機關工作人員有無過錯或過錯的程度,一律予以追償,則勢必會損傷行政機關工作人員行使職權的積極性和主動性,最終損害了公共利益。

只要具備了上述兩個條件,國家就應當行使追償權。

2 行政追償的法律關系主體

行政追償的主體,是指行政追償法律關系的當事人,它包括兩個方面,即代表國家作為追償人行使追償權的賠償義務機關和作為被追償人的工作人員。行政追償主要是通過對被追償人和追償人的權利義務來運行的。

追償人是代表國家行使追償權的賠償義務機關。在辦理追償事務工程中,賠償義務機關有權向被追償人、有關單位和個人調查收集證據,有權裁量追償金額的數額,作出追償決定。賠償義務機關在辦理追償事務過程中,應當充分考慮追償的目的及工作人員的主客觀過錯,合理確定追償金額。

根據《國家賠償法》的規(guī)定,作為追償人的賠償義務機關具體有∶(1)行政機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人或其它組織的合法權益造成損害引起行政賠償的,該工作人員所在的行政機關為追償人;(2)法律法規(guī)授權的組織工作人員行使行政職權時發(fā)生行政賠償的,該組織是追償人;(3)受行政機關委托的組織或個人違法行使委托的行政職權發(fā)生行政賠償的,委托的行政機關是追償人。行使行政追償權,對于追償人來說既是權利又是義務,如果它不行使或怠于行使這種職權,就應該承擔相應的法律責任。

被追償人是指在實施侵權行為過程中具有故意或重大過失的行政機關分工作人員或法律法規(guī)授權組織或個人,或者受行政機關委托的組織或個人。具體包括四個方面∶(1)在執(zhí)行職務中有故意或重大過失的行政人員;(2)行使行政職權時有故意或重大過失的受委托的組織或個人;(3)同一行政機關兩個以上的工作人員共同實施侵權行為的,為共同被追償人,應當承擔連帶責任,但賠償義務機關在追償時應充分考慮其各自的過錯的大小確定追償金額;(4)經過合議的行為發(fā)生賠償責任的,所有投贊成票的工作人員都是被追償的人,投反對票的工作人員不是被追償人。為了切實保證被追償人的合法權益,在程序上被追償人應該享有較多的程序權利,以與賠償義務機關優(yōu)越的行政追償權相抗衡,被追償人的義務主要是:履行行政追償決定,支付部分或全部賠償費用、遵守有關時效的規(guī)定及其他程序性規(guī)定。被追償人的權利主要包括,抗辯的權利,在法定期限內發(fā)表自己的意見權利,申請聽證的權利,法律救濟的權利,以及其他程序上的權利。

3 行政追償標準

追償標準是指行政追償人根據被追償人過錯及其它相關因素,確定被追償人是否承擔相應賠償責任以及承擔多大賠償責任時應把握的原則與尺度,設立行政追償標準應該具有確定性、科學性和可行性。公務員執(zhí)行上級命令而導致行政侵權賠償責任的,只要能夠證明公務員主觀上有故意或重大過失,就應對其行使行政追償權。同時,考慮到公務員與上級之間存在命令服從關系,在確定追償數額時可適當減輕公務員承擔的賠償費用比例。由于我國公務人員的工資收入各地差距較大,一但進行追償,特別是較大數額的追償時,一些地區(qū)的公務員有可能出現難以支付的情況,因此應將其實際經濟承受能力作為追償的參考標準,這樣既可以避兔因不能償付而無法實施,導致制度落空。也可以減輕或消除因過重的追償給公務人員造成難以承受的經濟負擔和精神壓力。所以根據應追償金額以及公務員的收入狀況確立實際追償金額是科學的且合理的。此外,對于下達違法命令有過錯(故意或重大過失)的上級領導人,也應行使追償權,責令其承擔一定的賠償費用。

按照這種方式處理,既符合我國國家賠償法的精神,也有利于增強各級公務員的責任心,促進依法行政,防止和減少行政侵權行為的發(fā)生。

4 程序

行政追償權是公權力,其行使應當按照行政程序進行,其具體程序可分為以下幾個步驟:第一,調查和收集證據。發(fā)生行政賠償后,行政追償機關應對違法行使職權的公務人員或受委托的組織和個人行使調查權,調查的主要目的在于查清前述公務人員在違法行使職權時是否存在故意或重大過失。調查應有記錄,并附隨相關證據,作為是否決定追償的依據。第一,告知與申辯。賠償義務機關在調查完畢之后,做出追償決定之前,應當履行告知義務。告知被追償人擬對其進行的追償決定及理由,被追償人有權進行申辯。對于被追償人的申辯,追償機關應當認真聽取,并記錄在案。第三,決定。根據調查得來的證據,決定是否進行追償。在決定追償后,依據一定的追償標準確定追償金額。第四,執(zhí)行。追償機關在作出追償決定后,應當責令被追償人及時履行償還義務,在被追償人無合理理由拒不履行償還義務時,追償機關應當申請人民法院強制執(zhí)行.

綜上所述,行政賠償中的追償本質上是一種具有懲戒性的行政責任。被追償人的抗辯的權利,在法定期限內發(fā)表自己的意見權利,申請聽證的權利,法律救濟的權利,以及其他程序上的權利都需要通過完善行政追償制度來保障。

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