金融機構(gòu)對接政府和社會資本合作(PPP)模式研究
——以湖南某市城市基礎設施建設為例

湯曉怡　覃小飛

(中國銀行股份有限公司益陽市分行，湖南　益陽　413000)

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金融機構(gòu)對接政府和社會資本合作(PPP)模式研究
——以湖南某市城市基礎設施建設為例

湯曉怡覃小飛

(中國銀行股份有限公司益陽市分行，湖南益陽413000)

國家發(fā)改委2014年2724號文《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，明確提出鼓勵和引導社會投資，通過股權(quán)合作、特許經(jīng)營、購買服務等方式，公共部門與社會資本建立合作共贏、利益共享及風險分擔的關系。本文在介紹政府和社會資本合作PPP理論的基礎上，分析了城市基礎設施建設PPP模式可行性，對PPP模式在城市基礎設施建設中的實施機制進行了探討，提出了金融機構(gòu)對接城市基礎設施建設PPP模式的融資方式，并對城市基礎設施建設的PPP模式提出相應的政策建議。

1.城市基礎設施建設PPP模式分析

1.1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP是英文“Public Private Partnerships”的簡寫，中文直譯為公私合作制。PPP模式是指政府通過股權(quán)合作、特許經(jīng)營、購買服務等方式，在公共服務領域及基礎設施領域與社會資本建立合作共贏、風險分擔及利益共享的關系。普遍模式是由社會資本負責基礎設施的建設、運營及日常維護等相關工作，并通過“使用者付費”及 “政府付費”獲得比較合理投資回報；政府負責公共服務及基礎設施價格的制定和服務質(zhì)量監(jiān)管，以保證社會利益最大化。PPP模式適用領域廣泛，包括城市供水、供氣、供電、污水和垃圾處理、保障性安居工程、新型城鎮(zhèn)化、城市工程、水利、公路、鐵路、機場、地下綜合管廊、軌道交通、健康養(yǎng)老服務設施、醫(yī)療、旅游、教育培訓等諸多方面。

1.2 城市基礎設施建設PPP模式的可行性分析

當前，我國正迎來新一輪的城市基礎設施建設的高潮，由于城市基礎設施的建設及運營維護投資巨大，任務繁重，僅靠政府已經(jīng)不可能滿足日益增長的基礎設施建設的需求。PPP作為一種新的模式能夠減輕政府的財政壓力，滿足城市的基礎設施建設需要，提高基礎設施的供給效率。

(1)PPP模式應用到城市基礎設施建設的理論基礎。城市基礎設施建設的理論依據(jù)包括產(chǎn)權(quán)理論、公共選擇理論以及委托代理理論。由于在公共產(chǎn)品存在難以化解的“政府失靈”與“市場失靈”，城市基礎設施建設很難同時兼具經(jīng)濟效益和社會效益。政府和社會資本各方在解決公共產(chǎn)品中各具優(yōu)勢，雙方的合作勢必能夠產(chǎn)生更好的協(xié)同效應。同時，PPP模式中的競爭機制，使得相關利益方更加注重基礎設施的提供效率，從而更加有效地平衡社會效益和經(jīng)濟效益。

(2)PPP模式應用到城市基礎設施建設的現(xiàn)實可行性。我國政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展為PPP的應用創(chuàng)造了基本條件。國務院2014年63號文《關于加強地方性債務管理的意見》，明確提出對地方政府債務實行規(guī)模控制和預算管理，剝離平臺公司的政府融資職能，平臺公司不得新增政府債務。而傳統(tǒng)的城市基礎設施建設BT(建設-移交)模式，事實上是一種“政府按揭”，借助政府信譽實現(xiàn)融資功能，銀行往往需要追加政府的連帶責任擔保，現(xiàn)階段已行不通。為解決城市基礎設施建設領域的投融資問題，我國積極開展多途徑融資創(chuàng)新實踐，公共服務領域?qū)ι鐣Y本的市場準入也逐漸在放寬。國務院2014年60號文《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，明確提出改革城市基礎社會建設運營模式，積極推動社會資本參與城市基礎社會建設運營。

2.金融機構(gòu)對接城市基礎設施建設PPP模式的探討

2.1 城市基礎設施建設PPP模式的可適用領域

某市地處湘中偏北，東接省會長沙市；東北部瀕臨煙波浩淼的洞庭湖，與常德市毗鄰；南連湘中腹地婁底市；西南部是連綿千里的雪峰山，與懷化市接壤。隨著國家中部崛起戰(zhàn)略開始實施，長株潭城市群與泛珠三角、長三角區(qū)域內(nèi)城市群的經(jīng)濟合作，該市的區(qū)位優(yōu)勢更加明顯。目前該市城市基礎設施建設任務較重，資金需求較大，PPP模式適用領域廣泛。

(1)水環(huán)境治理。包括河道綜合治理、景觀建設及其相關工程，主要項目包括洞庭湖、資江、沅江水系綜合治理提升工程、中水回用、地表透水工程等等。

(2)污水處理設施。包括城市及小城鎮(zhèn)污水設施的建設，主要包括城區(qū)及轄內(nèi)縣市的生活污水處理設施及配套管網(wǎng)的投資與建設。

(3)污泥處理設施。主要為該市及其下轄縣市區(qū)污水處理廠產(chǎn)生的污泥，提供合適的處理的技術(shù)，并投資建設。

(4)城市環(huán)衛(wèi)管理及綜合治理。主要為現(xiàn)有城市生活垃圾、建筑垃圾的處理與利用，醫(yī)療廢棄物的處理等。

(5)在城市燃氣、城市道路、環(huán)保產(chǎn)業(yè)園建設、房地產(chǎn)開發(fā)等。

根據(jù)項目收費機制不同，城市基礎設施項目可分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和純公益性項目三類項目。經(jīng)營性項目，收費機制相對成熟完善，經(jīng)營收費能夠覆蓋投資成本的項目。準經(jīng)營性項目，經(jīng)營收費微薄，不足以覆蓋全部的投資成本、要求政府補貼部分資金的項目。純公益性項目，不能依靠服務收費回收投資成本的項目。以上三類項目的具體方式的選擇，主要由收費機制、項目收益水平、融資需求和期滿處置等因素決定。

表1　城市基礎設施PPP項目分類及特征

2.2 城市基礎設施建設PPP模式的基本結(jié)構(gòu)分析

城市基礎設施建設PPP模式基本結(jié)構(gòu)包含三個主體，即金融機構(gòu)、社會資本、公共部門(政府)。下文論述中金融機構(gòu)以某國有商業(yè)銀行為例，社會資本以某上市公司為例，借以明確介紹PPP模式的基本結(jié)構(gòu)及實施方式。

金融機構(gòu)，即某國有商業(yè)銀行，是一家具有良好競爭實力和發(fā)展?jié)摿Φ膰猩虡I(yè)銀行。經(jīng)營性網(wǎng)點數(shù)量共18個，下轄沅江、南縣、桃江三個縣支行。該行積極支持地方經(jīng)濟建設，信貸方面重點支持了湖南桃花江核電、漢森制藥、湖南新華水力、五凌水電、安邵高速、桃江久通銻業(yè)、交通建設投資、富興實業(yè)、北美房地產(chǎn)、沅江紙業(yè)等重點企業(yè)及重點建設工程。

社會資本，即某上市公司，是香港聯(lián)合交易所主板上市公司，同時是某國有商業(yè)銀行的總行級重點客戶。該公司專注于水務、環(huán)保、燃氣、公共基礎設施行業(yè)，截止目前，在全國范圍內(nèi)及馬來西亞、印度尼西亞、葡萄牙等國擁有300多個水務及公共基礎設施項目，市場占有率居行業(yè)之首。

城市基礎設施建設PPP模式的三個主體中，公共部門的作用是公共服務的交付和公共服務績效監(jiān)管。社會資本則提供基礎設施和輔助服務以及向最終用戶提供服務。金融機構(gòu)則提供信貸支持和金融服務等。公共部門、社會資本和金融機構(gòu)各自代表三種不同的機制安排，它們有各自的運行機制和作用邊界，三者相互合作，各顯優(yōu)勢。通過政府、市場和金融的三種制度的恰當安排，進而促進城市基礎設施建設的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

圖1　城市建設PPP模式的基本結(jié)構(gòu)

2.3 城市基礎設施建設PPP模式的實施機制分析

PPP模式的實施機制主要包括如何組建項目公司、如何確定社會資本的回報方式。

(1)組建項目公司。在城市基礎設施建設PPP模式中，政府部門通過政府招商引資形式，與資本雄厚、管理規(guī)范、技術(shù)先進的社會資本合作并簽訂特許協(xié)議，共同投資組建SPC公司(Special Purpose Company)。政府賦予SPC以城市基礎設施特許開發(fā)權(quán)，由SPC代表政府實施項目的開發(fā)建設。項目總投資包括直接融資部分和間接融資部分，其中直接融資部分即資本金，來自于社會資本投資和政府投資，以社會資本投資為主；間接融資部分來自于銀行金融機構(gòu)的授信和其他方式籌備的資金。項目建設的所有費用(包括設計費、建設費、咨詢費等)均由SPC自行負責。項目建成后，SPC擁有特許經(jīng)營權(quán)，通過向最終使用者或項目獲益者收取費用，獲得的收入扣除當期的運營成本，構(gòu)成當期的運營收益。運營收益按照原先約定的分配方式進行合理分配，同時向銀行金融機構(gòu)還貸和SPC主體分配紅利等。在組建項目公司中，如何確定政府和社會資本持股比例？按照《PPP項目合同指南(試行)》的要求，公共部門在SPC中的持股比例一般低于50%，且不具有實際控制權(quán)及管理權(quán)。但具體占比應在綜合考慮多方因素的基礎上確定。同時，要體現(xiàn)政府對該PPP項目的重視程度，考慮城市未來的發(fā)展定位以確定在該項目上的合理的股權(quán)出資比例。

(2)確定社會資本的回報方式。對于經(jīng)營性項目，有完善成熟的收費機制，具有相對穩(wěn)定的經(jīng)營性收入，可實行完全的市場化運作。但對于準經(jīng)營性項目和純公益性項目，由于沒有穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)營性收入，政府應當考慮社會資本的合理回報，包括向SPC購買項目的一次性建造費用，以及維持項目持續(xù)運營所需投入的運營服務費用。運營服務費用，應當結(jié)合項目建設規(guī)模、融資成本、稅費及合理的利潤等諸多因素綜合考慮，政府應該合理確定，運營服務費用應當與項目完工后的運營績效直接掛鉤，促使社會資本重視工程建設質(zhì)量，以免造成項目完工后維護費用不可控及公共項目的有效使用。該項目一次性建造費用和運營維護服務費用可部分納入當?shù)刎斦A算，給予社會資本以投資信心，同時為項目融資提供基礎性條件。

圖2　城市基礎設施建設PPP模式的實施機制

2.4 金融機構(gòu)對接城市基礎設施建設PPP模式的融資產(chǎn)品分析

從PPP模式的融資產(chǎn)品來看，金融機構(gòu)對接PPP模式的主要產(chǎn)品有四類。第一、流動資金貸款，為滿足SPC公司及相關建設承包商、運營承包商的生產(chǎn)經(jīng)營過程中的短期資金需求，貸款期限一般為一年(到期后可歸還再貸)，主要用于購買原材料及日常資金周轉(zhuǎn)，具有貸款期限短、手續(xù)簡便、周轉(zhuǎn)性較強，融資成本較低的特點。第二、中長期項目貸款，為某一特定工程項目而融通資金的方法，用于該項目建設，還貸資金來源主要為項目建成后自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流，具有融資期限較長，融資金融較大，還貸壓力較小的特點。第三、貿(mào)易融資，為SPC公司及相關建設承包商、運營承包商提供的與貿(mào)易結(jié)算相關的短期資金融通。第四、聯(lián)名卡及收費托管，金融機構(gòu)與SPC公司合作發(fā)行聯(lián)名銀行卡，以及為SPC公司提供代理收費業(yè)務等。

表2　金融機構(gòu)對接城市基礎設施建設PPP模式的適用產(chǎn)品

3.對城市基礎設施建設PPP模式的建議

時下PPP項目在國內(nèi)發(fā)展尚未成熟，PPP模式的法律法規(guī)不健全，相關合作機制和管理經(jīng)驗有待積累，成功經(jīng)驗不多，因此要成功實施PPP模式需要做到以下幾點。

(1)政府角色的轉(zhuǎn)換。PPP模式下政府部門在城市基礎設施建設中的角色發(fā)生實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，由主導角色變?yōu)榕c社會資本合作的合作者角色。政府部門不再是城市基礎設施建設中的全部資金的供應者和經(jīng)營者，不再承擔城市基礎設施建設的投資風險和商業(yè)風險，而是通過制定有效政策及具體措施，促進社會資本參與到城市基礎設施建設及運營中，形成公共部門與社會資本風險共擔、利益共享的合作模式。

(2)合理的風險分擔。城市基礎設施建設具有投資規(guī)模大、公益性強、盈利性不足等特點。在PPP模式中，政府應給予項目相應的補償措施，如土地劃撥、稅收優(yōu)惠、給予項目沿線兩廂土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。PPP模式能否成功，關鍵在于合理有效的風險分擔機制。項目參與方必須認識到PPP是一種合作關系而不僅僅是一個買賣合同，各方要確定合理的風險分擔機制，共同承擔風險。一般來說，政府應當承擔政策變化、價格調(diào)整等風險；社會資本應當承擔項目主體的設計建造風險、運營風險；對一些難以抗拒風險，如自然災害、突發(fā)社會事件等，可以采取通過風險轉(zhuǎn)移的方式由其他相關部門承擔。

(3)合適的監(jiān)督體系。PPP模式參與方眾多，運行機制較復雜，法律法規(guī)尚不健全，因此構(gòu)建與PPP模式相適應的監(jiān)督體系十分必要。PPP模式離不開政府的監(jiān)管和社會的監(jiān)督。在PPP模式下，政府要轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，放棄直接的行政管理，代替以經(jīng)濟、法律的監(jiān)管。社會監(jiān)督包括項目建設的監(jiān)督、運營數(shù)據(jù)的公示、運營績效的公開聽證等，防止SPC公司及PPP項目經(jīng)營損害社會公眾的切身利益。

4.結(jié)語

城市基礎設施建設PPP模式既是一種融資模式創(chuàng)新，同時也是一種管理模式創(chuàng)新。城市基礎設施建設PPP模式的關鍵在于如何組建項目公司、如何確定社會資本的回報金額及回報方式。本文介紹了城市建設PPP模式的實施機制，提出了金融機構(gòu)對接城市基礎設施建設PPP模式的融資方式。最后從公共部門角色轉(zhuǎn)變、激勵與風險以及監(jiān)督體系三個方面提出了相應的建議，為城市基礎設施建設提供了一種新的思路。