傳統(tǒng)村落保護與美麗鄉(xiāng)村建設研究
——加快推進福州市美麗鄉(xiāng)村建設工作研究

文/張　武 楊德水

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傳統(tǒng)村落保護與美麗鄉(xiāng)村建設研究
——加快推進福州市美麗鄉(xiāng)村建設工作研究

文/張武 楊德水

福州市在福建省委、省政府的領導下，于2014年正式啟動全市美麗鄉(xiāng)村建設工作。兩年多的工作實踐和探索，發(fā)現了許多工作中存在的現實問題，也積累了解決問題的豐富經驗。對這些寶貴的實踐經驗進行梳理和提煉后，得出了“依法建設、規(guī)劃先行、保護開發(fā)、重點建設、完善機制、重視人才”的24字工作方針。

一、黨和國家在美麗鄉(xiāng)村建設方面的主要政策分析

2012年黨的十八大報告提出：“要努力建設美麗中國，實現中華民族永續(xù)發(fā)展?！钡谝淮翁岢隽恕懊利愔袊钡娜赂拍?，同時將美麗中國納入了生態(tài)文明建設的工作范疇，這不僅是對科學發(fā)展觀在社會主義新農村建設方面的又一新詮釋，也順應了人民群眾對美好生活向往的現實期待。

2013年中央一號文件中，第一次在國家發(fā)展戰(zhàn)略上提出了建設“美麗鄉(xiāng)村”的奮斗目標，明確了“美麗鄉(xiāng)村”建設要做什么的問題。一是進一步加強農村生態(tài)建設、環(huán)境保護和綜合整治工作；二是搞好農村垃圾、污水處理和土壤環(huán)境治理，實施鄉(xiāng)村清潔工程，加快農村河道、水環(huán)境的綜合整治；三是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑農業(yè)；四是創(chuàng)建生態(tài)文明示范縣和示范村鎮(zhèn)。開展宜居村鎮(zhèn)建設綜合技術集成示范。

2014年5月16日國務院辦公廳印發(fā)《關于改善農村人居環(huán)境的指導意見》（國辦發(fā)［2014］25號），提出到2020年，全國農村居民住房、飲水和出行等基本條件明顯改善，人居環(huán)境基本實現干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色美麗宜居村莊的要求。文件部署了三個方面的工作：一是規(guī)劃先行，分類指導農村人居環(huán)境治理；二是突出重點，循序漸進改善農村人居環(huán)境；三是完善機制，持續(xù)推進農村人居環(huán)境改善?！兑庖姟窂娬{，要切實加強組織領導，建立農村人居環(huán)境統(tǒng)計和評價機制。省級政府要對本地區(qū)改善農村人居環(huán)境工作負總責，規(guī)劃及年度工作情況要及時報有關部門備案，接受監(jiān)督檢查。

2015年4月29日，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會聯(lián)合印發(fā)了《美麗鄉(xiāng)村建設指南》，從村莊規(guī)劃、村莊建設、生態(tài)環(huán)境、村容整治、經濟發(fā)展、公共服務、鄉(xiāng)風文明、基層組織和長效管理等9個方面對“美麗鄉(xiāng)村”建設進行了標準化設計。

二、“美麗鄉(xiāng)村”概念研究

（一）傳統(tǒng)村落

關于傳統(tǒng)村落的概念，在住房和城鄉(xiāng)建設部、文化部、國家文物局、財政部印發(fā)的關于開展傳統(tǒng)村落調查的通知中明確提出：“傳統(tǒng)村落是指村落形成較早，擁有較豐富的傳統(tǒng)資源，具有一定歷史、文化、科學、藝術、社會、經濟價值，應予以保護的村落。”2012年12月19日，住房城鄉(xiāng)建設部、文化部、財政部三部門公示的中國傳統(tǒng)村落名錄中，福州市上榜有馬尾區(qū)亭江鎮(zhèn)閩安村和長樂市航城街道琴江村。

傳統(tǒng)村落的認定，應至少符合以下三個條件之一：

1.傳統(tǒng)建筑風貌完整。歷史建筑、鄉(xiāng)土建筑、文物古跡建筑集中連片分布或總量超過村莊建筑總量的1/3，較完整體現一定歷史時期的傳統(tǒng)風貌。

2.選址和格局保持傳統(tǒng)特色。村落選址具有傳統(tǒng)特色和地方代表性，利用自然環(huán)境條件，與維系生產生活密切相關，反映特定歷史文化背景；村落格局鮮明體現現有代表性的傳統(tǒng)文化，鮮明體現有代表性的傳統(tǒng)生產和生活方式，且村落整體格局保存良好。

3.非物質文化遺產活態(tài)傳承。擁有較為豐富的非物質文化遺產資源、民族或地域特色鮮明，或擁有省級以上非物質文化遺產代表性項目，傳承形式良好，至今仍活態(tài)延續(xù)。

（二）美麗鄉(xiāng)村

國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會聯(lián)合印發(fā)的《美麗鄉(xiāng)村建設指南》中指出：美麗鄉(xiāng)村是指經濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展，規(guī)劃科學、生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主，宜居、宜業(yè)的可持續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)村（包括建制村和自然村）。

“美麗鄉(xiāng)村”建設應該堅持政府引導、村民主體、以人為本、因地制宜的原則，持續(xù)改善農村人居環(huán)境；規(guī)劃先行，統(tǒng)籌兼顧，生產、生活、生態(tài)和諧發(fā)展；村務管理民主規(guī)范，村民參與積極性高；集體經濟發(fā)展，公共服務改善，村民生活品質提升。

三、福州市美麗鄉(xiāng)村建設現狀

2014年，為推進宜居環(huán)境建設，福州市成立了宜居環(huán)境建設指揮部，由楊益民市長擔任總指揮。同時，為整合城鄉(xiāng)環(huán)境整治各方資金、人員和技術力量，提高城鄉(xiāng)環(huán)境整治綜合協(xié)調能力，2014年，福州市又成立了城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作總指揮部辦公室，辦公室下設市宜居辦、兩違辦、舊改辦、督導組等11個組，由市委副書記擔任辦公室主任。市委組織部、市委宣傳部、市紀委等部門均抽調人員參加，充實工作力量。

同年，根據省委、省政府“改善人居環(huán)境，實現百姓富與生態(tài)美有機統(tǒng)一”的部署要求，正式啟動美麗鄉(xiāng)村建設，在打造農村社區(qū)和全面提升農村基礎設施、村莊環(huán)境整治水平的基礎上，以保護鄉(xiāng)村原始風貌、保留村莊原有形態(tài)為前提，按照“布局美、環(huán)境美、建筑美、生活美”的四美要求，以“整治裸房、垃圾處理、污水治理、村道硬化、村莊綠化”五項任務為重點，通過五年的整治提升，努力形成“一村一韻、一村一景、一家一品”的建設格局。通過兩年來的建設和努力，至2015年底，美麗鄉(xiāng)村建設累計完成投資13.36億元，整治舊房裸房7154棟，177.5萬平方米，建設污水集中處理設施39個，鋪設污水管網61.9公里，村道硬化25.36公里、105.7萬平方米，新增綠化面積56.35萬平方米，已有277個村基本完成整治建設任務。在美麗鄉(xiāng)村建設過程中，福州的做法是：

一是加強組織領導。明確區(qū)縣政府為責任主體，主要領導為第一責任人，成立專門建設班子，統(tǒng)籌協(xié)調規(guī)劃、建設、農業(yè)、旅游、財政等部門及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村，形成合力；并在技術指導和產業(yè)支撐上進行幫扶。其中，技術指導小組指派項目責任工程師，負責技術指導和質量安全，確保美麗鄉(xiāng)村建設成效；產業(yè)發(fā)展小組通過策劃設計，培育孵化特色產業(yè)，鞏固村莊持續(xù)發(fā)展。

二是規(guī)劃引領建設。抓好規(guī)劃這個龍頭，因地制宜地開展整治建設。規(guī)劃設計階段，按照村莊人口規(guī)模、功能定位和發(fā)展方向，確定村莊的布局和類型，通過合理規(guī)劃，避免大拆大建和不必要的重復建設，著重對村落本土文化內涵和地域建筑特色進行挖掘，保留山水田園自然，凸顯閩都建筑風格，做到生活、生產、生態(tài)等功能的合理分區(qū)和公共服務設施的科學布點。整治建設階段，充分發(fā)揮規(guī)劃對實踐的指導作用，堅持把“依規(guī)建設、按圖施工”作為第一原則，嚴格按照批準的規(guī)劃開展工作，確保規(guī)劃的嚴肅性和長效性，做到“符合規(guī)律不折騰、統(tǒng)籌推進不重復、長效使用不浪費”。例如：閩清縣云龍鄉(xiāng)后垅村在打造美麗鄉(xiāng)村時，針對其特有的自然生態(tài)和傳統(tǒng)民居，在規(guī)劃建設之初，即將全村定調為灰、白為主的“水墨江南”風格，通過打造山水格局、田園風光和傳統(tǒng)民居，突出當地歷史人文景觀，讓美麗鄉(xiāng)村建設，不僅具有鄉(xiāng)土氣息，更展現閩清特色，目前正吸引著一批批游子返鄉(xiāng)尋親，積極參與家鄉(xiāng)建設。

三是資源整合利用。通過建立市縣鎮(zhèn)村各級政府、以及政府與職能部門和職能部門與職能部門之間的溝通平臺，加強聯(lián)系，把涉及美麗鄉(xiāng)村建設的相關幫扶政策和配套資金，融匯疊加，精準投放，充分利用。尤其對基礎差、起步晚、資金少的村莊整治時，要求做好各項事宜的同時，優(yōu)先保證“掃清楚、拆清楚、擺清楚”，所謂掃清楚即落實家園清潔行動，確保環(huán)境衛(wèi)生整潔；拆清楚即將村莊內違章搭蓋、廢棄建筑和殘垣斷壁拆除清楚；擺清楚即從基礎的整理房前屋后雜物、規(guī)范家禽圈養(yǎng)到逐步落實村域規(guī)劃、優(yōu)化產業(yè)結構等。永泰縣城峰鎮(zhèn)洋門村的蛻變就是典型案例，村莊通過市縣兩級聯(lián)合打造，將有限的資源進行整合疊加，并充分利用，通過發(fā)動群眾全面參與，從清理生活垃圾、拆除牛欄豬圈開始，逐步改善提升村莊環(huán)境，實現環(huán)境衛(wèi)生干凈整潔、危房舊居改造翻新、設施服務完善便捷，把一個破敗、偏遠的貧困村轉變?yōu)榍逍隆㈧n麗的美麗鄉(xiāng)村示范村。

四是資金技術扶持。在資金幫扶方面，市本級兩年內安排專項資金1.84億元，用于美麗鄉(xiāng)村建設項目的獎勵補助；并要求區(qū)縣以不低于1：1的比例，對省級獎補資金（約2.65億元）進行配套投入，全力助推美麗鄉(xiāng)村建設發(fā)展。在技術指導方面，先后印發(fā)《美麗鄉(xiāng)村建設指南》、《福建省美麗鄉(xiāng)村建設指南和標準》、《福州市美麗鄉(xiāng)村建設導則》等標準性文件，提供技術支撐；并通過搭建服務平臺，組織專家學者、技術骨干深入一線，現場把脈，創(chuàng)造面對面溝通交流機會，以具體問題為例，進行詳細剖析，舉一反三，授之以漁，全面提升美麗鄉(xiāng)村建設品質。

四、存在的主要問題

美麗鄉(xiāng)村建設是福州市深入推進社會主義新農村建設的戰(zhàn)略性舉措，是一項涉及農村物質文明、精神文明和生態(tài)文明建設的全方面系統(tǒng)性工程。從福州市兩年多來的工作實踐來看，還存在以下問題：

（一）對美麗鄉(xiāng)村建設認識不足。

1.個別區(qū)縣和職能部門對美麗鄉(xiāng)村建設的定位和作用還不清晰，參與過程中，未能充分發(fā)揮主觀能動性和積極創(chuàng)造性，沒有形成部門間強效聯(lián)動和資源的全面整合；

2.有些村干部對美麗鄉(xiāng)村建設的長期性、艱巨性認識不足，把美麗鄉(xiāng)村建設視為臨時性工作、“短、平、快”工程和單純的農村“環(huán)境衛(wèi)生清潔”活動，期望通過檢查前的突擊完成工作任務，表現為工作中急功近利，沒有建立完善的美麗鄉(xiāng)村建設計劃。

3.美麗鄉(xiāng)村建設前對當地農民的政策宣傳和動員不夠，農民主人翁意識不強。建設過程中對農民是建設主體的認識不足，建設完畢后農民感覺到的實惠不明顯，沒有讓農民切實感受到自己是美麗鄉(xiāng)村建設的直接受益者。甚至部分地方出現工作方式簡單粗暴，破壞原有的風俗習慣，嚴重干擾了當地生產生活的情況。導致出現“政府干、村民看”的現象。政府包攬過多、農民參與不足，是當前美麗鄉(xiāng)村建設角色錯位的突出表現。各縣區(qū)為早出成績、快出成績，往往在規(guī)劃、投資、基礎建設等方面大包大攬，無意間取代了村干部和農民在美麗鄉(xiāng)村建設中的主體作用。

4.福州市是一個經濟較為發(fā)達的地區(qū)，農民對在鄉(xiāng)村過上“城里人”生活的意愿強烈，特別是一些沿海的村莊從上世紀80年代開始，就已經自發(fā)且無序地向小城鎮(zhèn)化發(fā)展。許多農民對村莊保護思想淡漠，“傳統(tǒng)村落保護”在部分地方認同度不高，村干部開展工作有一定的阻力。

（二）項目規(guī)劃有待完善

福州市在美麗鄉(xiāng)村建設過程中發(fā)現，有的村在村莊規(guī)劃中滿足于應付任務，不能拿出比較實用和可操作性強的美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃；有的多個村莊規(guī)劃為同一家規(guī)劃設計機構，常常出現規(guī)劃雷同，形式單一的情況；有的規(guī)劃脫離村莊實際，熱衷于設計 “高、大、上”的建設項目；有的規(guī)劃在立足保護現在格局、挖掘村莊自然、歷史、人文和產業(yè)元素等方面還不到位，沒有突出鮮明的村莊特色文化；有的村經過多次規(guī)劃，各有側重，實施起來無所適從。如馬尾區(qū)西邊村村莊規(guī)劃先后調整了3次。從早期建設新農村特定的“新農村規(guī)劃”，后來列入馬尾新城城區(qū)范圍，修訂為“城區(qū)規(guī)劃”，目前又納入福州市2015年市縣聯(lián)合打造美麗鄉(xiāng)村示范村，再次修改為“美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃”，目前該村今后按哪一個規(guī)劃發(fā)展還沒有得到最終確定。還有的村莊規(guī)劃存在低標準和不定型的情況。這些規(guī)劃過程中存在的問題，造成的結果往往是出現邊建設邊規(guī)劃，邊規(guī)劃邊修定的情況，容易導致建設項目推倒重建或“建了拆，拆了建”的情況發(fā)生，造成不必要的重復和浪費，村民對此也容易產生不滿情緒，甚至表現為反對建設的實際行動。

（三）美麗鄉(xiāng)村建設與傳統(tǒng)村落保護關系處理還不到位

工作中實際存在著“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”還是“城鄉(xiāng)差導化發(fā)展”的不同認識，但現實是許多村莊在改造時，直接引進“城市理念”，大力發(fā)展現代農村，集中力量建造城市廣場、水利駁岸、洋樓別墅、和現代化社區(qū)等，尤其在遇上舊村改造和商業(yè)開發(fā)時，更隨時可能把傳統(tǒng)村落保護演變成為社會主義“新”農村建設，將彌足珍貴的歷史底蘊、文化傳承和“鄉(xiāng)愁”記憶一并抹殺。忽視了對現有村落格局的保護，不重視村莊自然、歷史、人文和產業(yè)元素的挖掘，沒有突出鮮明的村莊特色文化，出現“千村一面”的錯識發(fā)展模式。

（四）基礎設施建設水平亟需提高

福州市大部分的美麗鄉(xiāng)村建設工作還停留在整潔環(huán)境衛(wèi)生、建設公園綠地、整治建筑立面和拆除舊房危房等方面，排水管道、污水管道、環(huán)衛(wèi)設施以及垃圾無害化處理等基礎建設大多沒有同步進行、及時配套和推進不到位。這種重視“表面”工程，忽視“里子”建設的作法，很難得到農民群眾的認可。如2015年福州市原計劃實施108個鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾污水處理設施項目，截至年底僅有25個項目完工，還有46個在建，37個仍處于前期，累計完成投資4億元，僅占投資總量的一半；個別地區(qū)還存在垃圾污水處理設施建設任務由往年結轉，至今仍未完成的現象。

（五）美麗鄉(xiāng)村建設缺少生力軍

1.福州市美麗鄉(xiāng)村建設工作，在點上，主要由所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村負責具體工作；在面上主要由宜居辦負責統(tǒng)籌、協(xié)調、指導和督促工作。但從各縣（市）區(qū)宜居辦組成人員的調研情況看，各地宜居辦大多存在人員配備不足，技術力量單薄，難以有效地指導、督促美麗鄉(xiāng)村建設工作開展的問題。按照福建省相關文件規(guī)定各縣（市）區(qū)宜居辦至少應配備5名專業(yè)技術人員，目前各地基本按照最低標準進行人員配置，且配置人員大部分存在兼職工作和專業(yè)不對口的問題。如永泰縣，2015年共計生成宜居環(huán)境建設項目103個，計劃投資14.81億元，其中美麗鄉(xiāng)村建設項目25個，計劃投資1.4億元，可以說項目多、投資大、任務重。而縣宜居辦僅配備5名工作人員，其中專職工作人員僅2名，工程專業(yè)類人名僅3名，對于全面指導好宜居環(huán)境建設和美麗鄉(xiāng)村建設工作，存在較大的難度。

2.福州市許多村莊，青壯年農民大多離開家鄉(xiāng)或進城打工或遠赴海外務工，一些致富后農民也選擇搬到大中城市居住，村莊空心化現象比較嚴重，留在村里的基本上屬于老、弱、病、殘、孕、留守少兒和跨國兒童。這樣的留守農民群體，自然難以擔當建設美麗鄉(xiāng)村的建設重任。

（六）指導和督導還需加強與規(guī)范

1.總結兩年多以來美麗鄉(xiāng)村建設的經驗和教訓，可以發(fā)現鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的負責同志在謀劃村莊建設發(fā)展方向，生成具體項目，以及建設細節(jié)處理等方面還有欠缺，個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村負責同志還未能統(tǒng)一美麗鄉(xiāng)村建設的思想認識，存在推動項目不積極或不按整治標準進行建設，應付了事等現象。這都要求省市縣各級宜居辦充分發(fā)揮技術指導和檢查督促的作用，推進全市美麗鄉(xiāng)村建設向前發(fā)展。

2.目前，在美麗鄉(xiāng)村建設督導工作方面，省、市、縣和各級各職能單位相應都成立了督導組，客觀上有效指導了全市美麗鄉(xiāng)村建設。但在實踐中也存在各個督導組從自身工作角度出發(fā)，在整治標準之外或整治標準不清的領域，常常提出不同的指導意見，讓建設單位無所適從。如連江縣江南鄉(xiāng)梅洋村，2014年該村在中期督導時反映，關于在村內小溪圈養(yǎng)多少只家禽的問題上，多個督導組提出了多個截然不同的意見，有的說三兩只，有的說十余只。當2015年再次前往該村時，家禽飼養(yǎng)已達到一個小型養(yǎng)殖場的規(guī)模。

（七）資金落實困難制約著美麗鄉(xiāng)村建設的發(fā)展

1.美麗鄉(xiāng)村建設涉及到村莊建設的方方面面，需要投入大量的人力、物力和財力。在基礎設施建設方面尤為突出。目前，福州市美麗鄉(xiāng)村建設資金來源主要有三個方面，即省市獎補，縣級配套和鎮(zhèn)村投入。省級獎補資金下達通常需要經過繁雜的報批程序，最終批復的時間較晚，且資金多以“以獎代補”的形式下發(fā)，難以做到資金撥付與項目建設實施進度相適應；縣級配套方面，大多縣（市）區(qū)均以省市獎補資金作為參考進行配套，資金配套和撥付更遲；鎮(zhèn)村投資方面，由于大部分鎮(zhèn)、村兩級財力有限，難以保證在美麗鄉(xiāng)村建設中實際需要的較大規(guī)模投入。資金缺口正嚴重制約著福州市美麗鄉(xiāng)村建設的有效開展。

2.目前，一些已建成的污水、垃圾處理設施，存在開工不足，低效運營的情況，從而得不到正常運轉與維護。村干部對政府資金投入過于依賴，不重視村莊產業(yè)等自我“造血”功能的建設，而許多農民又連正常的垃圾處理費都不愿意繳交，出現了沒有經費聘請村莊保潔員的現象。如經濟發(fā)達的福清市2014年垃圾處理費征收比例僅為59％，一些經濟欠發(fā)達的縣（市）鄉(xiāng)村，垃圾處理費的征收難度可想而知了。

（八）長效管理機制有待健全

福州市在美麗鄉(xiāng)村建設過程中發(fā)現，一些村莊工作中常常重整治輕管理，有的村莊雖然建立一定的管理制度，但沒有一套實際可行的而行之有效的長效管理機制，出現不同程度的臟、亂、差和“牛皮癬”回潮現象，部分沒有建立長效管理機制的村莊，更是陷入“治理—反彈—再治理—再反彈”的怪圈。

五、思路和對策

（一）美麗鄉(xiāng)村實現依法建設的條件已初步具備

轉變政府職能，推進依法行政，是長期以來我國全面深化改革、提高政府管理質量和水平的主要任務。十八屆三中全會提出的，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”重要思想是指導美麗鄉(xiāng)村法制化建設重要理論依據。依法進行美麗鄉(xiāng)村建設，就是廣大農民群眾在黨的領導下，根據國家、省、市美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)范，結合本地實際，通過當地人民代表大會委員會制定本地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設法規(guī)，各相關行政部門領導農民群眾嚴格依據相關法律規(guī)定，處理美麗鄉(xiāng)村建設過程中出現的行政、人事、財務、項目建設和社會管理等方方面面的問題，并根據實際情況每年對美麗鄉(xiāng)村建設工作進行立法調整，從而保障美麗鄉(xiāng)村建設能依法有序高效進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化在美麗鄉(xiāng)村建設工作中得到科學實踐。

美麗鄉(xiāng)村實行依法建設的好處是明顯的：一是有助于農民群眾通過人民代表大會的形式參與到社會建設和管理中來，實際上不僅加強了農民對美麗鄉(xiāng)村建設參與程度，也強化了基層人民代表大會制度的建設和完善，最重要的是可以積累依法行政的經驗和成果；二是可以加強黨和政府對美麗鄉(xiāng)村建設的絕對領導，確保村莊的村落特性不會發(fā)生質變化，避免由于企業(yè)資本和民間資本的進入發(fā)生對美麗鄉(xiāng)村建設發(fā)展方向和模式的影響；三是美麗鄉(xiāng)村建設可以避免因決策者的變化而變化，避免因決策者關注重點的變化而變化；四是可以對美麗鄉(xiāng)村建設過程中出現的不作為和亂作為的情況進行有效震懾和依法處理。

相較于“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一”的依法行政六項基本要求。美麗鄉(xiāng)村建設只缺少一部切合當地實際，同時又能切實保障農民合法權益得到充分實現的可操作性強的部門性法律法規(guī)。

（二）制定符合農村實際的規(guī)劃，發(fā)揮統(tǒng)籌指導的作用

推進美麗鄉(xiāng)村建設，必需做到規(guī)劃先行。但在沒有得到村民支持、缺乏對當地情況的了解、又沒有農村產業(yè)支撐的情況下，盲目推進農村規(guī)劃編制，往往造成規(guī)劃脫離實際的情況。而在規(guī)劃沒制定好就盲目上馬建設，又容易造成資源浪費和環(huán)境破壞。各縣（市）區(qū)應堅持從本地實際出發(fā)，研究制定本地區(qū)未來一個時期內農村產業(yè)發(fā)展和基礎設施建設的總體思路、基本原則、建設目標、區(qū)域分布和政策措施等，并分階段、有步驟、有計劃地逐步加以推進。

1.村莊分類。要根據村莊的不同類型，分類進行規(guī)劃設計：一是分散型或規(guī)模較小的村莊，可以只以文字規(guī)定的形式編制農房建設和環(huán)境衛(wèi)生方面工作，經批準后可作為村莊規(guī)劃；二是一般村莊還應提出農村產業(yè)建設、村容村貌整治和基礎設施完善等方面的工作；三是城鎮(zhèn)周邊村莊和城中村、鎮(zhèn)中村要嚴格按照城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃進行建設，不宜另行制定建設規(guī)劃；四是傳統(tǒng)村落、美麗鄉(xiāng)村示范村和歷史文化名鎮(zhèn)名村則應在全面規(guī)劃的基礎上，依據實際需要增加產業(yè)發(fā)展、文化保護、旅游產品開發(fā)等相應內容；五是具備發(fā)展農村產業(yè)條件的鄉(xiāng)村，可在產業(yè)發(fā)展規(guī)劃上進行重點設計。

2.規(guī)劃準備。首先在進行村莊規(guī)劃前，要明確村莊的規(guī)劃定位和發(fā)展方向。明確村莊是按照農業(yè)生產型、工業(yè)制造型、旅游觀光型或商住服務型等不同類型進行規(guī)劃定位。并確定村莊規(guī)劃的建設年限和指導時效；其次確定規(guī)劃設計的內容，重點應突出農村產業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)村落保護、危舊房改造、環(huán)境衛(wèi)生、基礎設施完善、村容村貌整治和防災減災等方面的工作。規(guī)劃要有一定前瞻性，對村民的經濟文化發(fā)展和物質文化需求要有充分的預期，同時兼顧村莊的長期發(fā)展需要，以適應未來村莊發(fā)展、勞動力轉移、城鎮(zhèn)化建設和產業(yè)結構變化的趨勢；最后對編制單位的選擇應該慎重，最好是選擇有成功農村建設規(guī)劃經驗的規(guī)劃設計單位，并由有鄉(xiāng)村規(guī)劃經驗的工程技術骨干擔任總規(guī)劃師。

3.注重村民參與。要通過村民委員會和村民代表大會等形式動員、組織和引導村民以主人翁的意識和態(tài)度參與到村莊規(guī)劃編制工作中來，用農村現有的民主形式，把村民對村莊未來發(fā)展的期望融入村莊規(guī)劃之中，如通過村民表決后，達成共識的村莊發(fā)展方向和村莊產業(yè)模式，為實現發(fā)展目標而建設哪些項目，哪些項目可以優(yōu)先建設，當前及短期內可以籌措到多少建設經費，目前村莊經濟水平可以維護多少美麗鄉(xiāng)村建設成果等等符合農民生產生活的實際需要。

4.重視規(guī)劃實施。村莊規(guī)劃的實施應分為兩個步驟：一是村莊規(guī)劃的專業(yè)化制定。由專業(yè)化的規(guī)劃設計單位綜合考慮村莊地域特色、經濟發(fā)展水平和現有產業(yè)支撐能力以及整體規(guī)劃等因素，在不違背福建省美麗鄉(xiāng)村建設考核驗收標準的前提下，綜合當地村民對村莊建設實際需求，提出高度專業(yè)化的規(guī)劃設計方案；二是規(guī)劃設計的專業(yè)化表現。由規(guī)劃設計單位聯(lián)合施工方和村民，將最終設計方案，通過建設施工得到專業(yè)化和標準化的顯現。這期間要通過部門督導和群眾監(jiān)督等方式，督促設計單位提高服務水平，明確設計師的駐村下點頻率，對建設項目的指導程度和設計項目完成對比度。切實杜絕規(guī)劃建設“兩層皮”的情況出現。

5.確保規(guī)劃執(zhí)行。首先要對規(guī)劃設計方案的審定進行程序化建設，確保村莊規(guī)劃實現村民審議、部門審核、政府審定，特殊村莊要經專家、學者討論評審后，再由政府公布接受群眾監(jiān)督。其實各級各部門要積極研究制定保障規(guī)劃設計方案得到有效執(zhí)行的規(guī)章制度和法律法規(guī)，并確保落地實施。最后規(guī)劃設計方案一經確定，沒有通過一定的程序，不得輕意修改。

（三）注意傳統(tǒng)文化和特色產業(yè)的保護與開發(fā)

要全面做好傳統(tǒng)村落保護工作，就要從整體出發(fā)，保護鄉(xiāng)土文化，愛護鄉(xiāng)野環(huán)境，塑造原汁原味的鄉(xiāng)村意境，盡量保留鄉(xiāng)村原有的自然生態(tài)和文人環(huán)境，同時從村民的實際需要出發(fā)，讓村民回歸健康的鄉(xiāng)村文化，不斷滿足村民對現代文明成果的需求，實現人與自然的和諧發(fā)展。

1.保護自然生態(tài)與歷史文化。樹立生態(tài)文明保護意識，加強村莊周邊流域、植被和山體的保護，保護生態(tài)多樣性，加強監(jiān)管，嚴禁和向河流傾倒垃圾和污水，嚴禁隨意填埋溝渠，加大湖泊、溪流和江河的保護力度，特別是要加強對古樹名木的保護力度。慎重引進污染企業(yè)和勞動密集型企業(yè)，嚴格控制人類生產生活對生態(tài)環(huán)境的破壞。如長樂市、閩侯縣的大中型生豬養(yǎng)殖廠和羅源縣、連江縣的石板材加工業(yè)。

努力保護現在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)建筑和建筑分布，對古街巷、古村落、古民居、古學堂、古渡口、古炮臺、古道、古橋、古井、古厝、祠堂、寺廟等特殊歷史文化資源和紅色旅游資源，都要進行重點保護。除此之外，一部分有濃郁地方文化特色的商業(yè)和工業(yè)生產建筑也可以代表村莊的文化特色，如永泰縣的蔥油餅店和李干店、閩侯縣的青紅酒作坊和線面作坊。對于這類的歷史遺存應當嚴格加以保護，挖掘出其歷史文化內涵，形成村莊特色文化的吸引力。

2.傳承民俗文化。民俗文化包括：方言、文字、民間戲曲、節(jié)慶禮儀、傳統(tǒng)手工藝和特色生產生活方式6個方面的內容。保護措施可以采取：（1）與現代教育相結合，在中小學開設方言和古文字課程，大力培養(yǎng)學生的本地文化興趣和愛好。（2）文化部門積極介入，鼓勵文學藝術家們撰寫鄉(xiāng)土文學作品和方言類戲曲、歌曲，并通過各類宣傳渠道和定期舉辦各類賽事加以推廣。（3）加大民間戲曲團體的扶持力度，鼓勵傳統(tǒng)民間戲藝服務鄉(xiāng)村節(jié)慶禮儀和祭祀活動，積極為民間戲曲表演開拓公共演藝空間。（4）支持民間作坊發(fā)展，結合農家樂，建設民俗館和民間藝術學校等方式加以掛牌保護，鼓勵游客實地參觀，親手制作并購買傳統(tǒng)手工藝制品。（5）對生態(tài)環(huán)境沒有過度負面影響的村莊原有生產生活方式，都應加以保護和開發(fā)，并通過鄉(xiāng)村游等方式展示出來，讓游客體驗到原汁原味的鄉(xiāng)村魅力生活。如永泰縣春光村的“拉繩過河”古渡口、永泰縣嵩口鎮(zhèn)甲洋村的“唱歌防賊”民俗和福清市江兜村的農村民俗文化保護。

3.開發(fā)特色農業(yè)資源。在保證鄉(xiāng)村原有生產生活方式沒有質的變化的情況下，鼓勵特色農業(yè)走產業(yè)化道路，將特色農業(yè)的經營主體由傳統(tǒng)的個體逐漸走向生產大戶、家庭農場、專業(yè)合作組織或小型農莊。特色農業(yè)生產規(guī)模由個體運營轉向規(guī)?；彤a業(yè)化經營，采用現代化的管理方式，改變農村地區(qū)粗放、低效的生產方式，著力避免特色農業(yè)資源的流失和滅失。如晉安區(qū)壽山鄉(xiāng)前洋村的龍晶葡萄種植產業(yè)發(fā)展。

鼓勵有條件的村莊發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，吸引外來游客參與到農業(yè)生產和民俗文化體驗中去，一方面使特色農業(yè)為主的產業(yè)可以得到轉型升級，另一方面也在農村創(chuàng)造一定的就業(yè)機會和工作崗位。同時以特色農業(yè)生產為依托，與現代旅游業(yè)相結合，不僅讓游客可以購買到有濃郁地方人文特色的產品，也為特色農業(yè)產品打開了銷路，只有不斷開發(fā)農村特色旅游產品，使之轉化為農民的經濟效益和經濟收入，才能有效得保護和開發(fā)特色農業(yè)資源，同時為美麗鄉(xiāng)村建設的長期開展提供有力的群眾支持和產業(yè)支撐。

（四）融合各路人力物力財力，引導農民開展重點建設

1.為支持美麗鄉(xiāng)村建設，各級、各相關部門、各職能單位均設有對應的幫扶政策、配套資金和獎金，省市縣宜居辦應加強于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村和各相關部門、各職能單位之間的聯(lián)系，盡可能地爭取各類幫扶政策可以相關增益，各類資金都能有效投放到美麗鄉(xiāng)村建設中來。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在盡可能申請建設經費的同時，要加強與當地鄉(xiāng)賢、僑領、致富大戶和各大宗族之間的聯(lián)系，了解他們對文化保護、村道硬化、寺廟修繕、祖屋翻修、祠堂建設和旅游開發(fā)的愿望和意向。通過立功德碑、許可冠名等方式引導他們認同和支持美麗鄉(xiāng)村的規(guī)劃方案，將自己的建設項目歸并到美麗鄉(xiāng)村的建設計劃中來，自愿為美麗鄉(xiāng)村獻計、獻策、出資、出力。

3、明確農民是美麗鄉(xiāng)村建設主力軍的地位，充分調動農民群眾的積極性，組織、鼓勵、引導他們用自己的雙手改善自身的生產生活條件。各地在美麗鄉(xiāng)村建設中，要尊重農民的主人翁地位，廣泛聽取農民意見，圍繞農民的需要和利益進行謀劃。要把國家支持與廣大農民群眾投工投勞有機結合起來，調整工作思路，改進工作方式，堅持群眾自愿、民主決策，搞好政府服務。把農民群眾的愿望和夢想，通過美麗鄉(xiāng)村建設成變現實。讓農民切實感受到自己是建設成果的受益者，美麗鄉(xiāng)村建設才能得到農民群眾的衷心支持和擁護。

4.在目前只能利用有限資源進行美麗鄉(xiāng)村建設的情況下，不可能進行“胡子眉毛一把抓”的全面建設，重點建設成為必然的選擇。美麗鄉(xiāng)村的重點建設就是對“鄉(xiāng)村”進行“美麗”建設。雖然每個人對“美麗”的看法各有不同，但是對“不美麗”的認知是共同的。所以美麗鄉(xiāng)村建設的首要重點應該放在對“不美”項目整治上。如垃圾、污水、裸房、危房、殘垣斷壁、禽畜糞便、違章搭蓋、違法建筑、生產污染、隨意堆放、封建迷信和陳規(guī)陋習等等；但只進行“不美”的整治并不能滿足農民群眾日益增長的“美麗”需求。所以美麗鄉(xiāng)村建設的另一個重點就是不斷增加已有的“美麗”共識建設項目。一是大力發(fā)展“環(huán)?！迸c“生態(tài)”的特色農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游服務業(yè)，大力發(fā)展“互聯(lián)網+農業(yè)（農村服務業(yè)）”，大力支持農村產業(yè)發(fā)展；二是加大農村基礎施設建設，特別是環(huán)境衛(wèi)生基礎設施建設，全面推進農村人居環(huán)境改善；三是加大農村公共服務投入，提升農村公共服務水平；四是對農村進行科學規(guī)劃建設，爭取達到“望得見山、看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的效果；五是加強農村社會文明建設，注重培養(yǎng)有文化、懂技術、善經營、會管理、講公德、守規(guī)則的新型農民。

（五）從實際出發(fā)，建立長效管理機制

為確保村莊整治成果得到長期和可持續(xù)發(fā)展，必須指導村莊建立健全的長效管理機制，使村莊管理逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。重點要做好以下幾個方面的工作：

1.產業(yè)發(fā)展，提升“造血”功能。大力發(fā)展農村經濟，經濟實力是美麗鄉(xiāng)村建設的基礎，沒有源源不斷的資金投入，美麗鄉(xiāng)村就會成為“無源之水”難以持久，只有壯大農村集體經濟實力，增加農民收入，不斷提升村莊“造血”機能，才能保障美麗鄉(xiāng)村建設長期可持續(xù)發(fā)展。

2.制度建設，保障有序發(fā)展。一是建立完善美麗鄉(xiāng)村建設重要事項的科學決策和民主決策程序制度，切實保障農民群眾的知情權、決策權和監(jiān)督權，充分調動農民的積極性，發(fā)揮廣大農民在美麗鄉(xiāng)村建設中的主人翁作用；二是建立村莊規(guī)劃宣講制度，組織規(guī)劃編制人員和基層村鎮(zhèn)建設管理人民，進村入戶宣講規(guī)劃，讓村民看懂規(guī)劃、了解規(guī)劃，熟悉規(guī)劃、認同規(guī)劃、自愿按規(guī)劃辦事；三是制定美麗鄉(xiāng)村建設管理村規(guī)民約，內容包括尊重村莊規(guī)劃、保持環(huán)境衛(wèi)生、愛護建設成果、摒棄陋習、倡導文明健康的生產生活方式等等，引導村民參與到村莊的規(guī)劃、建設、維護和管理中來；四是注重在縣鄉(xiāng)兩級建立污水、垃圾、村道、河道、供水、供電等公用設施長效管護制度，配備合理數量的保潔、清運、綠化養(yǎng)護、公共設施維護人員，定崗定責，明確管養(yǎng)。

3.資金保障。創(chuàng)新美麗鄉(xiāng)村建設投入機制，引進“三個一點”模式，即政府給一點，鎮(zhèn)村配一點，村民出一點。實現除省市縣鄉(xiāng)四級提供必要的資金保障外，村集體應積極籌措村莊建設和管養(yǎng)經費，引入社會資本和民間資金建設鄉(xiāng)村，也可以鼓勵村民自愿投工投料直接參與美麗鄉(xiāng)村建設，只有讓農民群眾共同參與，得到美好成果，才會更懂得珍惜和愛護。

4.智力支持。一是各級各相關單位要鼓勵工作人員到基層去，到建設一線去，到建設工地去，到農民群眾中去，為他們排憂解難，傾聽他們在工作中遇到的問題和困惑，聽取他們的意見和建議，把他們解決問題的思路和辦法總結起來，積極開拓工作方式，創(chuàng)新工作方法，歸納優(yōu)秀經驗，總結先進成果，不斷完善更新，與時俱進；二是廣泛收集全國各地美麗鄉(xiāng)村長效管理的經驗和作法，借鑒制定適合本村的各項管理制度和規(guī)定。如借鑒臺灣地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設的教育經驗，將美麗鄉(xiāng)村建設理念引入課堂，在人民群眾中從小樹立不隨地吐痰、垃圾不落地、小手牽大手等文明理念，爭取用一代人甚至更長的時間，在全社會樹立起文明衛(wèi)生的觀念。

（六）重視美麗鄉(xiāng)村建設隊伍建設，注重督促和指導

在美麗鄉(xiāng)村建設的過程中，省市縣宜居辦在不斷加強自身機構力量的同時，重點要做好宜居辦組織架構優(yōu)化工作，以利于開展美麗鄉(xiāng)村建設的督促和指導工作。一是要求各地應根據當年生成項目的數量和工作量進行工作人員配備，在保持滿足省里最低配置要求的基礎上，適當增加專職工作人員；二是人員專業(yè)方面，組成人員要以工程建設專業(yè)和農業(yè)發(fā)展專業(yè)為主，會更有利于開展督促和指導工作；三是在駐村干部和村兩委的選擇上，應重視當地干部和專業(yè)干部的培養(yǎng)，有條件的地方可以開始探索設立“村鄉(xiāng)規(guī)劃師”的工作崗位，讓村兩委組成更適應美麗鄉(xiāng)村建設的需要。同時為在美麗鄉(xiāng)村建設過程中涌現出的優(yōu)秀工作者，創(chuàng)造進一步成長的空間；四是組織開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、村建站負責人和村書記、村長業(yè)務培訓班，進行專業(yè)技術培訓和先進經驗交流。不斷提高在帶領村民建設美麗鄉(xiāng)村中的宣傳、動員、領導和建設的能力；五是省市縣宜居辦要適時組織前期、中期和年終督導工作，各分管部門和職能單位也要及時組織工作指導組，對各建設項目進行必要的工作指導。對工作不落實、項目進展慢的單位和責任人要予以通報、約談和督辦等方式，加強監(jiān)督和指導。

（作者單位：張武，中共福州市委講師團；楊德水，福州市建委）