我參與了《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂

周建元

2016年7月2日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議上《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（本文簡(jiǎn)稱(chēng)《野生動(dòng)物保護(hù)法》）以152票贊成，1票反對(duì)，4票棄權(quán)通過(guò)修訂。我經(jīng)過(guò)申請(qǐng)列席了這次常委會(huì)，并在會(huì)上就《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修訂發(fā)言。值得欣慰的是我一直關(guān)注的《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改，如今傳來(lái)好消息，這部有關(guān)促進(jìn)生態(tài)平衡、促進(jìn)人與野生動(dòng)物和諧發(fā)展的法律終于修訂，將于2017年1月1日起施行。

我認(rèn)為這次的修訂案有七大亮點(diǎn)： 第一，增加了野生動(dòng)物棲息地的概念。第二，增加了補(bǔ)償野生動(dòng)物造成損失的范圍，新的法律把“三有”（動(dòng)物）對(duì)我們?cè)斐傻膿p失也都納入進(jìn)去。第三，對(duì)放生行為進(jìn)行了規(guī)范，群眾是不能隨意放生的。第四，對(duì)亂食野生動(dòng)物進(jìn)行了三方面的規(guī)定，就是禁止生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物產(chǎn)品作為食品，禁止沒(méi)有合法來(lái)源證明的非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，禁止以食用為目的去非法購(gòu)買(mǎi)野生動(dòng)物。第五，增加了檢疫的要求，明確了運(yùn)輸、攜帶、寄遞野生動(dòng)物必須有檢疫證明。第六，增加了加強(qiáng)國(guó)際合作內(nèi)容，法律這次明確寫(xiě)入了中國(guó)政府要打擊野生動(dòng)物非法貿(mào)易的條款。第七，加大了處罰力度，一般都處以10倍以下的罰款，最高也處以25萬(wàn)元以下的罰款。這在1988年版中是沒(méi)有具體數(shù)額的，我覺(jué)得盡管力度還可增加，但已經(jīng)是一大進(jìn)步了。

回顧我參與《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂的過(guò)程。我分別于2010年（第212號(hào)）、2013年（第202號(hào)）、2015年（第147號(hào)）提過(guò)三次修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》的議案，我在三次議案中共提出了八項(xiàng)修改建議。一是“執(zhí)法主體”需要調(diào)整。建議將《野生動(dòng)物保護(hù)法》第三十五條的執(zhí)法主體由工商行政主管部門(mén)調(diào)整為野生動(dòng)物行政主管部門(mén)，明確野生動(dòng)物行政主管部門(mén)的法定職責(zé)。二是野生動(dòng)物對(duì)農(nóng)作物損害的補(bǔ)償規(guī)定需要調(diào)整。建議《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十四條修改為“因保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由縣級(jí)以上政府給予補(bǔ)償。補(bǔ)償辦法由國(guó)務(wù)院制定”。這樣有利于法律的執(zhí)行。三是需要增加鼓勵(lì)野生動(dòng)物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條款，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展需要。四是需要增加一些處罰條款。亂捕濫獵、亂收濫售野生動(dòng)物的主要原因之一是濫食野生動(dòng)物問(wèn)題。建議對(duì)違反野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)，違法食用野生動(dòng)物的行為應(yīng)該與違法收購(gòu)、出售、運(yùn)輸、攜帶野生動(dòng)物的行為一同處罰。五是違法狩獵案的量刑標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，尚不足以震懾、懲戒犯罪。六是需要在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中明確林業(yè)主管部門(mén)對(duì)重大野生動(dòng)物疫病的監(jiān)測(cè)職責(zé)。七是需要進(jìn)一步明確對(duì)外來(lái)野生動(dòng)物物種的管理。八是應(yīng)明確規(guī)定禁止食用野生動(dòng)物，沒(méi)有買(mǎi)賣(mài)就沒(méi)有殺戮，由于我國(guó)某些地區(qū)存有濫食野生動(dòng)物的陋習(xí)，嚴(yán)重破壞野生動(dòng)物資源，加速了物種的滅絕。因此，我們應(yīng)該在法律中明確經(jīng)過(guò)審批的除外，禁止食用野生動(dòng)物及其制品。

全國(guó)人大常委會(huì)將《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改列入了2016年的立法計(jì)劃，并在2015年12月召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議上進(jìn)行了初審。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)又將初審后的修訂草案寄給我，讓我再提修改意見(jiàn)。

為此，我就修訂草案再提出修改意見(jiàn)。一是修訂草案規(guī)定的野生動(dòng)物保護(hù)范圍確定為珍貴、瀕危和有重要生態(tài)、科研、社會(huì)價(jià)值的野生動(dòng)物，現(xiàn)在亂捕濫獵的野生動(dòng)物絕大多數(shù)是因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)將重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值的野生動(dòng)物納入保護(hù)范圍。二是在現(xiàn)實(shí)生活中，隨著人們生活方式變化，野外活動(dòng)越來(lái)越多，一些故意傷害、驚擾、騷擾野生動(dòng)物，破壞野生動(dòng)物棲息地、繁殖地及遷徙通道的事件時(shí)有發(fā)生，這勢(shì)必影響野生動(dòng)物的生活生存。建議修訂草案第十條增加第二款：參加戶(hù)外活動(dòng)的探險(xiǎn)、攀巖、動(dòng)物攝影等應(yīng)當(dāng)遵守以下要求：與野生動(dòng)物保持適當(dāng)距離，禁止在野生動(dòng)物棲息地、繁殖地及遷徙通道使用無(wú)人機(jī)、機(jī)動(dòng)船、強(qiáng)光、強(qiáng)音或拋投物體等工具和方法驚擾、驅(qū)趕、傷害野生動(dòng)物。三是修訂草案取消了運(yùn)輸證，這給野生動(dòng)物監(jiān)管工作帶來(lái)重大漏洞。修訂草案規(guī)定要求運(yùn)輸野生動(dòng)物應(yīng)持有人工繁育證、狩獵證、允許進(jìn)出口證明書(shū)或標(biāo)識(shí)，這個(gè)規(guī)定除標(biāo)識(shí)是可以與野生動(dòng)物隨貨同行外，其他的證件很難操作。為此，應(yīng)該是有標(biāo)識(shí)的可以運(yùn)輸，無(wú)標(biāo)識(shí)的使用運(yùn)輸證。四是修訂草案把保護(hù)野生動(dòng)物棲息地作為重要措施，并且在規(guī)劃時(shí)要求充分考慮野生動(dòng)物及棲息地的保護(hù)需要，這很好。但不僅是規(guī)劃時(shí)的避讓?zhuān)行╉?xiàng)目在建設(shè)時(shí)是不可避免地會(huì)影響野生動(dòng)物棲息地，建設(shè)項(xiàng)目對(duì)棲息地的野生動(dòng)物影響很大，因此建設(shè)項(xiàng)目在選址選線(xiàn)上也應(yīng)當(dāng)避讓野生動(dòng)物重要棲息地，并且需要作出評(píng)價(jià)評(píng)估，如何減少影響，怎么減少影響，其標(biāo)準(zhǔn)是什么，需要制定生物多樣性影響評(píng)價(jià)報(bào)告，必須確立對(duì)野生動(dòng)物及棲息地的影響評(píng)價(jià)和保護(hù)恢復(fù)方案，并由野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)監(jiān)督實(shí)施，以切實(shí)提高法律的可操作性，要特別防止原則性的規(guī)定落空。五是引進(jìn)的外來(lái)野生動(dòng)物怎么管的問(wèn)題。修訂草案規(guī)定是引進(jìn)時(shí)要批準(zhǔn)，放生時(shí)要批準(zhǔn)，并規(guī)定了罰則，但在出售、收購(gòu)、運(yùn)輸、攜帶環(huán)節(jié)未有規(guī)定。實(shí)際情況是外來(lái)物種很多是違規(guī)進(jìn)來(lái)的，隨后被賣(mài)掉，放生時(shí)也是偷偷放生的，都很難查?，F(xiàn)在大街上叫賣(mài)和運(yùn)輸?shù)男袨楹芏?，如果很難查的環(huán)節(jié)制定了規(guī)定，而很好查的買(mǎi)賣(mài)和運(yùn)輸行為沒(méi)有制定規(guī)定，那外來(lái)物種還是管不住。因此，應(yīng)增加“禁止在出售、收購(gòu)、運(yùn)輸、攜帶環(huán)節(jié)未經(jīng)批準(zhǔn)引進(jìn)的野生動(dòng)物及其人工繁育的野生動(dòng)物”。六是破壞野生動(dòng)物的工具的管理問(wèn)題，明知是獵捕野生動(dòng)物的專(zhuān)用工具如鳥(niǎo)網(wǎng)、鐵夾、電網(wǎng)等而出售、收購(gòu)、運(yùn)輸?shù)男袨闆](méi)有規(guī)定。因此，增加禁止出售、收購(gòu)、運(yùn)輸、攜帶明確是獵捕野生動(dòng)物的專(zhuān)用工具的條款。七是修訂草案有些條款太細(xì)，像實(shí)施細(xì)則。如第二十三條，應(yīng)改為“禁獵區(qū)、禁獵（漁）期、禁用的工具和方法由縣級(jí)以上人民政府或者野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)規(guī)定”，其他的刪掉，為實(shí)施細(xì)則的制定留下空間。第二十四條修改為：“國(guó)家對(duì)人工繁育受保護(hù)的野生動(dòng)物實(shí)行許可制度，人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院有特殊規(guī)定的除外；人工繁育非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，其許可制度由國(guó)務(wù)院或省級(jí)人大常委會(huì)制定。人工繁育野生動(dòng)物的具體管理辦法由國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)確定。”其他的刪去，給制定人工繁育野生動(dòng)物的“具體管理辦法”留下空間，因?yàn)槿斯し庇纳锛夹g(shù)是不斷進(jìn)步的，現(xiàn)在修訂草案中關(guān)于人工繁育技術(shù)不可窮盡未來(lái)的技術(shù)，而法律一經(jīng)制定不可能很快修改。

在得知《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂案將在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議上終審?fù)ㄟ^(guò)，我申請(qǐng)列席了這次常委會(huì)，并在會(huì)議上發(fā)言，提出了修改意見(jiàn)。我認(rèn)為三審稿又做了一些修改，有很大的進(jìn)步。我曾經(jīng)在林業(yè)部門(mén)工作過(guò)，作為一個(gè)曾經(jīng)在野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)工作過(guò)的人員來(lái)說(shuō)，這次的修訂稿一經(jīng)實(shí)施，將使野生動(dòng)物管理更加規(guī)范，能夠更好地促進(jìn)我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)。對(duì)草案中關(guān)于野生動(dòng)物的分類(lèi)、食用野生動(dòng)物、獵捕工具的全過(guò)程監(jiān)管等內(nèi)容提幾點(diǎn)我個(gè)人不成熟的看法：第一，修訂草案第二條第二款將野生動(dòng)物分為兩類(lèi)，即珍貴、瀕危和三有野生動(dòng)物，但是在第十條又增加了一類(lèi)，即地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，那么地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物到底是珍貴、瀕危的野生動(dòng)物，還是三有野生動(dòng)物不太清楚，這樣就導(dǎo)致了第十三、十五條中只提了涉及國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，關(guān)于三有野生動(dòng)物沒(méi)有提。第二，對(duì)野生動(dòng)物損害的補(bǔ)償問(wèn)題，野生直接涉及分類(lèi)問(wèn)題，中間只說(shuō)了“因保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)野生動(dòng)物造成的損害要補(bǔ)償”，對(duì)三有的野生動(dòng)物造成的損害沒(méi)有提，這就意味著不需要補(bǔ)償，造成了不公平。三有野生動(dòng)物，特別是對(duì)農(nóng)作物的損害、毀壞是有的，對(duì)具體列入國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物損害的有補(bǔ)償，而對(duì)三有野生動(dòng)物的補(bǔ)償卻沒(méi)有，這是明顯的不公平。建議去掉“國(guó)家和地方重點(diǎn)”這幾個(gè)字，改為“因保護(hù)野生動(dòng)物”。第三，關(guān)于獵捕野生動(dòng)物的專(zhuān)用工具的問(wèn)題，第二十四條和第三十一條有所涉及，第二十四條是使用獵捕野生動(dòng)物的工具，第三十一條是發(fā)布廣告，但關(guān)于“生產(chǎn)、改裝、出售、購(gòu)買(mǎi)、運(yùn)輸、攜帶”沒(méi)有作出禁止性的規(guī)定，建議在第二十四條增加一款，即增加“禁止生產(chǎn)、改裝、出售、購(gòu)買(mǎi)、運(yùn)輸、攜帶、使用獵捕野生動(dòng)物的專(zhuān)用工具”，不光是使用，而是把全過(guò)程都納入監(jiān)管。第四，關(guān)于食用的問(wèn)題，草案中一直沒(méi)有明確提出來(lái)，沒(méi)有明確禁止食用，只是在第三十條中說(shuō)“禁止為食用非法購(gòu)買(mǎi)”，而不是直接“禁止食用”，應(yīng)明確提出“禁止食用”，建議修改第二十七條第一款，加上“禁止出售、收購(gòu)、利用、食用野生動(dòng)物及其制品”。第三十條第二款的意思實(shí)際上和第一款的意思是一樣的，禁止的是購(gòu)買(mǎi)行為，實(shí)際上是經(jīng)營(yíng)的行為，建議改為“禁止食用”?，F(xiàn)在存在有些人到餐館中明知是野生動(dòng)物還要吃的情況，我們把食用者也納入懲罰范圍會(huì)好一些。第五，關(guān)于處罰條款，我認(rèn)為力度還是過(guò)小，建議把第四十五條中“處一萬(wàn)以下五萬(wàn)以上”改為“處五萬(wàn)以上二十萬(wàn)以下罰款”，再增加“以前因違法狩獵野生動(dòng)物處以懲罰的，再次作案從重處罰”。

作為一名人大代表，從建議提出到參與法律的修訂，最后在法律實(shí)施時(shí)提出我的想法，這種全過(guò)程的參與是我履職的一個(gè)體驗(yàn)，也與大家分享。

（作者系全國(guó)人大代表、民進(jìn)湖北省委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)）