提高法治觀念

馬玉紅

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出建設(shè)法治中國的觀點(diǎn)，法治中國的建設(shè)將會成為國家治理的現(xiàn)實(shí)要求，逐步提高國家職能部門提高運(yùn)用法治思維和法律手段的能力，從而真正達(dá)到法治。我們要看到，現(xiàn)行審計(jì)的范圍及內(nèi)容在發(fā)揮法治作用上還不完善，尤其在針對法律法規(guī)以及公共政策的評價(jià)上，還沒有充分發(fā)揮審計(jì)的作用。今后，亟需國家審計(jì)以法治為基礎(chǔ)，以完善立法為出發(fā)點(diǎn)，解決我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法空白、法規(guī)不完善、法規(guī)矛盾與不統(tǒng)一等現(xiàn)實(shí)問題。

一、法治制度的逐步建立，也為法治精神下的審計(jì)提出了更高要求

審計(jì)立項(xiàng)應(yīng)當(dāng)以民生作為立足點(diǎn)。國家審計(jì)在審計(jì)項(xiàng)目的選擇方面，突出為民生服務(wù)的主題，具體可能涉及市政建設(shè)、公共交通、環(huán)境保護(hù)、水利工程和文化設(shè)施等項(xiàng)目的監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅需要解決項(xiàng)目資金使用的合法性問題，而且特別需要解決項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性問題。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到的是，讓民眾相信審計(jì)機(jī)關(guān)代表人民進(jìn)行監(jiān)督，保證政府用好納稅人的每一分錢。

審計(jì)結(jié)論應(yīng)當(dāng)以改革現(xiàn)行管理制度作為著眼點(diǎn)。在我國，國家審計(jì)覆蓋面還很小，不矯正政府及其部門、上級管理機(jī)構(gòu)在財(cái)經(jīng)管理制度上的缺陷，將永遠(yuǎn)無法消除被審計(jì)單位違法亂紀(jì)的深層次隱患，審計(jì)只能看到表象，而無法探求問題的實(shí)質(zhì)。結(jié)果是，審計(jì)的效率將長期處在低狀態(tài)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意，被審計(jì)單位所存在的一些問題，可以從國家財(cái)經(jīng)管理制度、體制上找到根源，審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過審計(jì)建議，告知相關(guān)機(jī)構(gòu)或者政府部門，應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，以保證從根本上杜絕違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)立足服務(wù)。圍繞黨和國家中心工作開展審計(jì)，服務(wù)改革和建設(shè)大局，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。國家審計(jì)監(jiān)督是基本手段，服務(wù)是根本目的，監(jiān)督是為了服務(wù)。實(shí)質(zhì)上是通過監(jiān)督服務(wù)于審計(jì)委托人和被審計(jì)單位。審計(jì)損害了某些個(gè)人的利益，同時(shí)卻維護(hù)了集體或者國家的利益。那種以“監(jiān)督”為單一視角的審計(jì)，無法解釋“監(jiān)督的歸宿是什么”的問題。

審計(jì)信息應(yīng)當(dāng)以報(bào)告公開作為關(guān)鍵點(diǎn)。審計(jì)信息公開是依靠社會力量檢驗(yàn)審計(jì)質(zhì)量的重要途徑，也是督促被審計(jì)單位實(shí)施審計(jì)整改與執(zhí)行審計(jì)結(jié)論的重要手段。審計(jì)信息透明度不提高，社會公眾和有關(guān)機(jī)構(gòu)（如新聞媒體等）對審計(jì)機(jī)關(guān)的外部監(jiān)控就無法實(shí)現(xiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)改進(jìn)工作的壓力將可能不足，審計(jì)質(zhì)量可能無法保證。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對涉密以外的審計(jì)報(bào)告全部公開，對社會提供審計(jì)工作底稿的查閱服務(wù)，以便促成責(zé)任政府、透明政府和廉潔政府的建立，使審計(jì)能夠真正在國家治理中發(fā)揮重要作用。

二、審計(jì)對法律法規(guī)及公共政策評價(jià)時(shí)應(yīng)遵循特定的原則和方法

（一）對法規(guī)進(jìn)行評價(jià)時(shí)應(yīng)遵循的原則和方法

（1）整體性原則。制定一項(xiàng)法規(guī)時(shí)，必須正確處理整體利益與局部利益、長遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以整體利益和長遠(yuǎn)利益為主，力求兼顧。

（2）層次性原則。制定法規(guī)時(shí)，應(yīng)使每一個(gè)決策執(zhí)行者都能各居其位，各司其職，分工明確，任務(wù)具體，形成一種層級管理的格局，確保法規(guī)和政策穩(wěn)定、有效地實(shí)施。

（3）環(huán)境性原則。在制定法規(guī)時(shí)，要認(rèn)真研究相關(guān)的環(huán)境因素，并按照可持續(xù)發(fā)展的原則確定其對環(huán)境影響的程度和范圍，以便進(jìn)行有效的監(jiān)測。

公共政策的評價(jià)首要任務(wù)便是制定一定的標(biāo)準(zhǔn)來檢驗(yàn)?zāi)骋豁?xiàng)政策是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，以及該政策如何影響著現(xiàn)實(shí)的世界，是否促進(jìn)了社會的治理，也就是說是否通過揭示因果機(jī)制來反映該政策的有效性。

（二）對公共政策評價(jià)應(yīng)該堅(jiān)持的原則

（1）合法性原則。公共政策的制定實(shí)施必須以相關(guān)群體的認(rèn)可與服從為前提，是通過大眾認(rèn)可、接受的合法化的途徑所取得的，因此其本身是具有合法性與權(quán)威性的。對公共政策進(jìn)行評價(jià)時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注政策內(nèi)容是否科學(xué)、政策的制定程序是否合法、政策在實(shí)施當(dāng)中是否有利的推動了社會的發(fā)展等。

（2）可操作性原則。公共政策的評價(jià)必須以實(shí)際情況為依據(jù)，必須具有較強(qiáng)的可操作性。任何政策的評價(jià)可操作性都是其重要指標(biāo)。公共政策制定后實(shí)施覆蓋面廣、影響大，相對政策成本也高。如果對公共政策的評價(jià)沒有充分考慮該評價(jià)系統(tǒng)實(shí)施的可能性與推行的困難問題，那么造成的政策的負(fù)效應(yīng)也會相對較大，如造成嚴(yán)重的社會資源浪費(fèi)等。

（3）時(shí)效性原則。由于公共政策的制定是在特定的環(huán)境下的，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公共政策會逐漸出現(xiàn)不適應(yīng)的現(xiàn)象，需要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整與完善。因此，通過對公共政策進(jìn)行動態(tài)跟蹤的方式，對其進(jìn)行評價(jià)，將掌握的第一手資料進(jìn)行反饋，及時(shí)糾正落后的公共政策，以修正和改善其本身存在的缺陷與障礙。

（4）適應(yīng)性與可持續(xù)性原則。公共政策的評價(jià)的適應(yīng)性是指審計(jì)目標(biāo)的針對性。根據(jù)不同的公共政策，其關(guān)注與評價(jià)的重點(diǎn)不同。而公共政策本身的形成是為了解決某些社會問題而進(jìn)行的一系列連續(xù)性的決策組合，在對其進(jìn)行評價(jià)時(shí)，應(yīng)具備可持續(xù)性原則。

（5）公開透明原則。公共政策評價(jià)的公開透明可以促進(jìn)政策制定、實(shí)施過程的公開、公證、合法。增強(qiáng)政府行為的開放性與透明度。

為了提高公共政策評價(jià)的科學(xué)性與針對性，需要綜合運(yùn)用多種方法。一是采用內(nèi)部評價(jià)與外部評價(jià)相結(jié)合的方法。在公共政策的實(shí)施過程中，不僅各部門需要對公共政策的規(guī)劃、制定與實(shí)施進(jìn)行自我評價(jià)之外，還需要國家有關(guān)部門，比如國家審計(jì)機(jī)關(guān)需要對其進(jìn)行第三方評估。二是采用定量分析與定性分析相結(jié)合的方法。在評價(jià)實(shí)踐中，采用定量分析方法可以在很大程度上提高評價(jià)的信度和效度。在實(shí)踐當(dāng)中需要加強(qiáng)定量分析的方法和技術(shù)的應(yīng)用。然而，盡管定量分析的重要性顯著，但不可將其作為評價(jià)的唯一依據(jù)，這樣便是本末倒置。因此需要將定量分析與定性分析有機(jī)結(jié)合，兩者任何一方都不可荒廢。三是采用專家評估與民眾參與相結(jié)合的方法。在對公共政策進(jìn)行評價(jià)時(shí)，采用專家評估是其最基本的評價(jià)方式；而公民通過一定的程序和途徑參與與環(huán)境利益相關(guān)的政府公共政策的評價(jià)，能夠有效的規(guī)避政策掌握著非完全信息這一弊端。四是采用事實(shí)分析與價(jià)值判斷相結(jié)合的方法。在進(jìn)行公共政策評價(jià)的時(shí)候，在重視事實(shí)分析的同時(shí)，價(jià)值判斷也越來越重要。用實(shí)證的方法來證明、評價(jià)公共政策的效能、效率等是必要的，但是關(guān)于評價(jià)公共政策存在的正義性時(shí)候出現(xiàn)的爭議也將價(jià)值判斷引入到判斷體系中。

三、法規(guī)與公共政策績效審計(jì)的路徑選擇

（一）前期論證的審計(jì)判斷

在對公共政策績效評價(jià)問題上，一直都被認(rèn)為是一個(gè)“回頭看”的行為。但隨著許多公共政策在評估時(shí)出現(xiàn)的預(yù)期績效低下的問題，公共政策預(yù)期績效前期論證越來越被大眾所關(guān)注。針對公共政策的審計(jì)應(yīng)進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，越早介入審計(jì)效果越好。在公共政策的前期決策、論證階段就將審計(jì)引入其中，能夠準(zhǔn)確的根據(jù)法規(guī)政策制定的背景以及法規(guī)政策制定的預(yù)期績效進(jìn)行審計(jì)判斷。對政策的類型以及功能進(jìn)行宏觀把握。只有對國家出臺的政策進(jìn)行系統(tǒng)性的分析與歸納，在審計(jì)中對與其有關(guān)聯(lián)的政策一并予以關(guān)注，梳理相關(guān)政策的效力與屬性，對能夠推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策進(jìn)行審計(jì)判斷，才能保障公共政策的有效性。

在公共政策預(yù)期績效前期論證的過程中，可以看到合法性、可操作性、時(shí)效性、適應(yīng)性與可持續(xù)性、公開透明等原則是其重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。但是，我們應(yīng)當(dāng)注意到在前期評估中很難兼顧的問題之一就在于平衡定量分析與定性分析兩者之間的關(guān)系。這種矛盾在前期評估中尤為突出。那么我們應(yīng)當(dāng)如何將定量分析更好地應(yīng)用于公共政策的預(yù)期績效前期評估中呢？首先我們要根據(jù)評價(jià)的目的和評價(jià)對象的性質(zhì)等適當(dāng)有所選擇與側(cè)重，進(jìn)行綜合統(tǒng)籌，另外要更多地關(guān)注之前相類似政策的后期審計(jì)成果，分析兩者之間的區(qū)別之處，將區(qū)別之處作為變量進(jìn)行更為廣泛的現(xiàn)場調(diào)研和數(shù)據(jù)收集，利用先進(jìn)的數(shù)據(jù)分析工具進(jìn)行相對合理的績效預(yù)測判斷。

在公共政策的前期評估中，應(yīng)尤為注重政策績效的審計(jì)，明確政策績效審計(jì)的法律地位，這是由我國民主法治進(jìn)程和政府職能轉(zhuǎn)變決定的。政策績效的審計(jì)一直在不斷探索和實(shí)踐，但《審計(jì)法》一直沒有把政策績效的審計(jì)作為獨(dú)立的審計(jì)類型予以明確規(guī)定，所以，應(yīng)更加明確其法律依據(jù)，確認(rèn)其法律地位。為此建議：第一，應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)的形式，明確規(guī)定政策績效的審計(jì)目標(biāo)、主體、內(nèi)容，并對審計(jì)程序、審計(jì)責(zé)任等予以闡述；第二，可借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)和吸取相關(guān)的教訓(xùn)，制定可行的操作指南，進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)程序、審計(jì)方法、審計(jì)評價(jià)等內(nèi)容，為審計(jì)業(yè)務(wù)提供指導(dǎo)；第三，還要逐漸建立起我國政策績效的審計(jì)評價(jià)體系和問責(zé)制度，為審計(jì)評價(jià)提供必要的技術(shù)支持，保證國家審計(jì)參與國家治理的效果。

（二）實(shí)施過程的階段性績效的評估

公共政策管理包括政策的制定和政策的實(shí)施兩個(gè)階段，相應(yīng)的，公共政策執(zhí)行審計(jì)也具備階段性的特征。傳統(tǒng)的審計(jì)模式只關(guān)注政策執(zhí)行后的審計(jì)，完全忽略了政策制定和實(shí)施過程的審計(jì)。我們強(qiáng)調(diào)多維度、全過程的公共政策審計(jì)，其中重要的一環(huán)就是公共政策實(shí)施過程的階段性績效審計(jì)。在公共政策實(shí)施的過程中，隨著外部環(huán)境的變化，各階段的審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方法、審計(jì)對象也不盡相同，但歸根結(jié)底，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注于政策執(zhí)行過程中落實(shí)情況與政策要求是否實(shí)現(xiàn)了內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上的高度統(tǒng)一，執(zhí)行的過程和結(jié)果是否順利，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中執(zhí)行部門中存在的瀆職行為、貪污腐敗問題和弄虛作假問題，將結(jié)果及時(shí)向有關(guān)部門和民眾公布，確保公共政策的落實(shí)到位。同時(shí)，隨著外部情況的變化，公共政策在實(shí)施的過程中可能會與預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)偏差，這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行跟蹤、分析和判斷，提出合理化建議，幫助政策制定者補(bǔ)充和調(diào)整。

（三）實(shí)施績效的后期審計(jì)

公共政策實(shí)施績效的后期審計(jì)同樣占據(jù)著重要的地位。后期審計(jì)是對前兩個(gè)階段的總結(jié)和升華，全面反映了公共政策執(zhí)行效果，就我國目前的實(shí)際狀況而言，無論是公共政策審計(jì)，還是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，現(xiàn)階段我國審計(jì)機(jī)關(guān)都將注意力集中于后期審計(jì)，這原本是無可厚非的，但仔細(xì)研究會發(fā)現(xiàn)，如果政策制定和實(shí)施過程中已經(jīng)出現(xiàn)了問題，那么后期審計(jì)也就失去了價(jià)值和意義。此外，后期審計(jì)得出的審計(jì)結(jié)論沒有得到充分的運(yùn)用也是目前存在的主要問題。針對目前的實(shí)際情況，將公共政策的前期論證、實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果看作一個(gè)整體，強(qiáng)調(diào)分階段、全過程的審計(jì)，形成一個(gè)“全過程”的審計(jì)模式。當(dāng)后期審計(jì)結(jié)束之后，要充分利用審計(jì)結(jié)果，全面、客觀地將審計(jì)結(jié)果反饋給政策制定者和其他利益相關(guān)者，以推動公共政策的科學(xué)化和民主化。最后，后期審計(jì)還擔(dān)負(fù)著未來預(yù)測的功能，在最后的審計(jì)結(jié)果中要將未來公共政策可能出現(xiàn)的問題和改進(jìn)的建議囊括進(jìn)去，某項(xiàng)公共政策的后期審計(jì)要為其他相關(guān)公共政策的制定和實(shí)施提供參考意見，形成一個(gè)循環(huán)往復(fù)的運(yùn)轉(zhuǎn)模式。

四、法規(guī)與公共政策制定與實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

縱觀我國目前公共政策制定與實(shí)施的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合各級審計(jì)機(jī)關(guān)的公共政策審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)目前我國在公共政策審計(jì)方面存在以下難點(diǎn)：第一，公共政策的一致性比較難以把握。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是中央制定一套公共政策方案與各個(gè)地方的實(shí)際情況的相符合性、可操作性以及是否與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民群眾的需求相符合。二是項(xiàng)目、資金的規(guī)模、數(shù)量以及進(jìn)入與政策的要求是否相一致、其預(yù)期效果是否相一致。第二，執(zhí)行者在實(shí)施公共政策時(shí)，會規(guī)避對自己無利或有損壞的法律法規(guī)或者政策，他們采取各種手段對其進(jìn)行歪曲或者抵制，或者從本位主義出發(fā)，實(shí)施其政策的一部分保留一部分，導(dǎo)致政策的實(shí)施偏離軌道或者影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第三，執(zhí)行者在政策實(shí)施過程中可能產(chǎn)生與上級政策目標(biāo)表面上相一致，而實(shí)際上相違背的措施，使得上級的政策難以得到貫徹實(shí)施。第四，執(zhí)行者在實(shí)施公共政策過程中，由于人員素質(zhì)、利益訴求等因素使得項(xiàng)目在制定時(shí)就過于繁雜或者在實(shí)施時(shí)出現(xiàn)拖延執(zhí)行或者敷衍執(zhí)行的現(xiàn)象。第五，審計(jì)系統(tǒng)的發(fā)展不夠完善，缺少科學(xué)地評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方法，以及對目標(biāo)群體政策的評估參與機(jī)制。再者，審計(jì)人員的自身素質(zhì)以及能力的局限，使得其在進(jìn)行政策評估時(shí)不可避免地用定性分析代替定量分析、價(jià)值判斷代替實(shí)施分析。雖然與發(fā)達(dá)國家相比我國公共政策執(zhí)行審計(jì)起步較晚，無論是審計(jì)流程還是審計(jì)技術(shù)都有極大的提升空間，但是，隨著各級政府在制定公共政策的過程中越來越注重民眾的參與，通過多種形式來了解民眾的真實(shí)想法，顯著地提升了政策執(zhí)行的科學(xué)性，在未來我們應(yīng)借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，進(jìn)一步完善我國公共政策的制定流程，轉(zhuǎn)變政府職能，提升國家治理水平。