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    城鄉(xiāng)規(guī)劃管理轉(zhuǎn)型的理論基礎(chǔ)

    2016-11-01 09:02:10段漢明
    城市管理與科技 2016年5期
    關(guān)鍵詞:城市規(guī)劃學(xué)科建設(shè)

    段漢明

    按照錢學(xué)森對城市學(xué)的學(xué)科定位及學(xué)科發(fā)展目標(biāo),城市學(xué)是研究城市發(fā)展、變化和運行規(guī)律的基礎(chǔ)理論,是人居科學(xué)與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)之間的中間學(xué)科。面對目前國家加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的政策引領(lǐng),需要深化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的內(nèi)涵,城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理需要有一個科學(xué)依據(jù)充分、發(fā)展目標(biāo)明確的理論和方法。對此應(yīng)當(dāng)建立廣泛的城市科學(xué)視野,構(gòu)建以復(fù)雜性為核心的城市管理理論基礎(chǔ),而城市學(xué)為掌握城市功能和特色,制定正確發(fā)展戰(zhàn)略和方針,確立城市與區(qū)域的關(guān)聯(lián)等方面,提供了廣闊的學(xué)術(shù)視野?,F(xiàn)代城市的復(fù)雜性決定了城市管理工作的復(fù)雜性,只有認識和了解以復(fù)雜性為核心的城市發(fā)展的規(guī)律性,才能尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律,才能按照中央要求,做好城市規(guī)劃建設(shè)管理的轉(zhuǎn)型工作。

    一、城市學(xué)的定位與基本內(nèi)容

    (一)錢學(xué)森對城市學(xué)的三個定位

    城市學(xué)的學(xué)科定位:

    “城市學(xué)是城市規(guī)劃的一個理論基礎(chǔ),所以它是屬于技術(shù)科學(xué)與應(yīng)用科學(xué)類型的學(xué)問。它比城市規(guī)劃就更理論一些,但與許多社會科學(xué)與自然科學(xué)的基礎(chǔ)科學(xué)如政治經(jīng)濟學(xué)、地理學(xué)等等比較起來,它又是應(yīng)用的,所以它是中間層次的”[1]。

    城市學(xué)的功能定位:

    “城市學(xué)要考慮的問題,必須包括現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,生產(chǎn)力的發(fā)展,我國逐步走向從集鎮(zhèn)到大城市的城市結(jié)構(gòu)。這樣城市學(xué)不光是研究一個城市的問題,要研究整個國家城市的問題,整個國家的城市體系,體系就有結(jié)構(gòu),這個首先要搞清楚”?!俺鞘袑W(xué)是研究一個大城市、一個小城市、以及一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體功能和發(fā)展的學(xué)問” [1]。

    城市學(xué)與城市規(guī)劃的關(guān)系定位:

    “城市學(xué)是研究城市本身的,它不是什么鄉(xiāng)村社會學(xué),城市社會學(xué)等等,而是城市的科學(xué),是城市的科學(xué)理論。有了城市學(xué),城市的發(fā)展規(guī)劃就可以有根據(jù)了”?!坝辛恕鞘袑W(xué),才能有理有據(jù)地搞城市規(guī)劃”[2]。

    (二)城市學(xué)的學(xué)科內(nèi)涵和基本內(nèi)容

    1.基礎(chǔ)理論部分

    城市本質(zhì)、特征的探討,城市與哲學(xué)的關(guān)系,城市與文化的關(guān)系是探討城市學(xué)內(nèi)涵的理論問題。城市的發(fā)展趨勢、城市化過程等等,是城市學(xué)發(fā)展應(yīng)用的廣泛外延。

    城市的復(fù)雜性是城市學(xué)學(xué)科的內(nèi)核,是城市學(xué)學(xué)科研究的科學(xué)基礎(chǔ)。城市復(fù)雜性研究是以系統(tǒng)科學(xué)為基礎(chǔ),應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)中的非線性、普適性的理論,融合新的科學(xué)思想和方法,針對城市這個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng),構(gòu)成城市學(xué)科的認識論與方法論,構(gòu)成城市學(xué)科的基本科學(xué)理論。

    城市的起源及中國城市與國外城市的比較研究,是城市學(xué)關(guān)注的重點領(lǐng)域之一。近十年的考古發(fā)掘表明,中國城市具有五千年以上的歷史。盡管中國尚有部分缺環(huán),如夏時期的城池、文字、宗教、社會生產(chǎn)生活等,有待于進一步研究和考古發(fā)掘,但是從鄭州西山史前古城至今的城市發(fā)展歷史是毋庸質(zhì)疑的。

    2.城市學(xué)科的相關(guān)學(xué)科

    一是城市產(chǎn)生發(fā)展的自然基礎(chǔ),包括城市賴以生存的自然環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)、山水格局等等。中國古代將部落的選址理論稱為風(fēng)水,古代的城鎮(zhèn)選址理論有其科學(xué)合理的成份。但今天的城市學(xué)研究,更注重用現(xiàn)代科學(xué)手段來分析自然地理環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)的變遷,分析其與城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)聯(lián)耦合機制,力求形成科學(xué)的研究范式,并探索自然環(huán)境、生態(tài)條件與人類社會及城市發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系和共軛漲落機制。氣象水文、生態(tài)植被、山脈水系與城市生成、發(fā)展的定性與定量分析是城市學(xué)的重要組成部分。

    二是城市產(chǎn)生發(fā)展的社會基礎(chǔ)。城市是社會的重要組成部分,是構(gòu)成社會體系的載體和單元,包括人類社會與城市社會、城市社會的分工與分層、對城市問題和城市弱勢群體的關(guān)注等等,均是今天城市學(xué)應(yīng)當(dāng)研究的領(lǐng)域。城市的社會分層、社會結(jié)構(gòu)是直接與城市空間布局相關(guān)的領(lǐng)域;城市貧困和對城市底層群體的關(guān)注是城市學(xué)人文精神和社會公允的體現(xiàn)。

    3.城市本體的研究

    由于城市的復(fù)雜性及城市系統(tǒng)的綜合性,以及城市內(nèi)部各個子系統(tǒng),子系統(tǒng)之間復(fù)雜的關(guān)聯(lián)耦合機制,只能采用“復(fù)雜系統(tǒng)的有限解決”(吳良鏞,2013)的方法,可以從城市內(nèi)稟的相互關(guān)聯(lián)的八個主要方面入手:

    ①城市功能;②城市結(jié)構(gòu);③城市形態(tài);④城市文脈;⑤城市生活;⑥城市網(wǎng)絡(luò);⑦城市營造;⑧城市景觀。這八個方面是城市內(nèi)稟的、相互關(guān)聯(lián)的,其中每一個方面都與其他七個方面有千絲萬縷的聯(lián)系,是城市整體的視角研究現(xiàn)代城市的八個領(lǐng)域。

    在這八個領(lǐng)域中,城市功能、城市結(jié)構(gòu)、城市形態(tài)、城市文脈、城市景觀是城市科學(xué)的傳統(tǒng)研究領(lǐng)域,在國內(nèi)外的研究中已取得豐碩的成果,目前的研究重點是如何從定性分析向定性分析與定量分析相結(jié)合轉(zhuǎn)變。城市生活是城市這個巨大系統(tǒng)的主體,人們聚集在城市就是為了更好地生活。目前,宜居城市、城市生活質(zhì)量、城市生存環(huán)境等研究是城市生活研究的主體。

    城市網(wǎng)絡(luò)在這里并不僅僅指互聯(lián)網(wǎng),而是泛指城市各個組成部分之間不可割裂的聯(lián)系,從基礎(chǔ)設(shè)施到社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),可見的和不可見的城市網(wǎng)絡(luò),使人類生活其中而成為一個整體。城市營造與傳統(tǒng)的城市建設(shè)有根本的不同:城市建設(shè)直指城市中的各類建設(shè)工程項目,而城市營造則更多地注重城市工程建設(shè)中人文精神的經(jīng)營和塑造。

    4.城市與區(qū)域的研究

    城市研究不能就城市論城市,必須從大中小不同尺度即區(qū)域、國家、城市角度,從不同時空維度,分析城市與周圍城市之間的關(guān)系。城市系統(tǒng)與外部區(qū)域存在著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)則可以用四個主要方面來衡量:人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟,即PREE系統(tǒng)。這四個方面并不表現(xiàn)為城市獨有的領(lǐng)域,但卻是城市與生俱來、貫通城市整體、與區(qū)域共軛關(guān)聯(lián)漲落的四個方面,構(gòu)成城市系統(tǒng)與外部系統(tǒng),包括不同尺度的外部系統(tǒng)更為廣泛的聯(lián)系。

    對于城市這個復(fù)雜的巨系統(tǒng),以及區(qū)域人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(PREE)的眾多子系統(tǒng),每個子系統(tǒng)、子子系統(tǒng)都有著自己的各不相同的運行目標(biāo)、方向、路徑和效果,正是由于這種錯綜復(fù)雜的交織和相互制約,城市及區(qū)域的協(xié)同發(fā)展才顯得格外重要。如何從協(xié)同發(fā)展的角度來分析城鎮(zhèn)區(qū)域眾多的要素,如何來協(xié)調(diào)各個系統(tǒng)各不相同的漲落過程,尤其是采用定量分析的手段來測度城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展過程的漲落,正成為科學(xué)制定城鎮(zhèn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵問題。

    今天從互聯(lián)網(wǎng)、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)到城市各類網(wǎng)絡(luò),網(wǎng)絡(luò)已成為城市生產(chǎn)和社會生活中不可或缺的部分。城市網(wǎng)絡(luò)日趨強大,對城市原有形態(tài)的分割和整合,對城市原有結(jié)構(gòu)體系和運行模式的消解等作用日趨明顯,正成為城市研究中的熱點領(lǐng)域。如何研究網(wǎng)絡(luò)體系的功能以及與城市經(jīng)濟、社會生活的關(guān)聯(lián)機制,研究城市網(wǎng)絡(luò)體系與城鎮(zhèn)區(qū)域網(wǎng)之間的結(jié)構(gòu)、特征和演替,定量分析城市網(wǎng)絡(luò)及城鎮(zhèn)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)的漲落,成為城市學(xué)關(guān)注的重點。

    在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中,要實現(xiàn)生態(tài)化、低碳化和可持續(xù),必須在城市或行業(yè)(產(chǎn)業(yè))內(nèi)部實行循環(huán)經(jīng)濟,必須在城市整體層面和城鎮(zhèn)區(qū)域?qū)用妫⒂芍T多循環(huán)系統(tǒng)構(gòu)成的超循環(huán)體系。城市及城鎮(zhèn)區(qū)域的生態(tài)化、低碳化建設(shè),是以城市中眾多的自循環(huán)體系作為基本單元,以城市層面及城鎮(zhèn)區(qū)域?qū)用娴鸟詈线B接、有機發(fā)展作為超循環(huán)系統(tǒng),旨在通過超循環(huán)理論中所揭示的物質(zhì)能量循環(huán)流動規(guī)律來研究城市與區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。推進城市及城鎮(zhèn)區(qū)域的整體協(xié)調(diào)發(fā)展,目的是實現(xiàn)低污染、低能耗、高效率、生態(tài)化、低碳化的可持續(xù)發(fā)展。

    5.城市學(xué)研究的理論體系

    城市學(xué)是以城市為研究對象的學(xué)科,城市自身的復(fù)雜性、動態(tài)性以及與外部諸多系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)耦合及漲落機制,決定了城市學(xué)必需是以復(fù)雜性研究為內(nèi)核的研究體系,是人文科學(xué)與自然科學(xué)交融的綜合性學(xué)科。

    根據(jù)我國高等教育的學(xué)科分類,與城市學(xué)相關(guān)的學(xué)科共有20多個大類、60余個學(xué)科方向。其中,哲學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等文科學(xué)科共29項;地理學(xué)、生物學(xué)、建筑學(xué)等理工科學(xué)科共30余項,構(gòu)成城市學(xué)學(xué)科龐大的相關(guān)學(xué)科基礎(chǔ)(圖1)。

    城市學(xué)科體系是人居環(huán)境科學(xué)的一個重要的組成部分,城市學(xué)科作為多學(xué)科交織的龐大的學(xué)科體系,有其自身的研究領(lǐng)域。從狹義上講,是城市的功能、結(jié)構(gòu)、形態(tài)、文脈、生活、網(wǎng)絡(luò)、營造、景觀等八個方面,在城市地域中相互交織、融為一體;從廣義上講,城市是人類社會的延伸,是人類社會發(fā)展過程中某些階段中的重要組成部分,也是人類社會生活和社會組織賴以生存的載體,是區(qū)域中人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟等聚集的、動態(tài)漲落和關(guān)聯(lián)耦合的發(fā)展主體。

    如果說城市內(nèi)稟的八個方面是城市研究的構(gòu)成框架,那么城市系統(tǒng)與外部區(qū)域存在著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)則可以用四個主要方面來衡量:①人口;②資源;③環(huán)境;④經(jīng)濟。這四個方面并不表現(xiàn)為城市獨有的領(lǐng)域,但卻是城市與生俱來、貫通城市整體、與區(qū)域共軛關(guān)聯(lián)漲落的四個方面,構(gòu)成城市系統(tǒng)與外部系統(tǒng),包括不同尺度的外部系統(tǒng)更為廣泛的聯(lián)系(圖2)。

    二、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理轉(zhuǎn)型理論基礎(chǔ)

    (一)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵:從發(fā)展藍圖到公共政策

    規(guī)劃即進行比較全面、長遠的發(fā)展計劃,是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考、前瞻和設(shè)計未來整套行動方案。城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù),是實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)的重要手段,關(guān)系城市的各行各業(yè),協(xié)調(diào)城市各方面的發(fā)展,統(tǒng)籌城市空間布局、土地利用、重大設(shè)施建設(shè)等諸多方面。

    英國《簡明不列顛百科全書》認為,城市規(guī)劃是為了實現(xiàn)社會和經(jīng)濟方面的合理目標(biāo),對城市的建筑物、街道、公園、公用設(shè)施,以及城市物質(zhì)環(huán)境所作的安排,是為塑造或改善城市環(huán)境而進行的一種社會活動、一項政府職能,或一門專業(yè)技術(shù),或是三者的融合。

    我國的《辭?!穼⒊鞘幸?guī)劃注釋為:城鎮(zhèn)各項建設(shè)發(fā)展的綜合性規(guī)劃,它包括擬定城市發(fā)展的性質(zhì)、人口規(guī)模和用地范圍,研究居住、道路、廣場、交通運輸、公用設(shè)施和文教、環(huán)境衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)設(shè)施,以及園林綠化等的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和布局,通過規(guī)劃與設(shè)計,使城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展經(jīng)濟、合理創(chuàng)造有利生產(chǎn)、方便生活、環(huán)境美好、衛(wèi)生(安全)的條件。

    根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》城市規(guī)劃的定義為:城市規(guī)劃是指城市人民政府為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo),確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向,合理利用城市土地,協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設(shè)的綜合部署和具體安排[3]。

    根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四條第一款:制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則,改善生態(tài)環(huán)境,促進資源、能源節(jié)約和綜合利用,保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn),保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌,防止污染和其他公害,并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要[4]。

    從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的轉(zhuǎn)變并不只是法律管理范圍的擴大,關(guān)鍵在于內(nèi)涵的深刻變化:從直指城市發(fā)展的各項建設(shè)管理,到能夠調(diào)控各項資源、保護生態(tài)環(huán)境、維護社會公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策。這種內(nèi)涵的深刻變化并沒有立即在政府管理政策、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科等相關(guān)領(lǐng)域引起迅速的調(diào)整和變化,究其原因,主要在于城市系統(tǒng)太復(fù)雜,涉及社會經(jīng)濟的方方面面,同時城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理缺少科學(xué)依據(jù)充分、發(fā)展規(guī)律和發(fā)展方向明確的理論和方法。

    (二)深化城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的政策引領(lǐng)

    2016年2月6日,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》頒布,要求深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神,牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念,認識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律,更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用,依法規(guī)劃、建設(shè)和管理城市,貫徹“適用、經(jīng)濟、綠色、美觀”的建筑方針,著力轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式,著力塑造城市特色風(fēng)貌,著力提升城市環(huán)境質(zhì)量,著力創(chuàng)新城市管理服務(wù),走出一條中國特色城市發(fā)展道路。

    在中央的上述要求中,“認識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律”成為進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的重要環(huán)節(jié)。什么是規(guī)律?規(guī)律是客觀事物發(fā)展過程中事物本身所固有的、深藏于現(xiàn)象背后并決定或支配現(xiàn)象的內(nèi)在的本質(zhì)。城市學(xué)的目標(biāo)就是探討城市發(fā)展的規(guī)律。城市作為一個復(fù)雜的巨系統(tǒng),其發(fā)展過程中所固有的、深藏于現(xiàn)象背后并決定或支配現(xiàn)象的內(nèi)在的本質(zhì)并不是簡單的某個定律。城市系統(tǒng)是勞動力、資本、各類經(jīng)濟、生活基礎(chǔ)設(shè)施高度聚集,人流、資金流、物資流、能量流、信息流高度交匯,子系統(tǒng)繁多的多維度、多結(jié)構(gòu)、多層次、多要素間關(guān)聯(lián)關(guān)系高度繁雜的開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)。現(xiàn)代城市的復(fù)雜性決定了城市管理工作的復(fù)雜性。

    面對目前國家加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的要求,從頂層設(shè)計層面已經(jīng)給出引領(lǐng)城鄉(xiāng)規(guī)劃從舊定義向新內(nèi)涵轉(zhuǎn)型的政策引領(lǐng),目前所亟需的是城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理需要有一個科學(xué)依據(jù)充分、發(fā)展目標(biāo)明確的理論和方法。

    (三)建立廣泛的城市科學(xué)視野,構(gòu)建以復(fù)雜性為核心的城市管理理論基礎(chǔ)

    城市管理是指以城市這個開放、復(fù)雜的巨系統(tǒng)為對象,以城市基本信息流為基礎(chǔ),運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制,采用法律、經(jīng)濟、行政、技術(shù)等手段,通過政府、市場與社會的互動,圍繞城市運行和發(fā)展進行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營行為[5]。

    陳小華認為,城市管理是一個多學(xué)科協(xié)同研究城市的學(xué)科群,當(dāng)兼具社會科學(xué)和自然科學(xué)兩大學(xué)科群的特征,未來的城市管理研究主要在于開展城市管理的跨學(xué)科研究,發(fā)展符合中國實踐的城市管理理論[6]。姜杰等認為,目前,城市管理學(xué)研究日益陷入學(xué)科泛化與散漫化狀態(tài),城市管理學(xué)理論框架和學(xué)科知識體系的構(gòu)建迫切要求強化基礎(chǔ)理論研究[7]。

    按照錢學(xué)森對城市學(xué)的學(xué)科定位及學(xué)科發(fā)展目標(biāo),城市學(xué)是研究城市發(fā)展、變化和運行規(guī)律的基礎(chǔ)理論,是人居科學(xué)與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)之間的中間學(xué)科,是從系統(tǒng)科學(xué)的視角把握城市科學(xué)的體系、脈絡(luò)、規(guī)律的學(xué)問,為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等提供了理論基礎(chǔ),對于城市管理者分析城市矛盾,掌握城市功能和特色,制定科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略和方針,確立城市與區(qū)域的關(guān)聯(lián),提供了廣闊的學(xué)術(shù)視野,具有特別重要的意義。

    現(xiàn)代城市的復(fù)雜性決定了城市管理工作的復(fù)雜性。城市管理的復(fù)雜性要求管理者必須具備廣泛的城市科學(xué)視野,只有認識和了解以“復(fù)雜性”為核心的城市發(fā)展的規(guī)律性,才能尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律,才能按照中央要求,做好城市規(guī)劃建設(shè)管理工作。

    三、結(jié)語

    城市規(guī)劃建設(shè)管理是城市規(guī)劃編制、審批和實施等管理工作的統(tǒng)稱,從廣義上講,是運用決策、組織等一系列機制,采用法律、技術(shù)等手段,是確定城市發(fā)展目標(biāo)、實施建設(shè)過程、保障城市正常運行的管理工作;從本質(zhì)上講,城市規(guī)劃建設(shè)管理就是城市社會的管理,就是對城市規(guī)劃建設(shè)主體的人的管理,如何在管理中調(diào)動利益相關(guān)者的作用是至關(guān)重要的。

    從城市規(guī)劃建設(shè)管理主體多元化的理念出發(fā),城市規(guī)劃建設(shè)管理的主體包括政府(包括各級政府、各城市管理相關(guān)部門),各個建設(shè)單位(包括市場經(jīng)濟的各個主體)和廣大市民(包括社區(qū)、民間組織、媒體和學(xué)術(shù)機構(gòu)等),應(yīng)重視城市規(guī)劃建設(shè)管理各能動主體的參與,通過認識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律,構(gòu)建城市規(guī)劃建設(shè)管理的新模式。

    參考文獻:

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    [5] http://baike.so.com/doc/906392-958016.html

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    (責(zé)任編輯:李靜敏)

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