績(jī)效評(píng)價(jià)在高校專項(xiàng)資金管理中的應(yīng)用研究

王　德　陳志堅(jiān)　董曉虹

(中央戲劇學(xué)院，北京　102209；中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)，北京　100045)

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績(jī)效評(píng)價(jià)在高校專項(xiàng)資金管理中的應(yīng)用研究

王德陳志堅(jiān)董曉虹

(中央戲劇學(xué)院，北京102209；中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)，北京100045)

高校專項(xiàng)資金是具有具體項(xiàng)目和用途的資金。針對(duì)近年來(lái)高校專項(xiàng)資金管理表現(xiàn)出來(lái)的突出問(wèn)題，管理部門開(kāi)始推行專項(xiàng)資金的績(jī)效管理。本文分析了績(jī)效評(píng)價(jià)在專項(xiàng)資金管理中的積極作用，認(rèn)為其能夠克服專項(xiàng)資金輕管理的模式，積累和完善相關(guān)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，增強(qiáng)管理會(huì)計(jì)功能。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合目前的相關(guān)研究，本文進(jìn)一步分析了專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的方式和方法問(wèn)題。

高校專項(xiàng)資金；績(jī)效評(píng)價(jià)；管理會(huì)計(jì)；評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)

高校專項(xiàng)資金是指具有具體項(xiàng)目，規(guī)定專門用途并設(shè)定時(shí)效性的資金，其主要來(lái)源于主管部門、上級(jí)單位撥入和學(xué)校年度預(yù)算安排。目前高校專項(xiàng)資金大部分以財(cái)政撥款為主，自籌資金為輔，財(cái)政撥款的專項(xiàng)資金主要包括基本建設(shè)資金、高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)、統(tǒng)籌支持一流大學(xué)和學(xué)科建設(shè)、本科教學(xué)工程、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)等。管理部門設(shè)置高校專項(xiàng)資金主要是為了調(diào)整高等教育支出結(jié)構(gòu)、彌補(bǔ)高校教育事業(yè)費(fèi)不足和強(qiáng)化財(cái)政資金的監(jiān)督管理。

高校財(cái)政撥款近年來(lái)逐年上升，專項(xiàng)資金占比越來(lái)越大，呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，如圖1所示，2007教育部公開(kāi)的部門決算中高等教育項(xiàng)目支出為94.22億元，到了2014年達(dá)到766.63億元，增長(zhǎng)7倍多，比例由2007年占全部支出的36%，上升到2014年的44%。

圖1　教育部高等教育支出項(xiàng)目支出與占總支出比例

從資金投入量來(lái)看，專項(xiàng)資金極大彌補(bǔ)了高校資金，對(duì)高校發(fā)展，尤其是基本建設(shè)方面起到了積極作用。與此同時(shí)，如此巨大的專項(xiàng)資金投入，也引起政府有關(guān)部門、社會(huì)各界越來(lái)越多的關(guān)注，這些資金是否得到妥善有效地使用，取得的成效如何，成為當(dāng)前熱點(diǎn)問(wèn)題。目前高校專項(xiàng)資金大多由學(xué)校內(nèi)部管理，并沒(méi)有公開(kāi)相關(guān)信息。為改善專項(xiàng)資金的管理，滿足信息公開(kāi)的需要，由財(cái)政資金管理部門推動(dòng)，在中期規(guī)劃和滾動(dòng)預(yù)算的基礎(chǔ)上，逐步在高校專項(xiàng)資金中開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作，目前已經(jīng)對(duì)改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)、捐贈(zèng)配比資金等6個(gè)專項(xiàng)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，以期通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)專項(xiàng)資金建立起相應(yīng)的科學(xué)的管理和使用監(jiān)督機(jī)制，客觀有效地評(píng)價(jià)其投入的績(jī)效，不斷提高這些專項(xiàng)資金的使用效率。推行專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，是否能夠解決高校專項(xiàng)資金管理中的問(wèn)題，并具有有哪些意義和作用？本文認(rèn)為開(kāi)展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)高校專項(xiàng)資金管理帶來(lái)以下改進(jìn)：

(一)加強(qiáng)事后管理，克服目前專項(xiàng)重資金輕管理的問(wèn)題

目前管理部門對(duì)高校專項(xiàng)資金規(guī)定了比較嚴(yán)格的申報(bào)和立項(xiàng)程序，從申報(bào)立項(xiàng)、審核到具體使用都建立了較為完整的管理流程，專項(xiàng)資金申報(bào)時(shí)要求有理有據(jù)，專項(xiàng)資金使用時(shí)要明確方向及目標(biāo)，專項(xiàng)資金支出時(shí)要按預(yù)算安排支出，資金的支出進(jìn)度要按時(shí)主管部門報(bào)告。但對(duì)于項(xiàng)目完成后，如何對(duì)項(xiàng)目的使用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，目前仍比較缺失。

專項(xiàng)資金采取的是申報(bào)制，由于缺少事后績(jī)效的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，各高校為盡量申報(bào)爭(zhēng)取專項(xiàng)資金，存在著“重投入、輕管理”、“重微觀、輕宏觀”的問(wèn)題。部分高校對(duì)一些缺少科學(xué)立項(xiàng)依據(jù)的項(xiàng)目，在沒(méi)有進(jìn)行充分的可行性調(diào)研前提下，也上報(bào)申請(qǐng)資金，導(dǎo)致專項(xiàng)資金撥下來(lái)后缺乏實(shí)施條件，無(wú)法正常支出。同時(shí)，高校為加快財(cái)政資金執(zhí)行進(jìn)度，無(wú)法嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)專款專用，只能結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余或挪作他用，降低了資金效益。高校專項(xiàng)資金的這些問(wèn)題與缺少事后評(píng)價(jià)和監(jiān)督密切相關(guān)，引入專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，通過(guò)設(shè)置專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理的合法性、合規(guī)性、合理性評(píng)價(jià)指標(biāo)，項(xiàng)目執(zhí)行正確性、時(shí)效性評(píng)價(jià)指標(biāo)、項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)指標(biāo)以及項(xiàng)目對(duì)比評(píng)價(jià)指標(biāo)等，構(gòu)建科學(xué)的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)高校專項(xiàng)資金后期的成效進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，對(duì)于克服專項(xiàng)資金目前突出問(wèn)題，保證資金按申報(bào)的預(yù)算支出，提高資金使用效益將起到關(guān)鍵性作用。

(二)引起項(xiàng)目部門重視，積累和完善評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)

目前高校專項(xiàng)資金管理在申請(qǐng)、落實(shí)、使用的各個(gè)環(huán)節(jié)，一般由管理部門、審計(jì)部門、學(xué)校的財(cái)務(wù)部門、項(xiàng)目實(shí)施部門等進(jìn)行管理，尤其是專項(xiàng)資金的實(shí)施和支出分散在學(xué)校的各項(xiàng)目實(shí)施部門，項(xiàng)目實(shí)施情況由其具體掌握。各項(xiàng)目管理部門在沒(méi)有績(jī)效考核要求時(shí)，往往只是關(guān)注完成項(xiàng)目，對(duì)于項(xiàng)目的成效缺少記錄和積累，也無(wú)法向?qū)W校提供具體專項(xiàng)成果和效益。管理部門和學(xué)校掌握的大多是專項(xiàng)資金支出情況，缺少專項(xiàng)支出成效內(nèi)容，無(wú)法對(duì)專項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)和后期管理。

構(gòu)建專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，將有助于建立相對(duì)完善的項(xiàng)目評(píng)價(jià)記錄管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程有記錄管理。專項(xiàng)資金的申報(bào)、審批、預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目結(jié)果等各個(gè)環(huán)節(jié)記錄的數(shù)據(jù)，將有助于促使各項(xiàng)目部門重視績(jī)效評(píng)價(jià)，積累評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，完善評(píng)價(jià)體系，不斷完善專項(xiàng)資金管理。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施管理中的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化，將那些定性的、含糊的、原則上的標(biāo)準(zhǔn)要求通過(guò)技術(shù)手段進(jìn)行轉(zhuǎn)化，使之變成可衡量的、清晰的、規(guī)范上的指標(biāo)，以便各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠有數(shù)據(jù)可查，形成適合高校自身特點(diǎn)的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理信息系統(tǒng)。高?？梢岳每?jī)效評(píng)價(jià)管理信息系統(tǒng)，積累數(shù)據(jù)，分析數(shù)據(jù)，不斷修正現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不斷提高績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完善性和可行性。

(三)加強(qiáng)績(jī)效管理，促進(jìn)高校管理會(huì)計(jì)應(yīng)用

2014年財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出高校等事業(yè)單位應(yīng)大力發(fā)展管理會(huì)計(jì)，融合財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)活動(dòng)，使管理會(huì)計(jì)在規(guī)劃、決策、控制和評(píng)價(jià)等方面發(fā)揮重要作用。管理會(huì)計(jì)的基本職能包括預(yù)測(cè)分析、決策分析、全面預(yù)算、過(guò)程控制、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容，預(yù)算績(jī)效管理也是其關(guān)鍵一環(huán)。目前高校對(duì)于全面預(yù)算和過(guò)程控制已經(jīng)較深入使用，表現(xiàn)在專項(xiàng)資金管理上，在申報(bào)和立項(xiàng)流程都有較嚴(yán)格的流程，但在績(jī)效評(píng)價(jià)上仍有待完善。

目前，我國(guó)高校財(cái)務(wù)管理中，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與管理會(huì)計(jì)的結(jié)合幾率相對(duì)較大，在現(xiàn)實(shí)中也有不自覺(jué)的應(yīng)用，正處在一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，急需進(jìn)行總結(jié)和提高，形成適合高校管理的管理會(huì)計(jì)理論和方法體系。加強(qiáng)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，與全面預(yù)算和過(guò)程管理相配合，充分發(fā)揮管理會(huì)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)的功能，對(duì)健全高校管理會(huì)計(jì)功能具有重要意義。高校通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，充分掌握專項(xiàng)資金的成果和效益，進(jìn)行嚴(yán)密的分析，能更加客觀準(zhǔn)確地掌握實(shí)際情況，提出科學(xué)的決定政策和實(shí)施方案，以應(yīng)對(duì)新時(shí)期對(duì)高校管理提出的挑戰(zhàn)。

如何建立高校專項(xiàng)支出預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。目前在管理部門的推動(dòng)下，各高校對(duì)些非常關(guān)注，相應(yīng)也有較多研究，但現(xiàn)在關(guān)于專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的文獻(xiàn)更多關(guān)注于評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置，關(guān)注評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)方法的改進(jìn)，對(duì)專項(xiàng)資金的實(shí)施方式討論較少。本方認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)從應(yīng)用方式與方法兩個(gè)方面進(jìn)行探討，才能在專項(xiàng)資金管理中取得更好應(yīng)用成果。

(一)在應(yīng)用方式上，以自評(píng)為主，適當(dāng)補(bǔ)充外部評(píng)價(jià)

專項(xiàng)資金雖然由管理部門撥付給高校，并承擔(dān)評(píng)審職責(zé)，但由于支出和實(shí)施都由學(xué)校內(nèi)部完成，管理部門并不能對(duì)高校進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，因此高校是專項(xiàng)資金使用和績(jī)效的管理主體。高校在專項(xiàng)資金的申報(bào)環(huán)節(jié)到最終的績(jī)效評(píng)價(jià)都起著主要的監(jiān)督作用，應(yīng)當(dāng)成為績(jī)效評(píng)價(jià)的主體。但是，由于績(jī)效評(píng)價(jià)需要高校各項(xiàng)目部門配合，需要人力物力支持，在缺少外部制約的條件下，各學(xué)校開(kāi)展專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)管理參差不齊，有一些高校已經(jīng)建立起較全面的評(píng)價(jià)體系，還有一些高校只是項(xiàng)目管理部門在年度總結(jié)中提到項(xiàng)目成效，缺少學(xué)校層面的統(tǒng)一評(píng)價(jià)和重視，不能夠真正認(rèn)識(shí)績(jī)效管理在管理鏈條上的重大作用，績(jī)效管理的效果不佳。

如果績(jī)效評(píng)價(jià)只是依賴于高校自身評(píng)價(jià)，由于缺少制定與之相關(guān)的獎(jiǎng)懲制度，績(jī)效考評(píng)結(jié)果的好壞又對(duì)自身不受影響，績(jī)效考評(píng)工作的必要性會(huì)被逐漸淡化，預(yù)算管理成效不能達(dá)到預(yù)期效果。因此，需要適當(dāng)引入外部評(píng)價(jià)加以補(bǔ)充，需要各管理部門加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金執(zhí)行的監(jiān)督檢查，組織有關(guān)部門或委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行考評(píng)，考評(píng)結(jié)果作為以后年度審批立項(xiàng)和預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，以構(gòu)建外部獎(jiǎng)懲機(jī)制。同時(shí)，要充分利用信息公開(kāi)的監(jiān)督作用，要求各高校將所有的申報(bào)項(xiàng)目以及審核通過(guò)情況在各自的官方網(wǎng)站公布，使整個(gè)流程公開(kāi)透明，以便接受全社會(huì)的監(jiān)督，可試行將項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為信息公開(kāi)的一部分，讓社會(huì)公眾更能直觀的看到專項(xiàng)資金的投入產(chǎn)出狀況。

(二)在應(yīng)用方法上，以指標(biāo)評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，輔以其他方法

績(jī)效最早用于投資項(xiàng)目管理方面，在上世紀(jì)60年代，美國(guó)率先在公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)中應(yīng)用經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性并重的“3E”原則，形成公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)的雛形，也形成了世界各國(guó)現(xiàn)階段公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)中進(jìn)行廣泛應(yīng)用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。我國(guó)財(cái)政部在2011年發(fā)布了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》等相關(guān)法律法規(guī)，為財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)初步提出了具體要求和框架?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)成為衡量高校專項(xiàng)資金績(jī)效主要考核方法，目前高?？?jī)效評(píng)價(jià)方法以指標(biāo)評(píng)價(jià)方法為主，實(shí)際操作中也主要參考財(cái)政部頒布的專項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)法，為設(shè)置科學(xué)合理、簡(jiǎn)便易行的評(píng)價(jià)指標(biāo)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，也常借鑒主成分分析方法、隸屬度賦值法和平衡計(jì)分卡法。

但對(duì)于高校專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，不能片面單一的分析其幾個(gè)指標(biāo)，而要從經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性等多個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和分析，尤其要考慮專項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，資金使用情況，為了增強(qiáng)效益而采取的相應(yīng)政策制度等，項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)影響與社會(huì)效益，如與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性等多方面情況。這些情況如果僅依賴于指標(biāo)反映，則設(shè)置較為繁雜，往往要求由項(xiàng)目實(shí)施部門提供大量數(shù)據(jù)，增加項(xiàng)目實(shí)施部門成本，并且對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)影響和社會(huì)效益等難以量化的“模糊”的主觀指標(biāo)不能給出很明確定義。因此，近年來(lái)為更客觀評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金績(jī)效，一些研究也探討引入如基于 AHP 的模糊綜合評(píng)價(jià)等方法，這些方法不僅可以用于客觀指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)，也可以用于綜合評(píng)價(jià)一些主觀指標(biāo)。本文認(rèn)為在評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，使用模糊綜合評(píng)價(jià)等方法，將成為績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)方法有效的補(bǔ)充。

[1] 韓振.高校修購(gòu)專項(xiàng)資金管理使用問(wèn)題及對(duì)策探討.高校后勤研究，2014年第6期.

[2] 趙佩春.如何將管理會(huì)計(jì)應(yīng)用于高校管理中.企業(yè)管理與改革，2015年第5期.

[3] 孫海超.高校財(cái)政修購(gòu)專項(xiàng)資金管理使用問(wèn)題及其對(duì)策分析.經(jīng)濟(jì)師，2009年第6期.

[4] 陳志堅(jiān)，孫虬.事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理問(wèn)題的幾點(diǎn)思考.地方財(cái)政研究，2007年第6期.

本文為北京教育會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)2015年重點(diǎn)研究課題《高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)研究》的部分研究成果。